1996-2004 годы

Мифы и реальность об
управлении
и коррупции:
мировые факты и уроки для
Украины
Даниэль Кауфманн
Институт Мирового банка
www.worldbank.org/wbi/governance
Киев, Украина, 15 июня 2005 год
1
1.
Некоторые “популярные понятия” (и
мифы),
которые нужно развенчать
Консенсус по вопросам добропорядочного управления для развития и
роста с 1990х годов – “Вашингтонский консенсус”
2.
Поправить положение на макро уровне, рост и другие реформы
последуют сами собой
3.
Низкий уровень коррупции и добропорядочное управление: результат
развития и роста …[развивающиеся страны коррумпированы, а
богатые страны – “образец”]?
4.
Управление также улучшилось на протяжении последних десяти лет
5.
Но управление нельзя измерить, поэтому – никакого мониторинга
6.
Культурный и исторический детерминизм: “терпение”
7.
Наилучшие методы проведения реформ в управлении: больше
законов, “кодексов” и правил, новых “учреждений” или больше
“кампаний”
-- Развенчание этих “мифов” влечет за собой важные
последствия
2
Наиболее яркие моменты
презентации
• Сила данных (об управлении и учреждения) – хотя это и
“чувствительная” информация, которая имеет пределы
погрешности (что не является чем-то уникальным) –
данных информируют и предоставляют полномочия
• От достижения до поддержки макро стабильности:
дополнительные реформы управления – ключ к росту
• В среднем, весь мир демонстрирует неутешительный
прогресс в вопросах управления: в данный момент
управление является связывающим ограничением
• Значительные расхождения: некоторые страны
продемонстрировали, что можно улучшить качество
управления в краткосрочной перспективе
• Некоторые стратегии и механизмы вмешательства не
сработали – что сможет быть более эффективным в
будущем?
• Выводы для следующего этапа: честно говоря, нужно3
Сила данных: три уровня измерения
1. Макро: глобальные совокупные показатели
управления – 200 стран, 6 компонентов,
периодический характер.
2. Средний: трансграничные опросы
предпринимателей и предприятий
3. Микро: специализированная всесторонняя
диагностика управления и
институциональной способности внутри
страны – включает опросы: i) потребителя
государственных услуг (граждан); ii)
4
предпринимателей и предприятий, и iii)
Шесть измерений управления
Управление как набор традиций и учреждений,
посредством которых осуществляется власть в
стране, в частности:
• Процесс, с помощью которого выбирают и замещают
тех, кто у власти
– ГОЛОС И ПОДОТЧЕТНОСТЬ
– ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ И ОТСУТСТВИЕ
НАСИЛИЯ/ТЕРРОРИЗМА
• Способность власти формулировать и осуществлять
политику
– ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЛАСТИ
– КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ
• Уважение граждан и государства к учреждениям,
которые управляют взаимодействием между ними
– ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА
6
– КОНТРОЛЬ ЗА КОРРУПЦИЕЙ
Данные управления
• Данные “восприятия” управления с 37 разных
источников, составленные 31 разной
организацией
– 12 новых источников данных за 2004 год
– Использование новых данных для
небольших поздних анализов за 1996–2002
годы
• Источники данных включают опросы по всей
стране, осуществленные фирмами,
коммерческими агентствами определения
риска, аналитическими центрами,
правительственными агентствами,
международными организациями и т. д.
• 352 представителей разных измерений
7
управления
•
•
•
•
•
Источники данных
управления
Опросы по стране
фирмами: Опрос о мировой
конкуренции, Опрос о бизнес-среде в мире,
Ежегодник о мировой конкуренции, BEEPS
Единичные опросы по стране: опрос, проводимый
Институтом Гэллапа «Голос народа»,
Латинобарометро, Афробарометер, Vanderbilt
University/Агентство США по международному
развитию
Экспертные оценки агентств оценки коммерческого
риска: DRI, PRS, EIU, World Markets Online, Merchant
International Group, IJET Travel Consultancy, PERC
Экспертные оценки неправительственных
организаций, аналитических центров: Репортеры без
границ, Фонд наследия, Freedom House, Amnesty
International, Bertelsmann Foundation, Fundar, Совет
по международным исследованиям и обменам,
Браунский университет, Колумбийский
университет, Бингамтонский университет
Экспертные оценки от правительств,
8
многосторонние: Мировой банк ИПОС, ЕБРР, AФБР,
Составляя совокупные показатели
управления
• Используйте Модель ненаблюдаемых компонентов
(UCM), чтобы сконструировать составные показателя
управления и пределы погрешности для каждой
страны
• Оценка управления: средневзвешенная величина
полученных расчетов для каждой страны,
измеренная по общим единицам измерения
• Масса–вес пропорциональны четкости–
правильности основных источников данных
• Четкость зависит от того, насколько сильно
индивидуальные источники совпадают один с
другим
9
• Пределы погрешности отображают (a) количество
Уровни управления во всем мире,
1996–2004 года
• Оценки управления в 209 странах
• Оценка их точности, используя стандартные ошибки
UCM
– Практический способ: отличия по всей стране в
управлении важны, если доверия не перекрывает
90%
• Четкость показателей со временем улучшилась за
счет большего количества и высшего качества
источников данных
– например, приемлемость по MCA требует, чтобы
контроль за коррупцией был выше среднего
– 2004 KK данные: 33% стран значительно выше
(при уровне доверия 90%) – очень улучшилось
10
– Единственный источник: меньше чем 10% стран
“Контроль над коррупцией”: один из
совокупных показателей (выборка из 204 стран по всему миру,
для иллюстрации, на основе данных исследования за 2004 год)
2,5
Добропорядочное
управление
Предел
погрешности
Уровни
управления
FINLAND
NEW ZEALAND
NORWAY
NETHERLANDS
UNITED KINGDOM
UNITED STATES
SPAIN
FRANCE
CHILE
SLOVENIA
BOTSWANA
ITALY
GREECE
SOUTH AFRICA
MAURITIUS
KOREA, SOUTH
RUSSIA
ZAMBIA
VENEZUELA
BANGLADESH
TAJIKISTAN
UZBEKISTAN
TURKMENISTAN
KOREA, NORTH
-2,5
Слабое
управление
EQUATORIAL GUINEA
0
Источник данных: “Вопросы управления IV: показатели управления за 1996-2004 годы”, Д. Кауфманн, А. Краай и М.Маструцци
11
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/ (на английском языке)); цвета распределяются согласно следующим критериям: темно-красный –
нижний 10ый процентиль; светло-красный – между 10ым и 25ым; оранжевый – между 25ым и 50ым; желтый – между 50ым и 75ым; светло-зеленый –
между 75ым и 90ым; темно-зеленый – свыше 90 ого.
Показатели управления для Хорватии,
1996 и 2004 годы
Источник: «Вопросы управления IV: показатели управления за 1996–2004 годы», Д. Кауфманн, A. Край и M. Маструцци (май 2005 год). Отчет и12
данные на:
http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/. Тонкая линия обозначает интервал предела доверия (предел погрешности) при 90% доверия. При
любом сравнении частично совпадающие пределы подразумевают, что предположения о важности в замеченной разнице не гарантируется.
Показатели управления в Украине,
1996 и 2004 годы
Источник данных: «Вопросы управления IV: показатели управления за 1996–2004 годы»’, Д. Кауфманн, A. Kрай и M. Maструцци,
13
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/); цвета распределены по следующему критерию: темно-красный, нижнего 10-го процентиля; светло-красный
между 10-м и 25-м ; оранжевый, между 25-м и 50-м ; желтый, между 50-м и 75-м ; светло-зеленый между 7-5м и 90-м ; темно-зеленый выше 90-го.
Эффективность управления, 2004 год:
карта мира
Источник данных: «Вопросы управления IV: Показатели управления за 1996–2004 годы», Д. Кауфманн, A. Край и М. Маструцциi,
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/); Цвета распределены по следующему критерию: темно-красный, нижниего 10-го процентиля;
светло-красный
14
между 10-м и 25-м ; оранжевый, между 25-м и 50-м ; желтый, между 50-м и 75-м ; светло-зеленый между 75-м и 90-м ; темно-зеленый выше 90-го.
Карта управления: контроль
за коррупцией, 2004 год
Источник данных: «Вопросы управления IV: Показатели управления за 1996–2004 годы», Д. Кауфманн, A. Край и М. Маструцциi,
15
(http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/); Цвета распределены по следующему критерию: темно-красный, нижнего 10-го процентиля; светлокрасный
между 10-м и 25-м ; оранжевый, между 25-м и 50-м ; желтый, между 50-м и 75-м ; светло-зеленый между 75-м и 90-м ; темно-зеленый выше 90-го.
Изменения в показателе “Верховенство
права”, 1996-2004 годы
2
Значительное
ухудшение
(выборка стран)
Незначительные
изменения
0
16
LITHUANIA
CROATIA
ESTONIA
MALTA
MOZAMBIQUE
SLOVENIA
SERBIA
SLOVAK REP.
ROMANIA
JORDAN
UGANDA
NIGERIA
U.K.
GERMANY
EGYPT
CUBA
ETHIOPIA
C. AFR. REP.
MOLDOVA
VENEZUELA
SWAZILAND
IVORY COAST
-2
ZIMBABWE
Значительное
улучшение
(выборка стран)
Изменения рассчитывались на основе разницы в оценках стран с 1996 года по 2004 год. Классификация значительных улучшений и ухудшений
основывалась на 75% доверительного интервала. Источник данных: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/ (на английском языке).
Измеримые мировые тенденции в управлении
• Путем нового метода можно было определить, что
изменения могут происходить за короткое время : от
6 до 8 лет, не только ухудшения, но некоторые
важные улучшения тоже
• Улучшилось ли управление в мире за этот период?
• Ми дальше рассмотрим этот вопрос, он имеет
значения для трактовки рейтинга показателей нашего
управления, так как наши совокупные показатели
находятся в относительных соединениях
18
Значительное замедление темпов инфляции во всем
мире
3
Высокая
инфляция
СТРАНЫ В
ПЕРЕХОДНОМ
ПЕРИОДЕ
РАЗВИВАЮЩИЕ
С Я С ТРАНЫ
1,5
(среднее значение)
ОЕСР + НПС
Низкая инфляция
0
1984-1988
1989-1993
1994-1998
1999-2002
19
Источник: “Пересматривая управление” на основе расчетов показателей Всемирного банка. Ось Y измеряет логарифмическое
значение средней инфляции для каждого региона в каждом периоде времени.
А качество инфраструктуры улучшается …
6,5
Восточная Азия и
высокое
п ром ы ш л е н н ы е
ст ра н ы
ОЕСР
4
Страны в
п е ре ходн ом
п е ри оде
Развивающиеся
низкое
ст ра н ы
1,5
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Источник: EOS 1997-2003 годы (псевдо-сбалансированная схема). Вопрос 6.01: является ли общая
инфраструктура в вашей стране одной из наилучших в мире?
20
Стагнационная тенденция в контроле за коррупцией в
мире
Высокий
0.8
EIU
PRS
QLM
0.5
0.2
Низкий
1996
1998
2000
2002
2004
21
PRS покрытие страны в 1996: 129, все другие периоды 140; QLM и EIU покрытие страны: 115 за все периоды.
Вопросы управления: 300% “дивиденды”
1.
2.
3.
4.
Огромные дивиденды добропорядочного управления для
развития: улучшение управления на стандартное
отклонение (СО) на единицу повышает доходы страны на
душу населения приблизительно на 300% в долгосрочной
перспективе
Является ли такое уменьшение коррупции нереалистично
огромным?: Нет. Стандартное отклонение (СО) на единицу
– это разница в показателе “Верховенство права” между
Сомали и Ираком  и Нигерией, Кубой, Республикой
Беларусь или Узбекистаном  и Молдовой, Арменией или
Македонией  и Ботсваной, Республикой Чехия, Литвой,
Израилем или Италией  и Канадой или Нидерландами.
Влияние идет от управления к доходам, а не наоборот:
более высокие доходы просто так не приведут к улучшению
управления и контроля над коррупцией
Важность механизмов вмешательства для улучшения
22
управления
Дивиденды от качественного управления
$30,000
Rule of Law
$3,000
$300
Low Governance
Medium Governance
High Governance
Источник данных для подсчетов: KK 2004. Y-ось измеряет прогнозированный ВВП на душу населения на основании
23
значений инструментальной переменной (IV) для каждой из трех категорий. Оценки основываются на различных
исследования авторов, включая Кауфманна и Краайа.
Некоторые основные ограничения в
бизнесе проекция фирмы, EOS, средина 2004 года
% фирм, которые сообщают об ограничениях в 3 ведущих:
80
Bulgaria
70
Georgia
Romania
Ukraine
60
50
40
30
20
10
0
Labour
Bureaucracy Educated Work Ethics
Policy
Workforce
Instability
Corruption
Tax rates
Inflation
Источник: EOS 2004. Вопрос: выберите среди следующего списка ограничений самые проблематичные факторы для 24
бизнеса в
вашей стране… (через небольшие размеры иллюстрации показаны только выбранные ограничения (и страны)
Влияние на Глобальный индекс способности к развитию
(GCI) степени ослабления конкретных препятствий для
предприятий и предпринимателей
Выгода от способности к развитию по ряду
рейтингов (изменение рейтингового положения)
30
25
20
15
10
5
Constraint
Р
ег
ул
и
ро
ва
Ф
и
на
нс
ир
ов
ни
ан
е
В
и
ры
ал
е
ю
нк
тн
а
ое
тр
уд
ре
а
гу
ли
ро
ва
И
н
нф
ие
ра
ст
р
ук
ту
ра
О
Б
бу
ю
че
ро
ни
к
ра
е
ти
ра
я
бо
ч
ей
Э
ти
си
ка
лы
Н
ра
ес
та
бо
би
ч
ей
ль
си
но
лы
ст
Н
ь
ес
по
та
л
би
ит
и
ль
ки
но
ст
ь
вл
ас
ти
П
ре
ст
уп
но
ст
Н
ал
ь
ог
К
ор
ов
ое
ру
п
ре
ци
С
гу
та
я
л
вк
ир
и
ов
на
ан
ло
ие
го
об
ло
ж
ен
ия
И
нф
ля
ци
я
0
25
Источник: данные исследования “Препятствия для бизнеса” на основе показателей EOS 2004 год (Вопрос: “Пожалуйста, выберите из нижеследующего
списка пять наиболее проблематичных факторов для ведения бизнеса в вашей стране и оцените их по пятибалльной шкале от 1 до 5”); Глобальный
индекс способности к развитию на основе расчетов команды, которая составляла “Доклад о глобальной способности к развитию” за 2004/2005 год; ВВП
Утечка государственных средств, реакция предпринимателей,
2004 год
% предпринимателей и предприятий, которые сообщили о значительной утечке государственных средств
Переадресование государственных средств
100
80
60
40
20
0
H
ian
os
a
vn
g
rz
Bo
a
an
w
ts
il e
Ch
ica
R
sta
o
C
ti a
a
o
Cr
s
ru
p
Cy
E
a
ni
s to
G
ia
rg
o
e
I
l
ae
r
s
t
Ne
s
nd
a
l
r
he
ss
Ru
ia
a
bi
r
Se
e
in
a
r
Uk
la
ue
z
ne
Ve
B
26
Источник: опрос предпринимателей EOS, WEF2002-04. Вопрос: является ли переадресация государственных средств
предпринимателям, отдельным людям или группам лиц в связи с коррупцией нормальным явлением в вашей стране или такого
Независимость судебной власти, реакция
бизнеса, 2004 год
Высокий уровень
Независимость судебной власти
7
4
M
It
al
y
Es
to
ni
a
G
eo
rg
ia
G
ha
na
H
un
ga
ry
ep
.
al
ay
sia
R
us
sia
So
ut
h
A
fr
ica
U
kr
ai
ne
U
ru
gu
ay
V
en
ez
ue
la
C
ze
ch
R
hi
le
C
Bo
ts
w
A
Низкий
уровень
an
a
us
tr
ia
1
27
Источник:: бизнес опрос EOS, WEF2002-05. Вопрос: Является ли судебная власть в вашей стране независимой от
политического влияния членов правительства, граждан страны и бизнеса?
Прозрачность государственной политики
(мнение бизнеса, 2004 год)
7
4
R
us
sia
Sw
ed
en
U
kr
U
ni
ai
te
ne
d
K
in
gd
om
V
en
ez
ue
la
ua
ni
a
M
ex
ic
o
th
ia
In
d
na
G
ha
ni
a
C
hi
Es
to
Li
Низкий уровень
le
1
A
us
tr
al
ia
Bo
ts
w
an
a
Прозрачность государственной политики
Высокий уровень
28
Источник:: бизнес опрос EOS, WEF2002-04. Вопрос: В вашей стране бизнес обычно четко проинформирован правительством
об изменениях в политике и законодательстве, которые влияют на вашу отрасль?
“Большая коррупция”: взяточничество для “покупки”
законов, политики, правил (бизнес опрос, 2004 год)
6 Высокая частота
Частота использования взяток
использования взяток
5
4
3
2
tsw
an
a
Br
az
il
Ch
i
Es l e
to
ni
a
G
eo
rg
ia
G
ha
H na
un
g
Li ary
th
ua
ni
M a
ex
ic
o
Ru
s
Sl sia
ov
en
Tu ia
ni
s
Un
Uk ia
ite
d rain
K
in e
gd
Ur om
ug
Ve ua
ne y
zu
ela
1
Bo
Низкая частота
использования взяток
Источник: бизнес опрос EOS, WEF2002-04. Вопрос: Насколько часто в вашей отрасли компании используют не
29
подкреплённые документами дополнительные платежи или взятки для оказания влияния на законы, политику, правила или
указы для покровительства избранным бизнес интересам?
Контроль над “большой коррупцией” (захватом
государства коррупцией изнутри) против прозрачности
власти (EOS 2004 год)
Высокий
уровень
Контроль над захватом государства
коррупцией изнутри
7
ARE
CHE
AUT
PRT
BGR
URY
EGY
ITA
FRA
MLT
ISR
EST
JOR
BEL SVN
ESP
BWA
ISL
DNK
FIN
NZL SWE
NOR
GBR
NLDLUX
SGP
HKG
TUN
CAN MYS TWN
IRL
ZAF
USA
CHL
BHR
MAR
JPN
CRI
IDN
DZACYP SLV
LTU
T T OBRA
HUN MEX GRC
COL
ZWE
JAM MWI KOR
THAGMB
KEN
ZMB
TZA LVA
ETH
MLI
TUR
PAN
LKA
VNM
HRV
IND
PER
SVK
MKD
RUS YUG
UGA
POLNIC
DOM AGO
MOZ
VEN ECU
GTM BIH
MDG
ROM
ARG
PRY
NGA
BOL
HND
PAK
TCD
GEO
CHN
GHA
NAM
CZE
4
MUS
UKR
BGD
PHL
r = 0.81
Низкий
уровень
1
2 Низкий
уровень
5
Прозрачность власти
Высокий
уровень
7
Источники: бизнес опрос EOS, WEF2004. Вопрос: Насколько часто в вашей отрасли компании используют не подкреплённые документами
30
дополнительные платежи или взятки для оказания влияния на законы, политику, правила или указы для покровительства избранным
бизнес интересам? Вопрос: В вашей стране бизнес обычно четко проинформирован правительством об изменениях в политике и
законодательстве, которые влияют на вашу отрасль?
Право голоса граждан улучшает доступность бедных к государственным
услугам
Accessibility to the Poor
100
r = 0.54
80
60
Controlled
Causal
Link
40
20
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Voice / External Accountability
90
Основывается на опросе государственных должностных лиц. Пример учреждений включает 44 национальных, ведомственных и
муниципальных учреждений, которые, как предполагается в первую очередь, должны быть доступны для бедных
31
Иллюстрация внутри страны: эффективная
прозрачность в государственных учреждениях
предотвращает покупку государственных должностей (с
диагностики Боливии)
18
Job Purchase
15
12
9
6
3
Low
Moderately Low
Moderately High
High
Internal Transparency
Simple Average Association
Control Causal Link
Margin of Error
32
Основана на 90 национальных, ведомственных и муниципальных учреждениях, охваченных опросом государственных должностных лиц
Основные открытия и выводы
Некоторые основные открытия:
•
Измерение управления: важно и реально – с необходимой мерой
предосторожности
•
Вопросы управления: огромные “дивиденды” для развития – сильное
причинно-следственное влияния управления на доходы, но не наоборот
•
Но, в среднем весь мир никоим образом не изменился – хотя и
существуют значительные расхождения между странами
•
От концентрации усилий на макро уровне до учреждений/управления
как связывающего ограничения
Выводы: необходимо изменить направление усилий для того, чтобы
улучшить качество управления
•
Честный ответ на вопрос, что не сработало: например, учреждения по
вопросам противодействия коррупции, более традиционные виды
технической помощи, “кодексы” и законы
•
Опасность излишнего регулирования (против стимулов и
прозрачности)
•
Концентрация усилий на том, что может быть эффективным для
33
Некоторые уроки с опытного
исследования
Последствия и расходы при коррупции :
• Низкая прибыль, инвестиции; бедность и
неравенство
• Никакого автоматического круга (от большего
дохода до улучшенного управления)
Определяющие факторы коррупции:
• Поглощение и неуместное влияние со стороны
закрепленных законом имущественных прав
• Отсутствие права голоса, свободы прессы, передачи
полномочий, прозрачности
• Низкий профессионализм государственной службы
• Отсутствие примера с верху / нехватка лидеров
• Легкие и постоянные универсальные средства
34
Отсутствие доказательств для поддержки некоторых «популярных»
антикоррупционных понятий, бросая вызов следующему:
1.
Постоянное составление новых антикоррупционных
законов /положений
2.
Создание множества новых комиссий и агентств
3.
Обвинение глобализации или приватизации
4.
Культурный релятивизм (или региональные
характеристики)
5.
Исторический детерминизм /правовое начало
…по контрасту, что может быть особенно
важным…
35
Резюме: 7 пунктов акцентированного внимания
реформ
1. Значительное сокращение правил (и
административных препятствий для ведения
бизнеса)
2. Проведение основных реформ прозрачности:
политическая, финансовая, бюджетная,
экономическая и Интернет прозрачность – с
предоставлением данных и мониторингом
3. “Право голоса”: участие в управлении и контроль
над управлением граждан, молодежи,
неправительственных организаций – с
предоставлением информации и проведением
опросов
4. Деполитизация и реформирование государственной
службы
5. Реформирование судебной власти
36
6. Подотчетность огромных конгломератов и компаний
(включая транснациональные и международные
Управление улучшилось в некоторых группах:
например, “Эффект тянущей силы” вступления в ЕС
Высокий
1
EU
Accessed
Rule of Law
0.5
0
-0.5
ex-Soviet
Union (no
access)
-1
Низкий
-1.5
1996
1998
2000
2002
2004
37
Источник данных: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/. Страны Восточной Европы, вступившие в ЕС: Чехия,
Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия и Словения.
Данные для анализа и информационного
политического совета, не для точной
классификации
Любые данные по управлению, учреждениях и инвестиционному
климату имеют предел погрешности. Они предназначены не для
точной классификации страны, а для того, чтобы выделить
относительные сильные и слабые стороны и вынести
аналитические и политические уроки. Данные, представленные
здесь и в отчете, не обязательно отображают официальные
взгляды на классификацию Мирового банка или его Совета
директоров. Авторы отвечают за ошибки.
Другие материалы и доступ к интерактивным данным:
Общий: www.worldbank.org/wbi/governance
Данные: www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/
Отчет: www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html
38