Закрепление бюджетных правил в законодательстве

Закрепление бюджетных
правил в законодательстве
Пример Албании
Гелардина Продани
Генеральный секретарь
Министерство финансов Албании
Несколько слов об общих функциях
бюджетных правил
• Правила – это инструменты, закрепляющие
обязательства: они делают отступления от социально
обоснованных целей слишком дорогостоящими для
разработчиков государственной политики.
• Правила служат сигналом: с их помощью
разработчики государственной политики могут
продемонстрировать свою истинную приверженность
политике устойчивости и стабилизации.
• Правила также выполняют функцию ориентира для
формирования ожиданий, что позволяет снизить
неопределенность и премию за риск.
Принципы классификации
• При разработке фактических бюджетных правил
учитываются многие параметры:
–
–
–
–
Цель (цели) бюджета
Характер издержек в случае отступления от правил
Мониторинг/правоприменение
Положения об освобождении от исполнения и пр.
• Качественное правило предполагает проведение
качественных мер политики в большинстве случаев
(если не во всех случаях)
 поэтому применение ответных мер
государственной политики, обусловленных правилом,
является ключевым условием.
Разработка бюджетных правил
• Универсального принципа разработки бюджетных
правил не существует. Многое зависит от:
– Преобладающего в экономике многообразия шоков,
– Характера и общего направления политики расходов
государственного бюджета.
• Хорошее правило (Kopits and Symansky, 1998):
–
–
–
–
…простое
…прозрачное
…соответствует конечной цели
…при этом учитывает другие цели государственной
политики:
• Не препятствует проведению структурных реформ
• Дает возможность осуществлять бюджетную стабилизацию
(сроки, экономические циклы)
• Не допускает проведения низкокачественного ужесточения
бюджетной политики (неоправданное повышение налогов,
сокращение качественных/приоритетных расходов).
Два основных компромисса
• доверие-гибкость: допущение большей гибкости в
условиях шоков может подорвать доверие к
достижению конечной цели.
• гибкость-простота: сочетание правил может
несколько сгладить компромисс между доверием
и гибкостью ценой простоты и прозрачности.
 Дьявол кроется в деталях
Бюджетные правила в Албании
• В 2008 году в законе о бюджете Албании было закреплено простое
бюджетное правило в отношении долга: размер государственного
долга не должен превышать 60% ВВП
• Однако в конце 2012 г. оно было отменено. Почему?
• Во-первых, правило было очень простым и становилось
обязательным только при наступлении «неблагоприятных»
экономических периодов, когда, как правило, требуется больше
бюджетного пространства.
• Во-вторых, правительство могло изменить закон, поскольку он
принимался простым большинством голосов.
• После непростой дискуссии, во время которой, с одной стороны,
высказывались аргументы (в основном Минфином) о необходимости
следовать правилам, а с другой стороны ряд ведомств высказывали
«псевдо-кейнсианские» аргументы о необходимости наращивать
расходы бюджета, последние одержали верх, и парламент изъял
правило из закона о бюджете ...
 Как только было отменено бюджетное правило, уровень долга быстро
превысил 60% и сейчас составляет примерно 72%.
Бюджетные правила в Албании
• Сейчас возобновилась дискуссия о законодательном
закреплении бюджетного правила, однако
заинтересованные стороны не изменили свою
позицию и придерживаются того же мнения, что и в
прошлый раз, когда бюджетное правило было
отменено. Минфин и другие ведомства (особенно
Экономический совет) призывают к закреплению
бюджетного правила в законе, в то время как другие
правительственные ведомства считают, что оно не
нужно.
• Тем не менее, мы подготовили законопроект, который
обсуждается в разных ведомствах/организациях.
Основные характеристики предлагаемого бюджетного
правила в Албании
• Мы предлагаем закрепить правило в отдельном законе,
который будет утверждаться и может быть изменен только
квалифицированным большинством голосов (т.е. 3/5 от
общего числа членов парламента), чтобы обеспечить его
долговременный характер.
• Таким образом, правило получило название «Кодекс
бюджетной ответственности в Албании»
• Основная цель - сократить долю государственного долга в
ВВП примерно до 45% к 2030 году
• Основной механизм достижения этой долгосрочной цели
состоит в том, что каждое новое правительство должно
утверждать в парламенте «Бюджетную стратегию» для
пропорционального сокращения долга, как минимум, на
7% ВВП в течение своего 4-летнего срока полномочий.
• «Бюджетная стратегия» должна утверждаться до того, как
новое правительство утвердит первый ежегодный закон о
бюджете.
Основные характеристики предлагаемого
бюджетного правила в Албании
• Основной ежегодный операционный целевой ориентир,
который устанавливается в Стратегии, – это номинальное
сальдо бюджета (дефицит или профицит) в леках.
• Такие ежегодные целевые ориентиры будут носить
обязательный характер и закладываться в каждом
ежегодном законе о бюджете в течение срока
полномочий правительства.
• Отклонение от этих ежегодных целевых ориентиров,
установленных в Стратегии, возможно только в
чрезвычайных ситуациях, ясно оговоренных в законе, или
в случае специального решения, принимаемого
Парламентом, как минимум 3/5 голосов его членов.
Основные характеристики предлагаемого
бюджетного правила в Албании
• Учитывая сложившийся в прошлые периоды необъективный
подход правительства к макропрогнозам, мы предусмотрели в
Кодексе положение о том, что в качестве прогноза
номинального ВВП для определения долга к ВВП в Стратегии и
установления ежегодного номинального целевого показателя
сальдо бюджета будут использоваться значения, публикуемые в
наиболее последнем докладе МВФ «Прогноз мировой
экономики».
• Это означает, что если фактические экономические показатели
(фактический номинальный ВВП) окажутся ниже или выше
прогнозов МВФ, которые изначально использовались в
Стратегии, то масштаб сокращения долга в течение срока
полномочий правительства будет меньше или больше, чем
пропорциональное сокращение на 7% ВВП. Таким образом, это
положение выполняет роль контр-циклического компонента
бюджетного правила.
Гипотетический пример правила
Growth assumptions for each year 2016-2030 :
Real growth
4.0
Deflator
2.0
Nominal growth
6.1
DEBT OBJECTIVE and annual deficit levels to reach debt objective
80
05
69.6
67.8
66.1
4.0
64.3
04
62.5
60.8
60
59.0
57.3
55.5
04
53.8
52.0
50.3
50
48.5
46.8
03
45.0
03
2.2
30
2.1
2.0
02
1.9
1.8
1.7
1.6
20
1.5
02
1.4
1.3
1.2
1.1
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
0
2016
10
Annual Debt trajectory/targest toward the final objective
avarage annual deficits to reach the finale debt objective of 45% in 2030
01
1.0
0.9
2030
2.3
2029
40
2015
DEBT in % of GDP
70
01
00
Deficit % of
GDP
71.3
Основные характеристики предлагаемого
бюджетного правила в Албании
Мы полагаем, что разработанное бюджетное правило содержит
некоторые важные желательные характеристики, которыми
должны обладать бюджетные правила, особенно в условиях
Албании, и такие характеристики хорошо увязаны друг с другом и
образуют оптимальный баланс:
• Оно эффективно для долгосрочного сокращения
государственного долга и укрепления долгосрочной
устойчивости государственных финансов
• Оно является достаточно простым и доступным для понимания
и толкования и недвусмысленным, что важно не только для
экспертов, но, прежде всего, для политиков, общественности и
соответствующих ведомств, отвечающих за оценку соблюдения
закона (суды, прокуратура, высший орган аудита и пр.).
• Оно предоставляет разумное пространство для мер контрциклической стабилизации бюджета.
Спасибо!