Центр прикладной экономики», к.э.н.О.И.Тимофеева Методология

ООО «Центр прикладной экономики»
Методология
программно-целевого управления
для Республики Алтай
(результаты первого этапа НИР)
Горно-Алтайск, 26 марта 2012 г.
Директор информационно-аналитического департамента
ООО «Центр прикладной экономики», к.э.н.
О.И.Тимофеева
ООО «Центр прикладной экономики»
История вопроса: инструменты стратегического,
программно-целевого и бюджетного планирования
Долгосрочные и ведомственные целевые программы
Стратегии и программы социально-экономического
развития территории
Приоритетные национальные проекты
Адресные инвестиционных программы
Бюджетирование, ориентированное на результат (доклады
о результатах и основных направлениях деятельности,
обоснования бюджетных ассигнований)
Государственные задания на оказания государственных
услуг
2
ООО «Центр прикладной экономики»
Удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках
программ (долгосрочных, ведомственных и других региональных
целевых программ в 2010 году, в общем объеме расходов
бюджета (за исключением субвенций)
«Лидеры»
1. Республика Карелия 99,32%
2. Тверская область 97,74%
3. Пензенская область 81,28%
4. Липецкая область 79,77%
5. Ростовская область 79,47%
6. Тюменская область 78,60%
7. Омская область 78,39%
8. Республика Башкортостан
78,14%
9. Красноярский край 73,55%
10.Московская область 79,70%
…
14. Республика Алтай 68,93 %
«Аутсайдеры»
1. Камчатский край 1,25%
2. Костромская область 1,82%
3. Карачаево-Черкесская
Республика 2,29%
4. Новосибирская область 2,4%
5. Забайкальский край 2,44%
6. Республика Северная Осетия
2,54%
7. Хабаровский край 4,19%
8. Архангельская область 4,65%
9. Республика Калмыкия 5,23%
10.Республика Тыва 6,43%
3
ООО «Центр прикладной экономики»
Нормативная правовая база для формирования госпрограмм
на федеральном уровне:
1) Программа Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года
(распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. №1101-р)
2) Порядок разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации, утвержденный
постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа
2010 года № 588
3) Методические указания по разработке и реализации государственных
программ Российской Федерации (утверждены приказом
Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670)
4) Перечень государственных программ Российской Федерации,
утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации
от 11 ноября 2010 г. №1950-р
ООО «Центр прикладной экономики»
Нормативная правовая база для формирования госпрограмм
на федеральном уровне:
Федеральный закон «О внесении изменений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации
в части совершенствования
бюджетного процесса и в отдельные законодательные
акты Российской Федерации»
Извлечение из проекта:
«54)
статью 179 изложить в следующей редакции:
Статья 179. Государственные программы Российской Федерации,
государственные программы субъекта Российской Федерации,
муниципальные программы
ООО «Центр прикладной экономики»
Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации –
возможные нормы по государственным программам
Статья 179. Долгосрочные целевые программы Государственные
программы Российской Федерации, государственные программы
субъекта Российской Федерации, муниципальные программы
С момента утверждения закона:
1.
Государственные программы (муниципальные программы), сроки их
реализации, порядки разработки и реализации, порядок ежегодной оценки
эффективности определяются нормативными правовыми актами
Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной
администрации муниципального образования.
2.
… Государственные программы субъекта РФ (МП), предлагаемые к
реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в
ранее утвержденные государственные программы субъекта РФ
(муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки,
установленные законом субъекта РФ (актом представительного органа
МО).
ООО «Центр прикладной экономики»
Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации –
возможные нормы по государственным программам
Статья 179
Для федерального бюджета с цикла 2013-2015 гг., остальные по своему
усмотрению:
1.
Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации
ГП (МП) утверждается законом (решением) о бюджете по
соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета.
2.
ГП (МП) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам
субъектов РФ (местным бюджетам) на реализацию ГП субъекта РФ (МП),
направленных на достижение целей, соответствующих ГП. Условия
предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий
устанавливаются соответствующей программой.
3.
ГП РФ, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового
года, а также изменения в ранее утвержденные ГП РФ подлежат
утверждению в сроки, установленные Правительством РФ
ООО «Центр прикладной экономики»
Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации –
возможные нормы по государственным программам
Статья 184.1 пункт 3
3. Законом (решением) о бюджете устанавливаются утверждаются:
…
Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым
статьям, и видам группам (группам и подгруппам) видов расходов в
ведомственной структуре расходов либо по целевым статьям
(государственным (муниципальным) программам и не включенным в них
направлениям деятельности органов государственной власти (органов
местного самоуправления)), группам (группам и подгруппам) видов
расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год
(очередной финансовый год и плановый период).
ООО «Центр прикладной экономики»
Практическая реализация на федеральном уровне
1) Осуществляется разработка 42 государственных программ (начиная с
2010 года), разработаны проекты 39 государственных программ
2) Минэкономразвития России и Минфином России проведено 3 цикла
рассмотрения госпрограмм
3) Утверждены госпрограммы: «Доступная среда на 2011-2015 годы»,
«Информационное общество (2011-2020 годы)». Внесена в
Правительство России госпрограмма «Развитие внешнеэкономической
деятельности». Согласованы Минэкономразвития России
госпрограммы: «Охрана окружающей среды», «Воспроизводство и
использование природных ресурсов», «Развитие лесного хозяйства»,
«Развитие атомного энергопромышленного комплекса»
4) Минфином России сформировано аналитическое распределение
бюджетных ассигнований федерального бюджета по госпрограммам
(приложении № 6 к пояснительной записке к проекту Федерального
закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период
2012 и 2013 годов»)
ООО «Центр прикладной экономики»
Особенности государственной программы
Общее понятие:
Государственная программа – система мероприятий и инструментов,
обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной
политики в сфере социально-экономического развития
Особенности:
1)
Инструмент достижения целей, определенных стратегическим
документом социально-экономического развития
2)
Согласованность с бюджетом
3)
Объединяет все инструменты государственной политики
(государственное регулирование, бюджетное финансирование)
4)
Как правило, действуют одновременно с другими видами программ
(ДЦП, ВЦП)
5)
Имеют (должны иметь) межведомственный характер
6)
Госпрограммы Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и программы муниципальных образований должны быть
увязаны друг с другом (в случае осуществления полномочий в
соответствующей сфере социально-экономического развития)
10
ООО «Центр прикладной экономики»
Опыт субъектов Российской Федерации по разработке
государственных программ (сведения из открытого доступа)
Утвердили порядок
разработки государственных
программ
Утвердили перечень
государственных программ,
количество программ
г. Москва
Чувашская Республика
Республики Саха (Якутия)
Брянская область
Кабардино-Балкарская Республика
г. Москва - 17
Чувашская Республика - 14
Республики Саха (Якутия) - 37
Брянская область - 29
Кабардино-Балкарская Республика - 10
Липецкая область
Республика Коми
Удмуртская республика
Липецкая область - 17
Республика Коми - 26
Удмуртская Республика - 26
Сахалинская область - 26
Утвердили программы
г. Москва - 16
Чувашская Республика - 14
Республики Саха(Якутия) - 19
Брянская область - 12
Кабардино-Балкарская
Республика - 1
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Мордовия
Хабаровский край
Забайкальский край
Волгоградская область
Ивановская область
Оренбургская область
Челябинская область
11
ООО «Центр прикладной экономики»
Предпосылки для развития программно-целевого управления
в Республике Алтай
1) Документы стратегического планирования слабо увязаны с бюджетным
планированием
2) Высокий удельный вес программных расходов в бюджете, но структура и
динамика расходов бюджета слабо увязана с целями государственной политики
(в том числе в отношении объектов республиканской адресной
инвестиционной программы, межбюджетных субсидий)
3) Большое количество установленных планово-прогнозных и программноцелевых инструментов, ряд из которых не применяется на практике
4) Сформирована система целеполагания, но не закреплена правовым актом
5) Большое количество целевых программ, но существенное
недофинансирование долгосрочных республиканских целевых программ и
дублирование мероприятий в долгосрочных республиканских и
ведомственных целевых программах
6) Отсутствует оценка действия инструментов государственного регулирования
(правового регулирования, налоговых, тарифных, долговых, кредитных
инструментов)
ООО «Центр прикладной экономики»
Предложения для развития программно-целевого управления
в Республике Алтай
1) Внести изменения в Закон Республики Алтай «О прогнозировании,
программно-целевом планировании, программах и планах социальноэкономического развития Республики Алтай» - в целях оптимизации
инструментов и обеспечения взаимосвязи с бюджетным планированием
2) Провести анализ долгосрочных республиканских и иных целевых
программ – в целях их оптимизации и уточнения назначения инструмента
3) Принять Положение о государственных программах Республики Алтай,
утвержденное постановлением Правительства Республики Алтай от
18.08.2011 г. №212 в новой редакции – в целях уточнения содержания
государственных программ, механизмов их разработки и реализации
4) Утвердить Перечень государственных программ Республики Алтай,
Методические указания по разработке и реализации государственных
программ Республики Алтай – в целях организации работ по разработке
государственных программ
ООО «Центр прикладной экономики»
Модель внедрения государственных программ в Республике Алтай
Стратегия социальноэкономического развития РА на
долгосрочную перспективу
Долгосрочный прогноз
социально-экономического
развития РА
Система целеполагания РА
Долгосрочный финансовый
план РА
Цели,
задачи
Государственные программы на
срок не менее 6 лет
Бюджетные
ограничения
Практические возможности:
бюджетные ограничения сформированы только на три года
ООО «Центр прикладной экономики»
Структура государственной программы Республики Алтай
Государстве
нная
программа
Тактические цели
государственной политики
Направления реализации,
задачи госпрограммы
Государственные услуги,
публичные нормативные
обязательства, мероприятия
РЦП, ВЦП, объекты
капстроительства,
Межбюджетные субсидии
Подпрограм
ма 1
Основное
мероприятие
1
Основное
мероприятие
2
Подпрограм
ма …
Основное
мероприятие
…
Выполнение
функций
ИОГВ РА
ООО «Центр прикладной экономики»
Иерархия целей, задач, непосредственных и конечных
результатов
Элемент
Результат
Государственная Тактическая цель
программа
государственной политики =
цель, задачи госпрограммы
Количественная
оценка результата
Целевой показатель для
оценки цели и задач,
конечный результат
Подпрограмма
государственной
программы
Цель, задачи, направленные на Целевой показатель для
достижение цели и задач ГП
оценки цели и задач
Основное
мероприятие
Выполнение комплекса
мероприятий
Непосредственный
результат
Мероприятие
Выполнение мероприятия
Непосредственный
результат
ООО «Центр прикладной экономики»
Содержание государственной программы Республики Алтай
1) Паспорт госпрограммы
2) Паспорта подпрограмм государственной программы
3) Характеристика сферы реализации государственной программы
4) Приоритеты и цели государственной политики в сфере реализации
госпрограммы, цели и задачи госпрограммы, целевые показатели
5) Сроки реализации госпрограммы
6) Основные мероприятия госпрограммы
7) Меры государственного регулирования, направленные на достижение
целей и задач госпрограммы
8) Прогноз сводных показателей государственных заданий
9) Сведения о публичных нормативных обязательствах
10)Сведения о намерениях по привлечению средств федерального
бюджета на цели реализации госпрограммы
11)Информация об участии муниципальных образований
12)Информация об участии иных организаций
13)Анализ рисков и мер управления рисками
14)Ресурсное обеспечение по годам и источникам
15)Ожидаемые конечные результаты реализации госпрограммы
17
ООО «Центр прикладной экономики»
Предложения по формированию расходов на реализацию
госпрограмм
1)
Очередной год и плановый период - в соответствии с законом о
республиканском бюджете Республики Алтай; за пределами
планового периода – на уровне последнего года планового периода
2)
Принцип формирования расходов – приоритетное обеспечение
полномочий, осуществляемых органами государственной власти в
соответствии с федеральными законами, законами Республики
Алтай, принимаемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами Республики Алтай
3)
Расходы на управление администратора и соисполнителей
отражать пропорционально доле расходов, реализуемой в рамках
госпрограммы, в общей сумме расходов ГРБС
4)
Порядок ежегодной корректировки объема и структуры расходов
бюджета определяется порядком составления проекта бюджета
республики Алтай
5)
Возможность обоснования дополнительных расходов на
реализацию госпрограмм: 1) в рамках бюджетных процедур; 2) при
условии эффективной реализации государственной программы
18
ООО «Центр прикладной экономики»
Предложения по механизмам управления госпрограммой
1) Наделить полномочиями администратора и соисполнителей
госпрограмм
2) Рабочие группы по разработке и реализации госпрограммы
3) План реализации мероприятий государственной программы
4) Несогласованные вопросы – Межведомственная комиссия по
бюджету
19
ООО «Центр прикладной экономики»
Сложности и ограничения
1) Переход к проектному управлению и связанная с ним организация
межведомственного взаимодействия
2) Порядок формирования бюджета (необходимо внести изменения
Бюджетный кодекс РФ, в нормативный правовой акт,
регламентирующий бюджетный процесс на уровне публично-правового
образования)
3) Бюджетная классификация (необходимы изменения в части целевых
статей)
4) Не организовано адекватное участие органов государственной
власти субъектов РФ в разработке госпрограмм РФ
5) Конструкция государственных программ субъекта РФ может
зависеть от решений, принятых на федеральном уровне.
Конструкция муниципальных программ может зависеть от
решений, принятых на федеральном и региональном уровнях
6) Не определен порядок предоставления субсидий бюджетам
нижестоящих уровней в рамках государственных программ
20
ООО «Центр прикладной экономики»
Спасибо за внимание
г. Москва,
Овчинниковская наб., д.20 стр.1
тел.: 8 (495) 937 42 64
WWW.A-ECONOM.COM 21