ОРВ в России

Опыт стран СНГ по внедрению ОРВ –
Российская Федерация
(Д.Б. Цыганков, директор
Института оценки программ и политик, Москва)
Международная конференция «СОВАЗ как инструмент повышения качества
регулирования частного сектора. Мировой опыт и перспективы в Узбекистане»,
Ташкент, 22 июля 2008 г.
Трудности перевода
•
англ. - Regulatory impact assessment (RIA)
- Оценка (оценивание) или Анализ ?
- Регулирующего или Регуляторного ?
- Воздействия или Влияния ?
… итак, «ОРВ», «АРВ» или «СОВАЗ» ?
•
нем. – Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) / Gesetzesevaluation
- Оценка последствий законов (нормативно-правовых
актов) ?
- Оценка результатов правоприменения ?
Содержание
ОРВ – предыстории развития в России
/ международные импульсы
II. ОРВ – предпосылки и точки роста
III. ОРВ – основные игроки на российском
консалтинговом рынке
IV. ОРВ в академическом зеркале
V. Мониторинг развития ОРВ в РФ
VI. Сценарии развития
I.
I. Предыстории развития / импульсы
•
•
•
•
•
«Технократические» подходы в советском планировании 60-80хх гг. XX века (прогнозирование, плановые «индикаторы»,
эталонное сравнение и т.п.)
90-е гг. – с западными донорами (World Bank, UNICEF, USAID и т.д.)
приходит опыт оценивания и распространяется в среде НКО (->
2000: создание сети оценщиков СНГ “International Program Evaluation
Network”)
«Подключение» российских социологов, экономистов и
юристов к международной дискуссии – после 2000 г. в вузах
появляются уч. дисциплины по оцениванию программ и ОРВ.
Два импульса зарубежного влияния – «англосаксонская»
(Regulatory impact assessment) и «немецко-швейцарская»
(Gesetzesfolgenabschätzung).
Бюджетная реформа в РФ (с 2003) – Бюджетирование
/управление, ориентированное на результат (БОР)
Административная реформа в РФ (с 2004), в т.ч. анализ
нормативно-правовых актов на «коррупциогенность»
II. ОРВ - предпосылки и точки роста
Предпосылки развития ОРВ в России:
 Кризисы в нормотворчестве (Законодательство о трудовых мигрантах, о
дополнительном лекарственном обеспечении льготников, о некоммерческих
организациях, новый Уголовно-процессуальный кодекс и т.п.)
 Существующие механизмы повышения качества принимаемых НПА и
реализации политик (анализ НПА на коррупциогенность, проведение
публичных консультаций с бизнес-ассоциациями в сфере техрегулирования,
публичные слушания в городах при строительстве крупных объектов)
Гипотеза - ОРВ может получить развитие в сферах, где:
• заметна неэффективность прежних менеджеров системы госуправления
• есть отдельные элементы ОРВ и развивается БОР
• есть жесткие ограничения (ресурсные, ведомственные)
Гипотеза - ОРВ слабее будет развиваться в сферах, где:
• ярко выражены интересы отдельных групп
• она может навредить «рентоориентированному» поведению
ОРВ и государственные ведомства
• Фрагментарно, обычно - на основе экспертных опросов
• ФЭО законопроектов обычно содержит общую фразу об
«отсутствии расходов из федерального бюджета» и не
предусматривает оценку последствий для государственного
бюджета, производителей, потребителей, цен на
соответствующую продукцию, социального эффекта и пр.
• Ведомства не обладают квалифицированными сотрудниками и
ориентируются на «своих» консультантов
• Первый пример – отдел ОРВ Центра сравнительного права
Совета Федерации РФ (с 2008)
• Заявление чиновников Минэкономразвития РФ о создании
Рабочей группы по ОРВ (ноябрь 2007) так и осталось на бумаге.
III. ОРВ - основные игроки на российском
консалтинговом рынке (1)
I. Бюро экономического анализа / МГУ (Москва):
1. Оценка регулирующего воздействия отдельных положений Концепции
развития корпоративного законодательства в России. По заказу
Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ
было подготовлено 7 ОРВ в формате, полностью соответствующем
«классическому» (2004-2005)
2. Разработка методологии оценки социально-экономических
последствий принятия технических регламентов; подготовка
финансово-экономических обоснования проектов технических
регламентов. Заказчик - Департамент технического регулирования
Минпромэнерго РФ. За 2005-2007 гг. подготовлены десятки таких ФЭО.
3. ОРВ для докладов по результативности основных направлений
деятельности (предложено, но не внедрено).
III. ОРВ - основные игроки на российском
консалтинговом рынке (2)
II. ИГ «Бизнес-Тезаурус» / Национальный институт системных
исследований проблем предпринимательства
• ОРВ как элемент дерегулирования экономики (устранение
избыточных административных, экономических и
организационных барьеров для осуществления
предпринимательской деятельности)
• Реформа технического регулирования (НИРы по заказу
Минтопэнерго РФ «Разработка методов оценки регулирующего
воздействия при принятии новых и оценке действующих
законодательных актов в сфере государственной промышленной
политики», 2005)
III. Институт экономики переходного периода
• НИР по заказу Минэкономразвития РФ «Разработка концепции
построения системы комплексной оценки влияния мер
государственного регулирования на объекты регулирующего
воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых
актов» (2007)
III. ОРВ - основные игроки на российском
консалтинговом рынке (3)
IV. Институт оценки программ и политик
• Проект "Проведение финансово-экономического обоснования
поправок в Налоговый Кодекс РФ (в части отмены обложения НДС
услуг по регистрации и защите интеллектуальной собственности)",
2008.
• Проект "Проведение финансово-экономического обоснования
изменения способа администрирования средств резерва
универсального обслуживания", 2008 (субконтрактор), по заказу
Минсвязи РФ.
• Проект "Проведение финансово-экономического обоснования для
стандартов организаций, разрабатываемых в отрасли
электроэнергетики", 2006-2008 (субконтрактор), по заказу РАО "ЕЭС
России“
V. Аудиторско-консалтинговая компания ФБК
Аналитический доклад «Экономические издержки
законодательства» (январь 2004)
IV. ОРВ в академическом зеркале (1)
Публикации:
•
•
•
•
•
Информационно-аналитические бюллетени БЭА №№ 70-78 («Оценка
регулирующего воздействия и модернизация системы
государственного регулирования», «Повышение ответственности
директоров и менеджеров» и т.д.)
Повышение качества решений в сфере государственного
регулирования предпринимательской деятельности. Оценка
регулирующего воздействия. – М.: Бизнес-Тезаурус, 2005.
Способы оценки эффекта воздействия законотворческих решений
в странах Европы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС
РФ, № 18(270), 2005.
Четыре сборника материалов общемосковского коллоквиума по
оцениванию. М.: ИОПП, ГУ-ВШЭ, 2006-2008.
«Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации»
(Совет Федерации). В 2007 – отдельный параграф об ОРВ.
ОРВ в академическом зеркале (2)
Конференции и коллоквиумы:
•
•
•
•
•
Семинар «Оценка регулирующего воздействия в контексте
реформы бюджетного процесса», Ассоциация Менеджеров России
(ноябрь 2006).
Панель по ОРВ на Международной конференции «Реформы и
оценивание программ и политик» международной сети «Оценка
программ» (сентябрь 2007 года)
Ряд заседаний московского общегородского коллоквиума по
оцениванию (2004-2007)
Семинар «Перспективы применения оценки регулирующего
воздействия в России» (Центр Стратегических Разработок
совместно с Всемирным Банком, ноябрь 2007)
Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего
воздействия на региональном уровне» (Администрация
Краснодарского края и Всемирный банк, май 2008)
V. Мониторинг развития ОРВ в России
Экспертный опрос: 1 волна (март-апрель 2007 г.), 2 волна (апрель-май
2008 г.). Руководитель проекта – старший эксперт ИОПП Виталий
Колегов.
Опрошенные эксперты: руководители научно-исследовательских
организаций, предлагающие услуги ОРВ и оценки на
консалтинговом рынке, профессора ведущих исследовательских
университетов, в т.ч. - МГУ и ГУ-ВШЭ, работники федеральных
органов исполнительной власти, в т.ч. - Минэкономразвития РФ,
Минпромэнерго РФ. Всего 11 интервью в первой волне и 15
интервью во второй волне (все в Москве).
Ответы на вопрос
«Почему ОРВ в России необходимо?»
Экспертное
сообщество
Представители органов власти
 Повышение
 Прогнозирование последствий
эффективности
управленческих
решений на
государственном
уровне
принимаемых решений
 Выяснение системного влияния
принимаемых решений на смежные
отрасли и группы интересов, их
обдуманность и взвешенность
 Повышение инвестиционной
привлекательности страны
Ответы на вопрос
«Почему ОРВ в России не проводится?»
Экспертное сообщество
Представители органов власти
 Политизированность
процесса принятия решений
 Нет инициативы внедрения ОРВ (нет
политической воли)
 Политизированность
оценки
 Нет формальных оснований для проведения
ОРВ
 Ренториентированное
поведение
 Отсутствуют необходимые специалисты и
знания по проведению ОРВ
 Работа госслужащих в режиме «цейтнот»
 Бюрократизированность системы принятия
решений
Основные причины:
- неразвитость механизма ответственности регулятора перед обществом;
-- отсутствие реальной конкуренции на политическом пространстве
Ограничения развития ОРВ в России
 Отношение к оценке как
ненаучному знанию
 Практика инерционного
принятия регулирующего
решения
 Низкий уровень политической
конкуренции
 Дефицит в органах власти
проектной культуры проведения
оценки
 Дефицит «культуры» работы с
социологическими данными
 Разная
заинтересованность в ОРВ
 Нет необходимой
нормативной базы
 Практика формального
написания ФЭО
Динамика развития ОРВ в России
Заинтересованные стороны: весна 2007 --> весна 2008
Кто должен бы быть
заинтересован?
Кто реально
заинтересован?
 Государственные
органы власти
 Оппозиционные партии
и движения
 Профессиональные
участники рынка
 Общество
 Научноисследовательские
организации и
университеты
VI. Сценарии развития ОРВ в России
ОРВ – самостоятельный
и полноценный вид оценивания
Сценарий #2
- Бюджетное послание Президента РФ (пп.3,4 и 5)
- Два «оценочных» Указа Президента РФ (апрель 2008)
ОРВ сегодня – пограничная ситуация
Сценарий #1
- Решение КС РФ о неконституционности п. 100
Регламента Правительства РФ (2006 г.)
- Поправки в Закон о техрегулировании (2007 г.)
ОРВ – академический дискурс, имитация
«действующего субъекта»
Меры по содействию развитию ОРВ в России
Предложения, направленные на
стимулирование развития ОРВ:
 формализация ОРВ на уровне
сравнения издержек и выгод выбранной
альтернативы (сравнение с ситуацией
status quo)
 формализация ОРВ в качестве
обязательного элемента в циклах
(раундах) принятия решений
 развитие института широкого
публичного обсуждения решений на
государственном уровне с
параллельным повышением общего
уровня образования
 популяризация оценки
Факторы, стимулирующие
распространение ОРВ:
 рост заинтересованности
различных сторон
 неэффективность прежних
механизмов – поиск новых
 показательные примеры
успешного проведения ОРВ и/или
финансово-экономических
обоснований тех. стандартов,
регламентов, нормативнотехнических требований
 эффект “просачивания научного
знания” во власть
Новая команда – новые окна возможностей?
•
•
•
«Во многих министерствах хромает работа по экспертизе
законопроектов« (Д.А. Медведев, из выступления на конференции,
посвященной 15-летию образования арбитражных судов, Москва,
апрель 2007)
«Каждая новая правовая норма требует детального анализа с
точки зрения ее последствий для жизни людей… Считаю, что все
законодательные инициативы и проекты других нормативных
правовых актов должны проходить публичное обсуждение и
общественную экспертизу». (Д.А. Медведев. Из выступления на V
Экономическом форуме в Красноярске, февраль 2008)
«У нас вся работа над законопроектами построена по-другому…
Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия
законопроекта». (Д.А. Медведев. Из выступления на встрече с
новым составом Общественной палаты РФ, Москва, март 2008)
Контактная информация
•
•
•
•
Генеральный директор – Цыганков Д.Б.
Адрес в России: 125493, г. Москва, ул. Смольная, 10.
Телефон: 7 (499) 504-4147
E-mail: mail@iopp.ru
• Веб-сайты: www.iopp.ru (русская версия)
www.cppe.info (English version)