Разработка ЕПС-УО - PFM blog
advertisement
Системы финансовой отчетности и Единый план счетов Джон Зохраб Департамент по бюджетным вопросам Лекция на региональном семинаре по вопросам финансовой отчетности и управления бюджетными рисками Астана, Республика Казахстан, 21-23 мая 2014 года 1 Содержание • • • • • • Определение ЕПС Цели ЕПС Вопросы разработки ЕПС Автоматизация Последствия для отчетности Заключение Japan IMF Sub Acc 2 2 ЕПС в узком определении • Узбекистан и Таджикистан — хорошие примеры ЕПС в узком определении (ЕПС- УО) • Унифицирован для сектора государственного управления • Объединение трех структурных элементов: – План счетов (ПС), необходимый для финансовой отчетности – Экономическая классификация РСГФ 2001 года (классификация доходов, экономическая классификация расходов, операции с активами и обязательствами в разбивке по инструментам) – Экономический сегмент бюджетной классификации 3 3 ЕПС в широком определении • Кыргызская Республика—хороший пример ЕПС в широком определении (ЕПС-ШО) • Также унифицирован для сектора государственного управления • Охватывает все классификации, представляющие интерес с точки зрения финансовой отчетности, в том числе: – – – – – Экономический сегмент, относящийся к ЕПС-УО Функциональный сегмент бюджетной классификации Административный сегмент Сегмент финансирования (источник финансирования) Программный сегмент 4 4 Цели ЕПС (1) • Улучшает качество учета и отчетности в результате: – Устранения необходимости ручной выверки данных бюджетного и финансового учета и обеспечения их взаимной согласованности – Привнесения более строгой дисциплины соблюдения юридических требований, свойственной бюджетному учету, в процесс финансового учета – Привнесения дисциплины ведения учета методом двойной записи, свойственной финансовому учету, в бюджетный учет (один из его сегментов) – Стандартизации разбивки на категории в соответствии с экономическим типом в плане счетов и бюджетной классификации 5 5 Цели ЕПС (2) • Улучшает качество учета и отчетности в результате: – Повышения прозрачности структуры учета и методов составления отчетности на основе данных счетов – Повышения прозрачности основ учета и отчетности для различных компонентов сектора государственного управления – Содействия более глубокому пониманию международных стандартов учета в государственном секторе и соответствующих отчетов – Содействия более глубокому пониманию принципиальных основ РСГФ 2001 года и соответствующих отчетов 6 6 Цели ЕПС (3) • ЕПС-ШО также улучшает качество учета и отчетности, содействуя: – Прозрачности: показывая в явном виде, с какими другими сегментами взаимодействует экономический сегмент (ЕПС в узком определении) – Эффективности: содействуя устранению избыточности данных и повышению однородности и автономности сегментов – Охвату: позволяя выявить любые необходимые недостающие классификационные параметры 7 7 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Приходят ли Вам на ум какие-либо другие цели ЕПС? • Если да, то просьба записать эти цели, для того чтобы мы могли обсудить их по завершении лекции • Кроме того, просьба записать любые вопросы, которые у вас могут возникнуть относительно: – Опыта стран, разработавших ЕПС; и – Целей ЕПС, о которых я рассказал выше. 8 8 ПРОБЛЕМА? • Если ЕПС обладают столь многочисленными преимуществами, то почему они не используются в некоторых странах с эффективными системами управления государственными финансами (например, унаследованными от Великобритании системами)? Возможно: – Унификация на уровне отчетности и аналогичные системы ИТ, а также действенные этические нормы и эффективные системы аудита и права = аналогичные результаты; либо – Такие страны со временем перейдут на использование ЕПС, когда они обнаружат, что их системы учета и отчетности нуждаются в улучшении – Если вам на ум приходят другие возможные объяснения, просьба записать их, чтобы мы могли обсудить их по завершении лекции 9 9 Этапы разработки ЕПС • Возможные этапы разработки ЕПС-УО: – Этап 1: преобразование существующих ПС, с тем чтобы они обеспечивали потребности финансового учета и отчетности в соответствии с международными стандартами, т.е., Международными стандартами учета в государственном секторе (МСУГС) – Этап 2: Внедрение структуры РСГФ 2001 в преобразованный ПС, отвечающий требованиям МСУГС – Этап 3: интеграция экономического сегмента бюджетной классификации в ПС • ЕПС-УО в Узбекистане, Таджикистане и Казахстане разрабатывались в соответствии с такой последовательностью этапов 10 10 Разработка ЕПС-УО 1 • Этап 1: – В ответ на требования к отчетности, содержащиеся в международных стандартах учета (МСУГС) – Используя существующую в странах Центральной Азии и Кавказа систему учета по методу двойной записи как основу для преобразований такого рода— важное преимущество по сравнению со странами, использовавшими до этого кассовую основу учета – Используя структуру ПС в частном секторе, разработанную для выполнения основанных на МСФО требований к отчетности, поскольку МСУГС тесно связан с МСФО – По возможности сохраняя существующие индивидуальные счета ПС и их наименования 11 11 Разработка ЕПС-УО (2) – Существующая методологическая документация используется как образец для новой методологической документации (например, переходные таблицы от старого ПС к новому ПС-УО; таблицы с указанием бухгалтерских проводок—и, следовательно, соответствия между данными счетов—по всем видам операций и действий, отражаемых в отчетности) – Нередко, что неверно, исключаются потоки и запасы, которые «относятся» не к бюджетным учреждениям, а к органам государственного управления, например, единый казначейский счет, налоги, долговые обязательства, пенсионные и социальные пособия) – Не производится консолидация до уровня органов государственного управления в целом — как правило, лишь до уровня отраслевого министерства, при отражении государственных корпораций в качестве инвестиций 12 12 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Просьба к участникам из стран, в которых были разработаны ПС, отвечающие требованиям МСУГС, описать обнаруженные ими важнейшие различия между этими новыми ПС и старыми ПС (изначально составленными на основе изданной в СССР Инструкции № 61 от 1987 года) • Мы сможет обсудить их по завершении лекции. 13 13 Разработка ЕПС-УО (3) • Этап 2: – Интеграция «экономической» классификации РСГФ 2001 года (= классификация доходов и экономическая классификация расходов, а также классификация активов и обязательств в разбивке по инструментам) – В ответ на потребности в отчетности по методу начислений в соответствии с РСГФ 2001 года – Увеличение количества счетов, например: • Принятое в МСУГС разграничение на текущие и нетекущие по всем финансовым активам и обязательствам, предусмотренным в РСГФ 2001 года, в разбивке по инструментам • Принятое в МСУГС разграничение на чистые активы и доходы и расходы по прибылям и убыткам от переоценки в отношении предусмотренного в РСГФ 2001 года разграничения на холдинговую прибыль и другие изменения в объеме и предусмотренной в РСГФ 2001 года разбивки по всем активам и обязательствам в разрезе инструментов. 14 14 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Проект РСГФ 2014 года (см. www.imf.org) представляет собой объединение МСУГС и РСГФ 2001 года. Просьба подумать над следующими вопросами и подготовиться к их обсуждению по завершении лекции: – Будет ли иметь последствия для ЕПС подготовка окончательного варианта РСГФ 2014 года? – Если да, то какие? – С точки зрения оптимального ЕПС, считаете ли вы необходимым дополнительно рационализировать систему СГФ и МСУГС? – Если да, то каким образом? 15 15 Разработка ЕПС-УО (4) • Этап 3: – Два основных варианта интеграции экономического сегмента бюджетной классификации на кассовой основе в план счетов: A. Дополнительные компоненты ПС в отношении экономического сегмента (например, в Кыргызской Республике, соответственно, три компонента: кассовые доходы, кассовые расходы и кассовые операции с активами и обязательствами); либо B. Отдельная ведомость бюджетного учета, связанная с основными компонентами ПС при помощи переходной таблицы (Таджикистан) или общей системы кодирования и имеющая форму вспомогательной книги учета (вручную) или бюджетного модуля (решение на основе компьютерной программы) 16 16 Разработка ЕПС-УО (5) – Иллюстрацией варианта A служит ЕПС Кыргызской Республики. Он: • прозрачен, • в полной мере использует учет по методу двойной записи в случае бюджетного учета, • предусматривает два комплекта двойных записей по каждой операции, например, в случае принятия обязательства: DR расход на кассовой основе CR кредиторская задолженность; при совершении платежа: DR расход на кассовой основе CR ЕКС • Возникают проблемы при внедрении в практику: – Высокая вероятность потребности в адаптации к конкретным условиям в случае автоматизированного учета – Увеличение числа бухгалтерских проводок в условиях учета вручную 17 17 Разработка ЕПС-УО (6) – Иллюстрацией варианта В служит ЕПС Таджикистана. Он: • • • • Обходится без дополнительных компонентов ЕПС Предусматривает одну двойную запись по каждой операции Предусматривает одинарную проводку в случае бюджетного учета Соответствует конструкционным особенностям ведущих ИТ-систем бухгалтерского учета • Не обязательно отличается прозрачностью из-за функциональных характеристик ИТ-системы, связанных с определением момента совершения платежа в целях осуществления проводок в системе бюджетного учета • В случаях, когда в ИТ-системе используется переходная таблица, связывающая бюджетные счета с финансовыми счетами, могут возникать проблемы с ведением этой таблицы и снижаться уровень прозрачности (при совершении платежа порядковый номер операции служит толчком к внесению соответствующей проводки бюджетного учета) 18 18 Разработка ЕПС-ШО (1) • Экономические сегменты, основанные на экономической классификации РСГФ 2001, отличаются прозрачностью и стабильностью — как в случае финансовых счетов на основе начислений, так и в случае бюджетных счетов на кассовой основе • Структуры счетов, составленные на этой основе, были разработаны и внедрены в довольно многих странах, что дает уверенность в долговечности такого варианта решения • Неизбежна определенная утрата информации в сравнении с предыдущими классификациями, однако опыт свидетельствует о том, что такая утрата не является долгосрочной или значительной. 19 19 Разработка ЕПС-ШО (2) • Сегменты финансирования используются все чаще – недавно они были внедрены в Узбекистане, Таджикистане и Кыргызской Республике • Они позволяют увязывать расходы с доходами, предназначенными для их финансирования, например, донорским финансированием, бюджетным финансированием, отдельным фондом • Благодаря им другие сегменты становятся более однородными. 20 20 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Согласны ли вы с приведенными на слайде 19 утверждениями в отношении экономического сегмента? Если не согласны, просьба записать вашу точку зрения для обсуждения по завершении лекции • Какова ваша точка зрения относительно принципа составления сегмента финансирования и его структуры? Просьба записать вашу точку зрения и обсудить ее по завершении лекции. 21 21 Разработка ЕПС-ШО (3) • Представляется, что проблемы, относящиеся к функциональному и административному сегментам носят ограниченный характер, если оставить без внимания воздействие Параметров расходов на среднесрочную перспективу (ПРСП) и программного сегмента • Административный сегмент отражает существующую административную структуру • Как указано в РСГФ 2001 года, функциональный сегмент позволяет готовить согласованную отчетность в разрезе функций органов государственного управления вне зависимости от изменений в административной структуре. 22 22 Разработка ЕПС-ШО (4) • На практике функциональный и административный сегменты вряд ли будут независимыми друг от друга: – Функциональные коды повторяют административные коды в системах автоматизированного учета – Непрактично формировать данные учета иначе, чем в разрезе административных единиц (сравните отсутствие соответствия между функциями образования и учебными заведениями) – В результате функциональный сегмент на практике представляется группировкой административных единиц, а не независимым параметром – Вероятно, отчасти по этой причине функциональный сегмент используется в некоторых странах при определении бюджетных ассигнований, несмотря на возникающие в связи с этим проблемы (например, в Казахстане, Армении, Азербайджане) 23 23 Разработка ЕПС-ШО (5) • ПРСП оказывают воздействие на административный сегмент, требуя, чтобы бюджетные учреждения первого уровня: – Соответствовали стратегическим планам и верхним предельным уровням расходов, в интересах подотчетности – Представляли собой поддающуюся управлению величину – Отличались однородностью – Обладали критической массой • Бюджетные учреждения первого уровня, соответствующие первому уровню функций функционального сегмента, отвечают критериям управляемости, однородности и критической массы. 24 24 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Согласны ли вы с тем, что ПРСП воздействуют на административный сегмент так, как это описано на слайде 24? • Считаете ли вы, что функциональный сегмент может служить основой определения стандартизированного административного сегмента? • Просьба записать ваши соображения для их обсуждения по завершении лекции 25 25 Разработка ЕПС-ШО (6) • Формирование бюджета на основе результатов фундаментальным образом сказывается на административном сегменте • По соображениям подотчетности классификация на основе программ или итоговых результатов должна соответствовать административному сегменту • По соображениям подотчетности и однородности классификация на основе программ или итоговых результатов должна соответствовать показателям эффективности 26 26 Показатели эффективности • Показатели эффективности – Не являются классификацией в силу того, что они не однородны – Напоминают координаты, помогающие определить каждую единицу классификации на основе программ/итоговых результатов • Связанные с затратами и другие проблемы определения показателей эффективности могут повлиять на определение и стабильность программного сегмента 27 27 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Каков ваш опыт использования классификации на основе программ/итоговых результатов? • Согласны ли вы с тем, что классификация на основе программ/ итоговых результатов должна соответствовать как административному сегменту, так и показателям эффективности? 28 28 Автоматизация (1) • • • Существующее программное обеспечение обычно не поддерживает ЕПС Использовавшийся ранее в регионе подход к удовлетворению потребностей в важнейших ИТ-разработках для целей управления государственными финансами (УГФ) нередко сводился к приобретению готовых имеющихся в продаже систем посредством международных закупок Это, помимо прочего, объяснялось: – Озабоченностью в связи с надежностью программного обеспечения: • • Отсутствие местных специалистов в области программирования, способных решать проблемы управления государственными финансами Широкий международный опыт тестирования готовых имеющихся в продаже систем программного обеспечения – Потребностями в техническом обслуживании, а также тем обстоятельством, что поставщики готовых коммерческих продуктов: • • • • Обладают достаточными ресурсами в сфере программирования; Выделяют специальную группу, осуществляющую внедрение системы и ответственную за успешную эксплуатацию; Придерживаются устоявшейся методологии управления реализацией проектов; Опираются на достаточную экспертную поддержку. 29 29 Автоматизация (2) • В последнее время страны региона все чаще обращаются к ИТ-разработкам в области УГФ, основанным на программном обеспечении, разработанном собственными силами • Представляется, что это обусловлено следующими факторами: – Стоимость – Более глубокое понимание потребностей пользователей местными фирмами – Расширение национальных возможностей в вопросах разработки компьютерных программ для поддержки ИТ-разработок в области УГФ 30 30 Автоматизация (3) • Принятые в регионе подходы к ИТ-разработкам в области ЕПС отражают недавнюю общую тенденцию • Однако необходимо наличие: • Достаточных ресурсов для составления компьютерных программ; • Специально выделенной группы, осуществляющей внедрение системы и ответственной за ее успешную эксплуатацию; • Нужно также придерживаться устоявшейся методологии управления реализацией проектов; • Опираться на достаточную экспертную поддержку • Ввиду взаимосвязей между учетом, контролем за принятием обязательств и осуществлением платежей, формированием бюджетов и составлением отчетности, ИТразработки, внедряемые для поддержки ЕПС, наряду с этим обеспечивают автоматизацию других казначейских операций и процесса подготовки бюджета • Таким образом внедрение ЕПС нередко является одним из первых — и критически важных — шагов по модернизации казначейства и проведению реформы учета и отчетности. 31 31 Автоматизация (4) • Составление отчетности на консолидированной основе представляет собой сложную задачу ввиду необходимости исключения операций в пределах экономических единиц • Единая интегрированная ИТ-разработка является наиболее оптимальной в техническом плане (Таджикистан, Узбекистан), однако сопряжение различных систем также является работоспособным вариантом (Казахстан) • Опыт, который будет получен в предстоящие несколько лет, вероятно, позволит выяснить, в какой степени сопряжение различных систем воздействует на качество данных • В любом случае лучше всего обращаться к единой интегрированной ИТ-разработке 32 32 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Каким опытом обладают ваши страны в области автоматизации новой системы учета и отчетности на основе: – Готовых имеющихся в продаже продуктов – Программного обеспечения, разработанного внутри страны – Автономного программного обеспечения – Интегрированного программного обеспечения – Сопряжения различных программных продуктов? 33 33 Последствия для отчетности (1) • ЕПС предполагает составление отчетов по общей методологии • Методология остается одной и той же в случае автоматизированных и ручных решений и различных ИТ-разработок, особенно в отношении функции составления отчетности • Такая прозрачность способствует укреплению доверия к качеству данных, лежащих в основе отчетности 34 34 Последствия для отчетности (2) • В рамках ЕПС бюджетные счета автоматически сверяются с финансовыми счетами, из чего следует, что данные бюджетных и финансовых отчетов по определению являются взаимосогласованными • Тем не менее, они нуждаются в выверке, поскольку данные по денежным потокам (или данные на основе начислений) отражаются в них по разному (см. МСУГС 24, параграф 47) • Ввиду согласованности данных, в центре внимания отчетов о выверке данных находится задача выявления различных углов зрения, под которыми рассматриваются данные, например, для целей их толкования, а не обнаружения проблем с данными • Благодаря этому достигается новый более высокий уровень понимания и контроля при управлении бюджетом. 35 35 Последствия для отчетности (3) • В рамках ЕПС индивидуальные счета РСГФ 2001 года автоматически сверяются с другими финансовыми счетами, из чего следует, что данные отчетов РСГФ 2001 и финансовых отчетов по определению являются взаимосогласованными • Благодаря этому при сопоставлении отчетов РСГФ 2001 года и, например, финансовых отчетов МСУГС в центре внимания может находиться задача выявления различных углов зрения, под которыми рассматриваются данные, например, для целей их толкования, а не обнаружения проблем с данными • Благодаря этому достигается новый более высокий уровень понимания и контроля в сфере финансового управления, что позволяет полностью реализовать потенциал системы СГФ 36 36 Последствия для отчетности (4) • Система СГФ пока чрезвычайно молода, она существует менее 30 лет, — ее потенциал еще только раскрывается, до настоящего времени единственным широко используемым отчетом РСГФ 2001 года, вероятно, является отчет о движении денежных средств • ЕПС позволяет без труда составлять большинство отчетов РСГФ 2001 года с данными высокого, пригодного для целей аудита качества, что способствует укреплению уверенности в достоверности данных и росту доверия со стороны пользователей • Классификации РСГФ 2001 года, вероятно, будут все чаще встречаться в примечаниях к финансовым отчетам в случаях, когда аналитическая основа представления данных является факультативной (т.е., не сводится к проблематике МСУГС 22) и когда требуется объяснить определенные аспекты отчетности 37 37 Последствия для отчетности (5) • ЕПС обеспечивает простую возможность составления консолидированных финансовых отчетов по всему сектору государственного управления, содержащих пригодные для целей аудита данные, на основе международных стандартов • Благодаря этому, а также пониманию концепций учета и отчетности, которые лежат в основе таких отчетов, их пользователи испытывают доверие к ним • В результате этого консолидированные финансовые отчеты по всему сектору государственного управления играют все большую роль при разработке и проведении налогово-бюджетной политики 38 38 Последствия для отчетности (6) • ЕПС способствует: – Единообразию процессов подготовки финансовых отчетов, служащих основой для принятия решений на более низких уровнях – Это способствует повышению прозрачности, что позволяет укрепить уровень доверия и понимания данных со стороны пользователей – Полезно для содействия как можно большему использованию финансовых отчетов при принятии решений 39 39 ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ • Согласны ли вы с приводимым на слайде 34 утверждением, что ЕПС позволяет составлять отчеты по единой методологии? • Как, по вашему мнению, будут использоваться отчеты РСГФ в будущем? • Какое значение имеют, по вашему мнению, консолидированные финансовые отчеты по всему сектору государственного управления? 40 40 Заключение (1) • • • • • Интерпретация международного опыта в свете контекстуальных различий Ведение учета по методу начислений само по себе не представляет сложности в данном регионе, поскольку составители счетов государственного сектора пользовались этим методом с 1987 года Сочетание учета по методу начислений с формированием бюджета на кассовой основе также применялось на практике в этом регионе начиная с 1987 года Концепция ЕПС, сочетающего поддержку функций формирования бюджета на кассовой основе и финансового учета по методу начислений, является интуитивно очевидной для данного региона — данная концепция не вызывает здесь никаких возражений Опыт многих других стран ограничивается ведением учета лишь на кассовой основе — иногда методом единственной записи, — а база учета в этих странах всегда была одной и той же в случае как бюджетного, так и финансового учета 41 41 Заключение (2) • Концептуальные сложности, связанные с внедрением ЕПС и соответствующих форм отчетности в данном регионе, сводятся поэтому к специфическим ранее не встречавшимся аспектам • Поскольку бухгалтера из частного сектора в данном регионе уже применяют МСФО или стандарты, основанные на МСФО, аспекты стандартов учета в государственном секторе, которые близки к МСФО, не являются для них чем-то новым • Новизна в области концептуальной основы ограничивается следующим: – Те аспекты РСГФ 2001, которые не близки к СГФ 1986 – Уникальные проблемы государственного сектора, например, отражение запасов и потоков «от имени правительства», учет взаимоотношений между казначейством и бюджетными организациями 42 42 Заключение (3) • Сложности связаны в основном с процессом внедрения, в частности: – Необходимость убеждения директивных органов и других ответственных за реализацию структур в важности проведения более сложных реформ, например, по внедрению консолидированной финансовой отчетности по всему сектору государственного управления – Институциональные изменения, в том числе использование дополнительной финансовой информации, не приводя к информационной перегрузке различных категорий пользователей – Автоматизация – Подготовка кадров – Подготовка важнейших методологических документов, в том числе в отношении форм отчетности, правил консолидации, отражения доходов при консолидации данных, отражения пенсионных обязательств, надежной оценки стоимости активов и выверки финансовых отчетов по методу начислений с бюджетными отчетами на кассовой основе 43 43 Заключение (4) • • • • Финансовая отчетность по методу начислений не означает формирования бюджета по методу начислений — см. написанную Абдул Ханом главу о формировании бюджета по методу начислений в работе Public Financial Management and its Emerging Architecture Составление бюджета на кассовой основе может бесконечно долго сосуществовать с ведением финансовой отчетности по методу начислений Вероятно, международный опыт говорит о том, что со временем будет происходить постепенное выборочное увеличение информации на основе метода начислений, используемой в бюджетном процессе Предпосылкой этого станет наличие высококачественной информации, составленной по методу начислений, что будет зависеть от: – Соблюдения действенных стандартов учета; – Наличия строгого внутреннего и внешнего аудита – Наличия надежных ИТ-систем – Наличия подготовленных и руководствующихся должными нормами этики профессионалов в области финансового управления 44 44 БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ! 45 45
