Approximation of Competition Rules, Russian Federation

Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Осуществление антимонопольного
регулирования естественных
монополий в газовой и
энергетической отраслях
Практика Европейского Союза
Анастасиос Мантелис
Ведущий эксперт по естественным монополиям
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Europeaid 119637/C/SV/RU
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Основные направления
законодательства о
конкуренции
1.
2.
3.
4.
Концентрация
Злоупотребление доминирующим
положением
Комбинированные действия
Государственная помощь
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Общие замечания
1.
2.
Рынок энергетики и природного газа
складывался постепенно, а период
внедрения европейского законодательства в
национальные законодательства закончился
только в июле 2004.
Итак, в настоящее время антимонопольное
регулирование осуществляется чаще на
основании административных актов
Европейской Комиссии и реже на решениях
суда ЕС.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Общие замечания
3.
Антимонопольное регулирование в
сочетании с общим законодательством по
конкуренции применяется с учетом
особенностей естественных монополий,
которые по своей структуре являются
монополиями в процессе преобразования.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Практика, направленная против
концентрации
Режим разделения видов деятельности




Электрические и газовые компании как монополии уже
были концентрированы и вертикально интегрированы.
Антимонопольная практика приняла форму разделения
видов деятельности
Вертикально интегрированные электрические и газовые
компании должны быть разделены.
Вертикально интегрированная компания – это компания
или группа компаний, которые контролируют по крайней
мере одну из 2-х функций: транспортировка или
распределение; и хотя бы одну из следующих функций:
генерирование, снабжение и хранение газа.
Записка от 16-1-2004 Генерального Директората по
Энергетике и Транспорту в Европейской Комиссии.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Что означает «контроль»
Контроль – это использование права, договора или иных
средств, которые по отдельности или в совокупности, по факту
или по закону дают возможность осуществлять решающее
влияние на компанию, в частности:
a.
b.
Право собственности, или право пользования всеми или частью
активов компании.
Права или договоры, позволяют влиять на состав, голосование
или решение органов компании.
Регламент ЕС 4068/1089
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Дальнейшее определение
«контроля»
Компания осуществляет контроль над другой
компанией, если:



Ей принадлежит большинство акций/голосов в
соответствующей компании.
Ей не принадлежит большинство акций, но из-за того,
что оставшиеся акции распределены между большим
количеством мелких держателей, ей принадлежит
большинство голосов, которое она использует на
последнем общем годовом собрании.
Она имеет право, исходя из условий договора,
определять деловую политику компании
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Элементы разделения
1.
Юридическое разделение
2.
Функциональное разделение
3.
Разделение бухгалтерского учета
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Юридическое разделение





Деятельность по транспортировке должна осуществляться
юридически самостоятельной компанией, которая отделена от
компании по генерированию, снабжению и хранению газа.
Деятельность по распределению может осуществляться
самостоятельной компанией, отделенной от компании по
генерированию, снабжению и хранению газа.
Компания входящая в сеть (транспортировки и распределения)
не обязательно должна владеть активами, но должна иметь
эффективные права принятия решений.
Сетевые компании таких видов деятельности, как энергетика,
газо- и водоснабжение, могут быть объединены, но должны при
этом иметь отдельный бухгалтерский учет.
Деятельность по транспортировке и распределению может быть
объединена, но при этом должен вестись раздельный
бухгалтерский учет и не должно допускаться перекрестное
субсидирование.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Функциональное разделение


Если деятельность по распределению не
отделена юридически, она по крайней
мере должна быть отделена
функционально от деятельности по
генерированию, снабжению и хранению
газа.
Функциональное разделение означает, что
деятельность осуществляется независимо
от других видов деятельности в
организационном смысле и в смысле
принятия решений.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Критерии функционального разделения



Право независимого принятия решений в
отношении средств, необходимых для
осуществления деятельности, содержания и
развития сети.
Лица, отвечающие за управление распределением,
не могут быть членами структуры вертикально
интегрированной компании; их профессиональные
интересы должны быть защищены, и им должна
быть гарантирована возможность действовать
независимо.
Руководящий персонал компании по распределению
не может одновременно работать в вертикально
интегрированной компании.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Критерии функционального разделения



Зарплата руководящего персонала и их
карьерный рост не зависит от деятельности
вертикально интегрированной компании.
Распределение затрат на услуги общего
значения должно быть обоснованно.
Отсутствие дискриминации обеспечивается
соблюдением программы по осуществлению
распределения для вертикально
интегрированной компании.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Разделение бухгалтерского учета





Разделение бухгалтерского учета необходимо для того,
чтобы избежать перекрестного субсидирования.
Отход от правил при разделении бухгалтерского учета
не допускается.
Каждый вид такой деятельности, как генерирование,
снабжение, хранение, транспортировка и распределение
газа, должен иметь собственный бухгалтерский учет.
При поставках потребителям, обладающим правом
выбора поставляющей компании и потребителям, не
имеющим такого права, необходимо вести отдельный
бухгалтерский учет.
Чтобы избежать перекрестного субсидирования,
необходимо четкое распределение затрат и их
раздельный бухгалтерский учет.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Исключения из разделения


Небольшие распределительные компании,
обслуживающие менее 100.000 потребителей,
могут остаться в составе небольших вертикально
интегрированных компаний, обслуживающих менее
100.000 потребителей, и при этом не проводить
юридическое и функциональное разделение.
Однако они обязаны провести разделение
бухгалтерского учета.
По обоснованному решению Европейской Комиссии
до июля 2007 года, можно проводить частичное
функциональное разделение. Однако данное
решение не относится к юридическому разделению
и к разделение бухгалтерского учета.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Применение законодательства
о конкуренции
Концентрация, создающая или усиливающая
доминирующее положение, в результате
которого может возникнуть серьезное
ограничение конкуренции на рынке или на его
значительной части, должна быть объявлена
несовместимой с рынком.
Регламент Европейского Совета 4069/89 ст.2(3)
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Концентрация на рынке
энергетики и газа
Совместное приобретение полного пакета акций
компании по снабжению и распределению газа а)
электрической компанией, занимающейся
генерированием, снабжением и распределением
электричества совместно с дочерними компаниями,
так же занятыми в электрическом и газовом
секторах и б) компанией, которая работает на всех
уровнях цепочки снабжения и распределения
энергии несовместимо с законами конкурентного
рынка.
Решение Суда Первой Инстанции от 21-9-2005
(EDP против Европейской Комиссии)
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Обоснование судебного решения



потому что данное приобретение:
Усилит доминирующее положение покупателя
на рынках оптовых поставок электричества,
баланса мощностей и вспомогательных служб,
и розничных поставок электричества.
Усилит доминирующее положение покупателя
в снабжении газом производителей энергии
газовыми турбинами комбинированного
цикла, местных распределительных компаний
и мелких потребителей.
Приведет к серьезному ограничению
конкуренции на значительной части рынка.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Злоупотребление доминирующим положением


Злоупотребление доминирующим положением
естественными монополиями часто выражается в
дискриминации и непрозрачности, особенно в
случаях, касающихся доступа или взаимосвязи, а
так же тарифов.
Правила, направленные против дискриминации на
рынке электричества (и газа), не ограничиваются
только техническими моментами и касаются всех
виды дискриминации.
Решение Суда ЕС от 7-6-2005
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Недискриминационный доступ


Дискриминационными и неприемлемыми являются меры,
обеспечивающие преимущественное положение
заграничным поставкам электричества, независимо от того,
кто его поставляет: системный оператор, контролер системы
управления или власти.
(Решение Суда ЕС от 7-6-2005)
Меры, предусматривающие повышенную плату за доступ и
использование системы генерирования и распределения
электричества, получаемого из гидравлической или
геотермальной энергии, не являются дискриминационными
из-за преимущества, связанного со спецификой
возобновляемых источников энергии.
(Решение Суда ЕС от 14-4-2005)
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Сделать распределение открытым для
конкуренции
Записка от 16-1-2004 Генерального Директората по
Энергетике и Транспорту в Европейской Комиссии


Для того чтобы рынок электричества и
природного газа стал открытым для конкуренции
и доступным для всех внешних потребителей с
июля 2004, а для всех потребителей вообще с
июля 2007, необходимо принять ряд мер
(процедурных и методологических), которые
дадут возможность:
Доступа на рынок новым операторам
Возможность мелким потребителям выбирать
поставщиков
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Практические меры по электричеству и газу




Четкое и полное информирование потребителей,
которое осуществляется организацией, независимой
от поставщика. Желательно провести
информационную кампанию.
Простые и гибкие процедуры, позволяющие
потребителям сменить поставщика без издержек.
Установить стандарты качества для компаний,
осуществляющих распределение. При этом
использовать экономическое стимулирование для
компаний, соблюдающих стандарты, и штрафовать
за их нарушение.
Конечный поставщик должен определятся на
недискриминационной и прозрачной основе.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Практические меры по электричеству и газу





Снятие показаний счетчиков должно
осуществляться организацией, независимой от
поставщика.
Данные показаний счетчиков должны быть
защищены и доступны только для потребителя.
Стоимость счетчиков должна быть разумной.
Процедура расчетов должна предусматривать
финансовую компенсацию.
Счетчики должны принадлежать компании по
распределению или компании по снятию показаний
счетчиков и устанавливаться потребителю
бесплатно.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Практические меры, касающиеся
только электричества




Представление местных и мелких потребителей
дистрибьютеру
Указывать источник происхождения электричества
и источник происхождения любого вида энергии,
составляющего общий поток.
Право на пользование универсальной услугой и на
подключение к электрической системе.
Право на электроснабжение определенного
качества на определенной территории по
разумным ценам в объеме, который определяется
возможностями сети.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Доступ третьих лиц к хранилищам
природного газа
Записка от 16-1-2004 Генерального Директората по
Энергетике и Транспорту в Европейской Комиссии
 Деятельность по хранению должна быть прозрачна и
желательно, чтобы критерии доступа были
опубликованы.
 Недискриминационный доступ для всех третьих лиц
предполагает одинаковое обслуживание при
одинаковых условиях и с одинаковыми
экономическими последствиями
 Ограничение доступа может быть обусловлено только
техническими или производственными причинами,
такими как структура потребления в конкретный
период времени, температура, рабочее время, а так
же общими экономическими факторами, такими как
крупномасштабное промышленное производство
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Отказ в доступе



Отказ в доступе является оправданным только
в случае нехватки мощностей.
Недостаточность мощностей должна быть
доказана. Данные об объеме газа в хранилище
должны регулярно публиковаться.
Отказ в доступе в равной мере
распространяется на всех, независимо от того,
кто стоит за третьим лицом, подавшим заявку.
Отказ не является оправданным, если есть
возможность поставить дополнительно
необходимые мощности и это экономически
выгодно, и когда потенциальный потребитель
готов за это платить.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Государственная помощь и услуги
общего значения
Компенсация за услуги общего значения не
является государственной помощью и совместима с
конкурентным рынком.
 Необходимо осуществлять контроль за тем, чтобы
компенсация не была чрезмерной.
 Излишки при компенсации должны быть
возвращены.
 Если сумма излишков при компенсации не
превышает 10%, она может быть перенесена на
счет компенсационных выплат за следующий год, и
следующая компенсация будет произведена за
вычетом соответствующей суммы.
Проект решения Европейской Комиссии от июля 2005

Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Требования к компенсации за
услуги общего значения
Должно существовать специальное решение по
предполагаемым компенсациям, определяющее:
 Характер услуги общего значения и
продолжительность ее предоставления.
 Компанию-поставщика и территорию, на которую
услуга будет поставляться.
 Исключительные или особые права,
предоставляемые компании-поставщику.
 Параметры для подсчета, контроля и пересмотра
суммы компенсации.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Требования к компенсации за
услуги общего значения





Меры по избежанию возникновения и, соответственно,
возврата излишек при компенсации.
Размер компенсации не должен превышать затраты на
предоставление услуг общего значения и покрывать
только их.
Размер компенсации должен включать в себя все
льготы, гарантированные государством в разных видах
Стоимость услуг общего значения должна
рассчитываться на основе общепринятых правилах
подсчета издержек.
В статью дохода включаются все доходы от услуг
общего значения, использования исключительных и
особых прав, а так же других преимуществ и льгот.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Государственная помощь и
возобновляемые источники энергии

повышенная плата за доступ и
использование системы генерирования и
распределения электричества,
получаемого из гидравлической или
геотермальной энергии, является другим
подходом в отношении издержек и не
является государственной помощью.
(решение Суда ЕС от 14-4-2005)
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Роль законодателей
Европейское законодательство предоставило полномочия
регулировать рынок природного газа и электричества
национальным законодательным органам.
 Законодательные органы обязаны обеспечить
недискриминационную, эффективную конкуренцию и
эффективное функционирование рынка природного газа и
электричества.
 Этот орган должен быть независим от интересов
электрической/газовой индустрии. Не существует
требования, чтобы он был отделен от правительства, хотя
это желательно. Решения этого органа могут быть одобрены
или отвергнуты министром, но он не вправе вносить в них
изменения.
(Записка от 16-1-2004 Генерального Директората по
Энергетике и Транспорту в Европейской Комиссии)

Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Основные обязанности
законодательных органов
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Утверждение тарифов на доступ к сети и условий, включая
транспортировку, распределение и заводы по переработке
сжиженного природного газа.
Утверждение методик по тарифам и изменение отдельных
тарифов с учетом осуществленных капиталовложений.
Управление и предоставление мощностей объединенных
энергосистем.
Создание методики поведения при избытке мощностей в
национальной системе.
Определить период времени, необходимый компаниям по
транспортировке и распределению для подключения и
ремонтных работ.
Публикация соответствующей информации.
Отслеживать разделение бухгалтерского учета, для того,
чтобы избежать перекрестного субсидирования. Следить за
выполнением программы по разделению.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Основные обязанности
законодательных органов
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Устанавливать контакты с новыми производителями.
Определять условия доступа к хранилищам, трубопроводам и
другим вспомогательным услугам.
Проводить мониторинг степени прозрачности и конкуренции.
Обеспечивать соблюдение норм законодательства ЕС
участниками рынка.
Рассматривать жалобы на операторов систем по
транспортировке и распределению, или по другим выше
указанным вопросам.
Утверждать операционные и планируемые стандарты,
включая схемы расчета общего объема пропущенных
мощностей, при поставках электричества через границу.
Решать вопрос об исключениях на доступ для привлечения
новых инвестиций.
Взаимодействие и сотрудничество законодательных органов.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Возможные обязанности
законодательных органов
Страны-члены Союза могут предоставить законодательным
органам следующие полномочия :

Выдача лицензий и разрешений.

Мониторинг обеспечения поставок.

Организацию, мониторинг и контроль за процедурой
проведения тендеров на генерирование энергии.

Принимать решение об изменении правил по поставкам
газа в отношении условия, обязывающего покупателя
принять товар или выплатить неустойку (take-or-paу).

Разрешать споры, связанные с доступом к основному
газопроводу.

Обеспечивать защиту потребителя.

Проводить мониторинг уровня обслуживания.

Принимать меры по защите малообеспеченных
потребителей.
Approximation of Competition Rules, Russian Federation
Приведение в соответствие норм и принципов конкуренции в
Российской Федерации
Санкции, которые имеют право
применять законодательные органы
1.
2.
3.
4.
Направить официальный документ главе
соответствующего предприятия.
Опубликовать отчет, в котором приводится
сравнительный анализ, демонстрирующий
неудовлетворительную работу соответствующей
компании.
Денежный штраф в форме ограничения доступа
к сети по тарифам, разрешенным законодателем.
В исключительных случаях, четко оговоренных
заранее, возможен отзыв лицензии.