Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации

Новая редакция Бюджетного кодекса
Российской Федерации
Начальник Отдела бюджетного
законодательства
Марат Маратович Шамьюнов
Минфин России
2
Эволюция бюджетного законодательства РФ
350
185
12
12
11
150
117
10
90
8
8
8
100
7
7
6
6
2
21
7
6
9
45
36
14
7
7
21
24
5
4
2
200
44
69
50
61
0
0
-50
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Принятые законы
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Количество изменяемых статей
2012
2013
Количество статей Кодекса
Количество федеральных законов
14
3
Сезонность принятия изменений
январь февраль март
1%
2%
0%
май
7%
апрель
5%
июнь
2%
декабрь
32%
июль
25%
ноябрь
16%
август
октябрь сентябрь 4%
3%
3%
4
Нормативное правовое обеспечение бюджетных реформ
Федеральные
законы за 14 лет
принято 98
законов
(7 законов/год)
182-ФЗ
образование
Федерального
казначейства
в части
межбюджетных
отношений
268-ФЗ
бюджетное
правило
В июле 2014
Внесенные в ГД
законопроекты
120-ФЗ
249-ФЗ
(МФЦ)
Проект ФЗ
№ 407473-6
(долгосрочное
бюджетное
планирование)
83-ФЗ
63-ФЗ
регулирование
бюджетного
процесса
изменение
правового
положения
учреждений
252-ФЗ
104-ФЗ
госфинконтроль
госпрограммы
№183-ФЗ (о парламентском
контроле проектов рег. и мун.
программ)
Проект ФЗ
№ 529548-6 (снижение
количества оснований
изменения СБР)
Проект ФЗ 571192-6
(совершенствование
долговой политики
субъектов РФ и МО)
Новая
редакция
Бюджетного
кодекса
с 2016 года
Стабильность бюджетного законодательства !
5
Законопроект № 407473-6 "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации
(в части долгосрочного бюджетного планирования) …"
(стадия: 2-е чтение)
1) Создание правовых основ для разработки и утверждения
бюджетного прогноза на долгосрочный период на всех уровнях
бюджетной системы
2) Включение в Послание Федеральному Собранию РФ раздела о
бюджетной политике вместо Бюджетного послания Президента РФ
3) Перенос с 1 марта на 1 апреля срока приведения государственных
и муниципальных программ в соответствии с бюджетом
4) Уточнение понятия "дополнительные нефтегазовые доходы" и
требований к их определению
6
Законопроект № 407473-6
Правовые основы
долгосрочного бюджетного планирования
Бюджетный прогноз на долгосрочный период – это документ,
содержащий:
• прогноз основных характеристик бюджета
• показатели финансового обеспечения государственных
(муниципальных) программ на период их действия
• иные показатели, характеризующие бюджет
Российская Федерация
и субъекты РФ
Муниципалитет
Разрабатывается каждые 6
лет на 12 и более лет на
основе долгосрочного ПСЭР
Если представительный
орган решит,
разрабатывается каждые 3
года на 6 и более лет на
основе долгосрочного ПСЭР
Бюджетный прогноз может быть изменен в связи с изменением ПСЭР и
изменением принятого закона (решения) о бюджете, НО БЕЗ
ПРОДЛЕНИЯ ПЕРИОДА
7
Законопроект № 407473-6
Уточнение состава документов, на которых
основывается составление проекта бюджета
До
После
Составление
проекта
бюджета
основывается на:
 Бюджетном
послании
Президента
Российской
Федерации
 прогнозе
социальноэкономического
развития
соответствующей территории
 основных
направлениях
бюджетной и налоговой политики
 государственных
(муниципальных) программах
Составление проектов бюджетов основывается на:
 положениях послания Президента РФ Федеральному
Собранию, определяющих бюджетную политику в
России
 основных направлениях бюджетной политики, основных
направлениях
налоговой
политики,
основных
направлениях долговой политики
 прогнозе социально-экономического развития
 бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза,
проекте
изменений
долгосрочного
бюджетного
прогноза)
 государственных (муниципальных) программах (проектах
государственных (муниципальных) программ, проектах
изменений указанных программ)
Уточнение сроков приведения государственных и муниципальных
программ в соответствии с бюджетом
До
С 01.01.2015
Государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом
(решением) о бюджете
не позднее 2-х месяцев
со дня вступления его в силу.
не позднее 3-х месяцев
со дня вступления его в силу.
8
Законопроект № 529548-6 "О внесении изменений в БК РФ"
(стадия: 2-е чтение)
1. Оптимизация количества оснований для внесения изменений в
сводную бюджетную роспись (с 01.01.2016):
1)
2)
3)
4)
в Бюджетном кодексе будет закрытый перечень "федеральных" оснований
в законах (решениях) о бюджетах будут сохранены основания только по
резервированию средств
по ряду оснований четко определены объемы перераспределения,
установлены требования к закреплению порядка их применения
субъекты РФ и муниципалитеты смогут самостоятельно определить
дополнительные основания
2. Оптимизация текстовой части федерального закона о
федеральном бюджете (перенос в БК ежегодно включаемых в текст
бюджета норм)
3. Исключение кодов КОСГУ из классификаций доходов, расходов и
источников финансирования дефицита бюджета
4. Введение перечня и реестров источников доходов бюджетов
(свод доходов, оснований их возникновения, порядка их расчета)
5. Упрощение порядка предоставления государственных гарантий передача агенту
9
Отражение основных мероприятий в бюджетной документации
Федеральный бюджет 2014-2016 гг., 2015-2017 гг.
ПодРаздел
раздел
Глава
1
2
Целевая статья
3
4
5
6
7
ГП
8
Вид
Направление расходов
ПП
расходов
КОСГУ
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
ОМ
(аналитика)
-
-
Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х
Федеральный бюджет 2016-2018 гг., вариант
ПодРаздел
раздел
Глава
1
2
3
4
5
6
7
Целевая статья
ГП
8
ПП
ОМ
Вид
Направление расходов
расходов
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
КОСГУ
(учет и
отчетность)
-
-
-
Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х
10
Основания для разработки
новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации
Программа повышения эффективности
управления общественными (государственными и
муниципальными) финансами на период до 2018
года (распоряжение Правительства РФ от
30.12.2013 № 2593-р)
Государственная программа РФ «Управление
государственными финансами и регулирование
финансовых рынков» (постановление
Правительства РФ от 15.04.2014 № 320)
Концепция реформирования системы бюджетных
платежей на период до 2017 года (приказ
Минфина России от 29.08.2013 № 227)
11
Правовые недостатки БК РФ
• некоторые вопросы системно не описаны в Кодексе (например, вопросы
внебюджетных фондов, в т.ч. требования к документам представляемым
одновременно с бюджетом, вопросы исполнения бюджетов)
• отдельные
нормы
дублируются
(например, наравне со статьями,
закрепляющими определенные принципы бюджетной системы, есть статья,
устанавливающая их перечень, полномочия органов Федерального казначейства
распределять доходы содержится в статьях 40, 166.1, 218 Кодекса)
• содержатся нормы, которые не применялись ни разу (например,
полномочие во введению бюджетной санкции о праве Министра финансов
назначить уполномоченного по федеральному бюджету, норма про обязательное
внесение изменений в бюджет в связи с резким падением доходов бюджетов,
норма о заключении соглашений о передаче полномочий по кассовому
обслуживанию)
• содержатся декларативные нормы, не имеющие правового смысла
(например, преамбула Кодекса, норма об ответственности Минфина и
Казначейства)
12
Принципы разработки новой редакции БК РФ
СТАБИЛЬНОСТЬ
СИСТЕМНОСТЬ
КОДИФИЦИРОВАННОСТЬ:
• Перенести в БК нормы бюджетного законодательства
(например,
временные
нормы
Закона
№63-ФЗ
о
совершенствовании бюджетного процесса, Закон №136-ФЗ об
эмиссии гос. ценных бумаг, ежегодные нормы ФЗоФБ, нормы
бюджетного права из законов 184-ФЗ и 131-ФЗ)
• Сократить излишнюю детализацию
13
Основные направления изменений
 Новая структура организации норм Кодекса
 Расширение предмета Кодекса
 Развитие принципа прозрачности
 Прогнозирование поступлений доходов в бюджеты
 Совершенствование методологии расходов бюджетов
 Совершенствование межбюджетных отношений
 Новая модель распределения нормативов от уплаты штрафов в
бюджеты
 Устранение излишней детализации бюджетных полномочий
 Уточнение системы документов бюджетного планирования
 Реформирование обслуживания исполнения бюджета
 Введение главы о системе бюджетных платежей
14
Основные изменения структуры БК РФ
Общая модель меняется: 5 частей, 9 разделов, 30 глав, 307 статей
на 10 разделов, 40 глав, 300 статей
Раздел с общими положениями (5 глав)
• Включены главы про принципы (15 статей) и главы про систему (6 статей)
• Новая глава про информационное обеспечение (5 статей)
Раздел про доходы (2 главы)
• Вместо выделения глав в зависимости от уровня, будет 2 главы общие
положения (12 статей) и глава про нормативы распределения и отчисления
доходов (9 статей)
Раздел про расходы (4 главы)
• Включена глава про межбюджетные трансферты (23 статьи) и собраны
нормы про все бюджетные фонды в отдельную главу (7 статей)
Раздел про сбалансированность (5 глав)
• Включена глава (сейчас отдельный закон) про эмиссию госбумаг (12 статей)
• Госзаимствования выделены в отдельную главу (21 статья)
15
Основные изменения структуры БК РФ (продолжение)
Раздел о бюджетном планировании (4 главы)
• Сформирована глава про составление сводной бюджетной росписи и
кассового плана (4 статьи), т.к. это документы бюджетного
планирования
• Выделена отдельная глава про подготовку изменений в бюджет (4
статьи)
Раздел про исполнение бюджета (5 глав)
• Новая глава про казначейское обслуживание (11 статей)
• Новая глава про единый казначейский счет (5 статей)
• Новая глава про систему бюджетных платежей (6 статей)
Раздел про классификацию, учет и отчетность
(5 глав)
• Включена глава про классификацию (5 статей)
• Новые главы про финансовую отчетность (4 статьи)
Раздел про государственный контроль (2 главы)
• Глава про контроль (8 статей) и ответственность (8 статей)
16
Развитие принципа прозрачности (открытости)

Обязанность участников бюджетного процесса обеспечивать
открытость и доступность информации на едином портале

Обязанность финансовых органов по формированию
информации о соответствующем бюджете в доступной для
граждан формате ("Бюджет гражданина")
17
Расширение предмета БК РФ
Из-за развития финансовых отношений государства с организациями
различных правовых форм и форм собственности (например,
осуществление операций с бюджетными средствами, отчетности за их
использование), необходимо распространить действие отдельных норм
Кодекса на:
• бюджетные и
учреждения;
автономные
государственные
(муниципальные)
• государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
• государственные корпорации и государственные компании;
• иные юридические лица, в отношении которых государственные
(муниципальные) органы выполняют функции и полномочия
собственника имущества или осуществляют права акционера
(участника) - владельца более 50 процентов акций (долей).
18
Прогнозирование поступлений доходов в бюджеты
Проблемы:
1) В Бюджетном кодексе нет четкого разделения, какие платежи являются доходами
бюджетов, а какие нет (например, обязательные отчисления операторов связи;
штрафы, установленные отдельными законами (не КоАП РФ))
2) В Бюджетном кодексе не определено, кто должен
бюджета на основе прогноза СЭР
3)
прогнозировать доходы
В Бюджетном кодексе нет требований к документам, предоставляемым главным
администратором доходов для составления кассового плана
Предложения:
1) Определить, какие платежи являются доходами бюджета
2) Наделить главного администратора доходов бюджета полномочием по
прогнозированию доходов, принятию соответствующей методики
3) Установить, что в сведения для составления кассового плана,
подготавливаются на основе методики прогнозирования доходов
бюджета
19
Распределение доходов от штрафов: проблемы и предложения
Проблемы:
1) Распределение доходов от штрафов не всегда обоснованно и осуществлено
на основе единой методологии
2) Большое количество законопроектов по пересмотру распределения
3) Остаточный принцип (если не закреплено за другими бюджетами) зачисления
штрафов в местные бюджеты
4) Распределение штрафов не учитывает того, чей орган, какое должностное
лицо налагает штраф
6) Не определены случаи отнесения к доходам бюджета штрафов от
хозяйствующих субъектов
Предложения:
В федеральный бюджет
• за уголовные преступления и
налоговые правонарушения
В федеральный бюджет и
региональные бюджеты – кто
рассматривает дело, того и доходы
• штрафы, установленные
КоАП РФ и КоАПами
субъектов РФ
В тот бюджет – кто сторона сделки
(чей ПБС)
• штрафы с хозяйствующих
субъектов по договорам или в
силу закона
20
Совершенствование методологии расходов бюджетов
1) Документы стратегического планирования, "дорожные карты",
инструменты программно-целевого планирования – не являются
основанием возникновения расходных обязательств публичного
правового образования
2) Публичное нормативное обязательство возникает исключительно из
законов и Указов Президента РФ
3) Понятие
"публичные
обязательства"
(не применялось на практике)
предлагается
исключить
4) Помимо ПНО вводятся новые виды расходных обязательств:
контрактные, межбюджетные, долговые и международные
Для новых видов обязательств устанавливаются особенности планирования
ассигнований на их выполнение и исполнения бюджета по ним.
21
Совершенствование межбюджетных отношений
Введение права субъектов РФ передать местным бюджетам
поступления от неналоговых доходов
• Плата за негативное воздействие на окружающей среды
• Сборы за пользование объектами водных биологических
ресурсов
• Штрафы за отдельные административные правонарушения
Уточнение форм межбюджетных трансфертов
• введение дотации на сбалансированность
• введение "горизонтальных" межбюджетных трансфертов
• распределение субсидий только законами (решениями) о
бюджете
• "консолидированные" субсидии могут быть предоставлены без
софинансирования и не возвращаются
• ограничение сферы иных межбюджетных трансфертов
22
Предложения по устранению излишней детализации
бюджетных полномочий
Статья 165.
Бюджетные
полномочия
Минфина
России
47 абзацев
Статья 166.1
Бюджетные
полномочия
Федерального
казначейства
32 абзаца
Статья …Бюджетные полномочия Минфина
Останется 1 абзац:
Министерство финансов РФ разрабатывает основные направления бюджетной
политики, основные направления налоговой политики, основные направления
долговой политики, осуществляет методологическое обеспечение составления и
исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, организует составление и
составляет проект федерального бюджета, организует исполнение федерального
бюджета и составление отчета о его исполнении, осуществляет управление
государственным долгом и государственными финансовыми активами РФ и иные
полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом, иными актами
федерального законодательства, актами Президента РФ и Правительства
РФ.
Статья …Бюджетные полномочия Федерального казначейства
Останется 1 абзац:
Федеральное
казначейство
осуществляет
обеспечение
исполнения
федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, осуществляет внутренний государственный
финансовый контроль и иные полномочия, предусмотренные настоящим
Кодексом, иными актами федерального законодательства, актами
Правительства РФ.
23
Сводная бюджетная
роспись
Кассовый план
После проекта бюджета
Послание
Президента РФ
Основные
направления
бюджетной,
налоговой долговой
политики
ПСЭР
Бюджетный прогноз
Гос. (мун.)
программы
Госзадания
ОБАСЫ
Реестры расходных
обязательств,
источников доходов
Проект бюджета
До проекта бюджета
Система документов бюджетного планирования
Порядок составления проекта бюджета
24
Введение главы о системе бюджетных платежей
1) Ввести понятие "бюджетный платеж"
2) Закрепить виды бюджетных платежей и принципы функционирования их системы
(непрерывность, безотзывность)
3) Определить участников системы бюджетных платежей и их полномочий
4) Установить общие требования к формам расчетов
• Распределение
доходов
• Расчеты,
осуществляемые
между участниками
бюджетного
процесса
• Межбюджетные
трансферты
• Бюджетные
кредиты
Платежи из бюджета
• Уплата налогов
• Оплата оказанных
государственных
или
муниципальных
услуг
Между бюджетами
В бюджет
5) Закрепить возможность предоставления субсидий, взносов в уставные капиталы
из федерального бюджета организациям под фактическую потребность (механизм
"бюджетного аккредитива")
• Платежи
населению
(зарплата,
соцпособия)
• Платежи
организациям
(оплата контрактов,
субсидии)
• Размещение
средств на
депозитах
25
Реформирование обслуживания исполнения бюджета
Правовое регулирование кассового/казначейского
обслуживания
• перейти от понятия "кассовое" к понятию "казначейское"
обслуживание
• систематизировать нормы о казначейском обслуживании
бюджетов (например, в вопросе исполнения бюджетов
государственных внебюджетных фондов)
• переход на единый банковский счет (банковские счета) в
подразделениях Банка России
Развитие норм про управление средствами на
едином счете
• развитие прогнозирования движения денежных средств
• управление операциями со средствами и остатками средств на
едином казначейском счете
• расширение инструментов привлечения денежных средств
• распределение доходов, полученных от управления
Формирование финансовой отчетности публичноправового образования
Контроль
+ «квазисубсидиарная»
ответственность
Унитарные
предприятия
Публично-правовое
образование
Контроль
+ субсидиарная
ответственность
Бюджетные/
Автономные
учреждения
Органы
власти
АО/ЗАО с долей
> 50%
Государственные
корпорации
ПБС Казенные
учреждения
27
Сайт budcodex.ru
28
Этапы подготовки, рассмотрения и введения в действие
новой версии Бюджетного кодекса Российской Федерации
Срок
Мероприятие
Сентябрь
Доработка и согласование законопроекта с ФОИВ
Обсуждение:
- на Общественном совете Минфина
- обсуждение на сайте budcodex.ru
- обсуждение на сайте regulation.gov.ru
До 31 октября
Внесение законопроекта в Правительство РФ
Ноябрь - декабрь
Внесение законопроекта в Государственную Думу
1 полугодие 2015
Рассмотрение
законопроекта
1 января 2016
Вступление в силу норм о формировании бюджетов на 2017 2019 гг.
1 января 2017
Вступление в силу норм об исполнении бюджетов в 2017 году
и
принятие
Государственной
Думой