***** 1 - Общественная Палата Российской Федерации

Предложения по совершенствованию норм
законодательства
в целях устранения/минимизации угроз
степным экосистемам
Бакирова Рафиля Талгатовна
региональный координатор
проекта ПРООН/ГЭФ/МИНПРИРОДЫ РОССИИ
(Оренбургская область), к.ю.н.
1
Угрозы степным экосистемам, требующие
устранения/минимизации:
уничтожение первичных и вторичных степей распашкой
уничтожение степных экосистем горнодобывающей и
нефтегазодобывающей промышленностью
деградация степных экосистем вплоть до уничтожения в результате
отсутствия режимов пастбищ и сенокосов
деградация степей в ООПТ со строгим режимом (прежде всего в
заповедниках)
прямое преследование отдельных угрожаемых видов (незаконные отлов,
охота с разной целью)
снижение пригодности местообитаний и прямое уничтожение некоторых
степных видов огнем
внедрение в степные экосистемы чужеродных интродуцированных видов
прямое непреднамеренное уничтожение степных видов птиц на ЛЭП и
иных объектах энергетики
уничтожение степей вследствие расширения населенных пунктов
2
Расположение степных экосистем во взаимосвязи с
категориями земель:
• степные экосистемы расположены в основном на землях,
предназначенных для сельскохозяйственного использования
(сельскохозяйственного производства), а именно, на пастбищах
и реже – на сенокосах,
• незначительная их часть их расположена на землях
специального назначения (бывшие военные полигоны),
• небольшая в удельном отношении, но не менее важная часть –
на землях ООПТ,
• значительная часть пустынных и горных криофитных степей –
на землях запаса,
• степные экосистемы представляют собой естественную
экологическую систему, включающую в себя целый ряд
природных ресурсов: почвы, объекты животного мира,
дикорастущие растения и т.д.,
• их существование и сохранение напрямую связано с развитием
сельских территорий.
3
Цель изменения
законодательства
–сохранение неповрежденных эталонных,
типичных для разных биомов природных
комплексов,
–сохранение территорий с наибольшим
видовым разнообразием,
–охрана степей, как наиболее уязвимой
экосистемы,
–восстановление степей,
–ответственность за соблюдение
законодательства.
4
Земельное законодательство
Экологическое законодательство
Аграрное законодательство
Законодательство об установлении
ответственности за правонарушения
отрасли права и для устранения
/минимизации угроз степным экосистемам
законодательства, нормы которых подлежат
пересмотру
5
Предложения по совершенствованию законодательства в
целях сохранения и восстановления степей должны
включать:
• предложения по изменению и дополнению Земельного
кодекса РФ, Закона о переводе земель, Закона об обороте
земель сх назначения, а также разработку подзаконных
актов и совершенствование регионального земельного
законодательства
• предложения по изменению и дополнению Закона об охране
окружающей среды, Закона об ООПТ, а также разработку
подзаконных актов и совершенствование регионального
природоохранного законодательства
• предложения по изменению и дополнению Закона о
развитии сельского хозяйства, целевых программ на
федеральном и региональном уровне, а также разработку
подзаконных актов и совершенствование регионального
аграрного законодательства
• предложения по внесению изменений в законодательство,
устанавливающее ответственность за правонарушения
6
В числе принципов земельного законодательства в
ст. 1 Земельного кодекса РФ необходимо
предусмотреть:
•
•
приоритет разумного и бережного отношения к
природным и полуприродным экосистемам,
расположенным на земельных участках,
предназначенных или используемых для
ведения сельского хозяйства;
приоритет использования ранее
предоставленных и ранее вовлеченных в
сельскохозяйственное производство земель
7
перед освоением новых участков.
Земельный кодекс РФ устанавливает:
• Ст. 78 ЗК РФ
• Ст. 77 ЗК РФ
земли
Землями
сельскохозяйственного
сельскохозяйственн
назначения могут
ого назначения
использоваться для ведения
признаются земли,
сельскохозяйственного
находящиеся за
производства, создания
границами
защитных насаждений,
населенного пункта
научно-исследовательских,
и предоставленные
учебных и иных связанных с
для нужд сельского
сельскохозяйственным
хозяйства, а также
производством целей, а
предназначенные
также для осуществления
для этих целей.
видов деятельности в сфере
охотничьего хозяйства, если
иное не предусмотрено ЗК
РФ
8
С учетом необходимости сохранения степных
экосистем, следует закрепить еще два вида
разрешенного использования земель с/х назначения:
• сохранение биоразнообразия
земель сельскохозяйственного
назначения,
• поддержание экосистемных
функций сельскохозяйственного
ландшафта
9
необходимо дополнить п. 1 ст. 79
Земельного кодекса РФ
после слов «по муниципальному району
(городскому округу)» словами «а также
сельскохозяйственные угодья в составе
земель сельскохозяйственного
назначения, в установленном порядке
признанные важными для сохранения
биоразнообразия и поддержания
экосистемных функций
сельскохозяйственного ландшафта».
10
Закрепить в земельном законодательстве
следующие понятия
• Малопродуктивные сх
•
угодья – сх угодья, почвы
которых характеризуются
отрицательными
природными
естественными свойствами,
низким уровнем
плодородия и
хозяйственное
использование которых по
целевому назначению
является экономически
неэффективным.
Земли, непригодные для
ведения сельского хозяйства солончаки, солонцы, сильно
выщелоченные и смытые
земли, каменистые земли и
др., а также овраги, пески,
полигоны отходов, свалки,
оползни и другие земли, не
используемые для
сельскохозяйственного
производства.
11
учитывая природно-климатические и экономические
условия ведения сельского хозяйства, следует:
классифицировать такие виды сельскохозяйственных
угодий, как пашни, сенокосы, пастбища, залежи,
земли, занятые многолетними насаждениями,
путем определения приоритета использования
одних угодий по отношению к другим
применительно к соответствующему району
компетенция органов местного самоуправления
(внести изменения в ФЗ № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления»)
12
В развитие статьи 13 Земельного кодекса
Российской Федерации
в целях реализации мер защиты от
зарастания деревьями и кустарниками,
сорными растениями, разработать и
закрепить правовое определение
«сорных растений» («сорной
растительности»)
13
ст.7 Закона о переводе земель из одной категории в
другую, перевод земель сельскохозяйственных угодий
(земельных участков их в составе) в другую категорию не
допускается, за исключением случаев, предусмотренных
законом:
• в связи с установлением или изменением черты
поселений;
• со строительством дорог, линий электропередачи,
линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений),
нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов,
железнодорожных линий и других подобных сооружений при
наличии утвержденного в установленном порядке проекта
рекультивации части сельскохозяйственных угодий,
предоставляемой на период осуществления
строительства линейных объектов;
• с выполнением международных обязательств Российской
Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности
государства при отсутствии иных вариантов размещения 14
соответствующих объектов;
• с добычей полезных ископаемых при наличии
Необходимо дополнить п. 2 ст. 7 Федерального закона от
24.12.2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую»
после слов «по муниципальному району (городскому
округу)» словами «а также для сельскохозяйственных угодий в
составе земель сельскохозяйственного назначения, в
установленном порядке признанных важными для сохранения
биоразнообразия и поддержания экосистемных функций
сельскохозяйственного ландшафта»
15
Кроме того, необходимо рекомендовать
Правительству РФ
1. Разработать подзаконные акты об утверждении критериев
использования земельного участка не по назначению, а
также критериев значительного ухудшения экологической
обстановки
2. Отработать и закрепить механизм трансформации
неиспользуемых малопродуктивных пашен в пастбища и
сенокосы.
При разработке указанных критериев необходимо учесть
возможность сохранения природных (в частности
степных) экосистем на неиспользуемых пастбищных и
сенокосных угодьях. В частности, некоторые критерии
могут иметь специфические значения для земельных
участков, признанных важными для сохранения
биоразнообразия и поддержания экосистемных функций
сельскохозяйственного ландшафта.
16
Совершенствование экологического
законодательства необходимо начать со
следующих мер:
1. Создание минимальной
правовой базы, включающей
нормы, направленные на
сохранение степей
2. Юридическое определение
понятий, закрепленных в НПА:
«экосистема»,
«биоразнообразие,
«степь» и т.д.
степь и степные
экосистемы
рассматривать как
ценный
экологический
компонент
окружающей среды,
как важный
компонент
ландшафтного и
биологического
разнообразия,
природного наследия 17
нашей страны.
в Федеральный закон "Об особо
охраняемых природных территориях"
внести изменения, предусмотрев:
• понятие системы ООПТ,
• организацию и функционирование
именно системы ООПТ в России,
• создание информационной базы о
системе ООПТ,
• повышение экологопросветительской деятельности,
повышение связей и обмен
опытом между ООПТ.
18
Кроме того, в рамках экологического
законодательства, и законодательства об
административных правонарушениях необходимо:
1. усилить ответственность за нарушение
правового режима ООПТ;
2. расширить полномочия государственных
инспекторов заповедников по пресечению
экологических правонарушений в сфере
охраны ООПТ с обеспечением заповедников
необходимыми техническими средствами и
табельным оружием;
3. разработать и внедрить единую систему сбора,
хранения, обработки и использования
информации, получаемой в ходе научных
исследований в ООПТ.
19
в Федеральный закон об особо охраняемых
территориях, в КоАП РФ:
- ввести нормы, устанавливающие понятие,
правовой статус частных ООПТ,
- предусмотреть положения, уравнивающие
частные и государственные ООПТ в
правовом режиме и режиме охраны,
- определить порядок организации частных
ООПТ,
- установить ответственность за
несоблюдение режима ООПТ арендатором
(иным субъектом права, организовавшим
ООПТ)
20
Полагаем целесообразным развитие и
таких направлений:
• Развитие законодательства об охране почв, в
частности, принятие ФЗ об охране почв
• Признание экологически вредной, экономически
неоправданной и в целом нежелательной практику
планирования повышения лесистости целых регионов
и закрепление положений по созданию
искусственных лесных насаждений только на
основании привязанного к данной локальной
территории проекта, для удовлетворения конкретных
потребностей
21
Внести в Федеральный закон «О развитии
сельского хозяйства» следующие изменения:
В статье 5:
1) Подпункт третий пункта 2 изложить в редакции:
«3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд
сельскохозяйственного производства природных ресурсов, а
также сохранение природных экосистем, обеспечивающих
качество жизни на сельских территориях и
поддерживающих уровень сельскохозяйственного
производства»;
2) Пункт 3 дополнить подпунктом шестым в редакции:
«6) сохранение и/или поддержание экологических свойств
сельских территорий, учет последствий для природных
экосистем и в целом для биологического разнообразия
сельскохозяйственных угодий и сельских территорий при
планировании мер поддержки сельскохозяйственного
производства»;
3) Подпункт шестой пункта 4 изложить в редакции:
«6) устойчивое развитие сельских территорий, в том числе
путем сохранения и/или поддержания экологических
свойств сельских территорий».
22
В ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв
земель сельскохозяйственного назначения и
агроландшафтов как национального достояния России на
2006-2010 годы и на период до 2012 года»
и в Государственную программу «Развитие сельского
хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы»
должны быть внесены изменения
исключающие ввод в оборот ранее
неиспользумой пашни повсеместно без
учета ценности данных участков для
сохранения биоразнообразия, а также
изменение подхода к проведению
агролесомелиоративных и
фитомелиоративных мероприятий
23
Кроме того, необходимо:
• переориентировать отраслевую целевую программу по
развитию мясного скотоводства на увеличение и
оптимизацию использования ресурсов естественных
кормовых угодий без проведения коренного улучшения
пастбищ и сенокосов
• учитывать особенности природных и восстановленных
кормовых угодий, поддерживать сохранение и
восстановление их ландшафтной роли и экологических
функций
• на региональном уровне (касается степных регионов)
необходимо вести постоянную работу с целью внесения
изменений в целевые программы и законы,
подзаконные акты, регулирующие развитие
скотоводства, повышение плодородия почв и т.д.
24
Необходимо развитие и следующих направлений:
• Реализация концепции РФ по развитию государственного
мониторинга сх земель и формирования информационных
ресурсов об этих землях. На основе концепции будет
реализовываться и госпрограмма, в которой должна найти
отражение и необходимость сохранения в виде пастбищ
(сенокосов) тех земель, которые необходимы для поддержания
экосистемных функций сх ладшафта.
• Соответственно требуется и подготовка каталогов и карт в среде ГИС
(существующих степных территорий, мозаики степных зон,
заброшенных земель, деградированных пастбищ и т.д.)
• Привлечение постоянного внимания общественности к проблемам
сохранения степей, освещение этой деятельности, разработка
методических рекомендаций, проведение обучающих семинаров.
25
Спасибо за внимание!
26