Руководство по управлению региональными и муниципальными
advertisement
Семинар «Бюджетная реформа и развитие межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях» Ижевск, 30 сентября – 1 октября 2005 г. Актуальные вопросы реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном уровне Климанов Владимир Викторович Институт реформирования общественных финансов www.publicfinance.ru Нормативно-правовая база межбюджетных отношений • Федеральный закон от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» •Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (новая редакция) •Федеральный закон от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» • Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (Приказ Минфина России от 27.08.2004 г. № 243) Схемы разграничения расходных обязательств 1. СОБСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его параметры и исполняет его за счет собственных ресурсов 2. РАМОЧНОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Федеральный бюджет вводит обязательство. Нижестоящий бюджет устанавливает обязательство и исполняет его за счет собственных ресурсов 3. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его параметры и передает необходимые объемы финансирования нижестоящему бюджету, который исполняет обязательство за счет переданных вышестоящим бюджетом финансовых ресурсов НЕОБЕСПЕЧЕННЫЙ МАНДАТ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его параметры и предусматривает финансирование и исполнение за счет средств нижестоящего бюджета Формы межбюджетных трансфертов местным бюджетам (статья 135 Бюджетного кодекса РФ) Обязательные Региональный фонд финансовой поддержки поселений Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов Региональный фонд компенсаций Дополнительные Дотации из районного фонда поддержки поселений Субсидии регионального фонда софинансирования социальных расходов Субсидии регионального фонда муниципального развития Прочие формы финпомощи Кредиты Ссуды Общие требования к фондам финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса РФ) Порядок образования фондов и распределения дотаций из них ─ устанавливаются законом субъекта Российской Федерации Методика распределения ─ единая Не допускается использование фактических показателей за отчетный период или прогнозных показателей доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований Основные отличия традиционной и новой схемы выравнивания Действующая схема «Схема ФФПР» Отсутствие критериев (традиции) Законодательно установленные критерии (формула) «Расчетный дефицит» Отчетные (плановые) доходы и расходы («прямой счет») Бюджетная обеспеченность на 1 человека Индексы налогового потенциала и бюджетных расходов (формулы) Согласование («прием») бюджетов Сверка исходных данных Изменения при рассмотрении Запрет на изменения «Отрицательные трансферты» (ст. 142-2 Бюджетного кодекса РФ) ФЗ-131, статья 61, пункт 4 В случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания ... в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту РФ, ... могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный ФФП МР (ГО) либо при невыполнении муниципальным образованием требований ... о перечислении субвенций централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов... Временная финансовая администрация (глава 19-1 Бюджетного кодекса РФ) Срок: вводится не ранее 2008 года Критерий: просроченные долги превышают 30% собственных доходов (включая дотации) Способ: соглашение о реструктуризации и плане оздоровления Исполнение: утверждение плана оздоровления законом (решением) о бюджете Только в случае отказа: направление на утверждение федеральным (региональным) законом Контроль: санкционирование расходов, казначейство Региональный фонд компенсаций (субвенции на осуществление государственных полномочий) (статья 140 Бюджетного кодекса РФ) Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенций методиками, утвержденными законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат). Субвенции органам местного самоуправления на выполнение государственных полномочий субъекта РФ рассчитываются по единой методике распределяются пропорционально численности потребителей с учетом объективных повышающихся коэффициентов предоставление субвенций: для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми стандартами для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи ст. 26.3, пункты 2.13, 2.25 и 2.24 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Пример: cубвенции на учебный процесс Принцип расчета по нормативу в расчете на 1 ученика с учетом системы расселения Формула S = P*(5400 * Dгi + 6400 * Dкci + 9700* Dсi )*Кzi Р – число учеников Dгi, Dкci, Dсi – доли учеников в городских, сельских и сельских малокомплектных школах 5400; 6400; 9700 – норматив в расчете на 1 ученика в рублях Кzi – районный коэффициент заработной платы Региональный фонд софинансирования социальных расходов (статья 139, п.2 Бюджетного кодекса РФ) В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. Федеральный опыт ФССР: правовое регулирование Программа развития бюджетного федерализма до 2005 цель ФССР стимулирование к поддержанию на определенном уровне предоставления бюджетных услуг Правила предоставления федеральн ый бюджет 2002 Постановление Правительства РФ от 27.05.2002 г. № 354 федеральн ый бюджет 2003 Постановление Правительства РФ от 01.05.2003 г. № 179 федеральн ый бюджет 2004 Постановление Правительства РФ от 01.04.2004 г. № 150 Цели расходования субсидии населению на оплату ЖКУ дотации в связи с повышением ставок ЕТС субсидии населению на оплату ЖКУ Основа создания региональных ФССР Субъект Российской Федерации - формирует региональный ФССР - определяет целевое назначение средств - утверждает методику, условия предоставления и расходования средств Требования к региональному ФССР - субсидиарный характер средств ФССР - финансирование социально значимых расходов Приоритетные бюджетные услуги для возможного включения в региональные ФССР Муниципальные районы Поселения • охрана общественного • обеспечение жильем порядка малоимущих • дошкольное образование • пожарная безопасность • библиотечное • отдых детей в каникулы обслуживание • организация скорой медицинской помощи • опека и попечительство • ритуальные услуги • благоустройство и озеленение • ритуальные услуги • условия для развития физкультуры и спорта, массового отдыха Фонд муниципального развития (статья 139, пункт 1 Бюджетного кодекса РФ) В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации. Законодательное регулирование Фонда муниципального развития Федеральный закон Региональное законодательство - формируется и утверждается ежегодно в составе регионального бюджета - помощь предоставляется в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов - средства направляются на инвестирование объектов муниципальной общественной инфраструктуры - органы власти разрабатывают порядок отбора муниципальных образований и инвестиционных программ и проектов, утверждают этот порядок законами субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса - распределение субсидий утверждается законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год - источники формирования и объем средств фонда муниципального развития - методика и порядок распределения средств фонда развития - порядок осуществления мониторинга и контроля использования средств фонда Иные дотации и субсидии (статья 139, пункт 3 Бюджетного кодекса РФ) В случаях и порядке, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. Фонд реформирования муниципальных финансов Необходимые условия эффективного управления региональными финансами Самостоятельность (автономия) в формировании доходов и расходов Жесткие бюджетные ограничения Конкурентная среда: экономическая (конкуренция между территориями) политическая (конкуренция между группами управления) Задачи повышения эффективности управления региональными финансами Обеспечить переход региональных и местных органов власти к реалиям нового федерального законодательства Стимулировать разработку и принятия региональными и местными органами власти самостоятельных решений в сфере управления общественными финансами Определить новые принципы управления региональными и муниципальными финансами Внедрить систему оценки эффективности управления общественными финансами Наладить обмен информацией и опытом внедрения новаций в сфере управления региональными и муниципальными финансами Факторы, способствующие повышению эффективности управления региональными финансами Межведомственное взаимодействие Взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти Согласованность в действиях региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления Взаимодействие с общественностью Общие принципы стимулирования реформ региональных финансов конкурсность заинтересованность участников добровольность и инициативность типовая программа («матрица прогресса») формализация критериев и условий прозрачность процедур обусловленность предоставления средств из федерального бюджета Условия успеха реформ Мероприятия реформ должны быть реалистично исполнимы Реформа должна быть структурирована по этапам Необходимо определение ключевых индикаторов проводимых преобразований Исполнителям должна оказываться существенная внешняя помощь Управление реформой должно быть организовано на принципах проектного управления Необходима существенная политическая поддержка реформ Формы стимулирования реформ в сфере общественных финансов в Российской Федерации Фонд реформирования региональных финансов (2001-2004) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (с 2005) Эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат (федеральный уровень, 2005-2006) Цель ФРРМФ и пути ее достижения Цель - повышение качества управления региональными финансами -активизация процессов финансового оздоровления -содействие реформированию бюджетной сферы -стимулирование экономических реформ в субъектах РФ долевая субсидия конкурсный отбор и обусловленность добровольность и инициативность программа бюджетных реформ формализация оценок и условий Основные направления реформирования региональных финансов в 2001-2004 гг. (Постановление Правительства РФ от 08.05.2002 № 301) бюджетный процесс межбюджетные отношения управление бюджетными расходами тарифная и ценовая политика развитие налоговой и доходной базы управление долгом управление собственностью контроль и аудит Регионы-получатели средств ФРРФ в 2001-2004 гг. Первый отбор Чувашская Республика Вологодская область г. Санкт-Петербург Челябинская область Самарская область Второй отбор Третий отбор Республика Карелия Хабаровский край Краснодарский край Астраханская область Саратовская область Ставропольский край Калужская область Пермская область Тверская область Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО исходное состояние фактический прогресс на первом этапе фактический прогресс на втором этапе Чувашская Республика Ставропольский край Санкт-Петербург Пермская область Саратовская область Республика Карелия Вологодская область Хабаровский край Калужская область Тверская область Самарская область Челябинская область Астраханская область Краснодарский край Таймырский (Д.Н.) АО Оценка в баллах Рост качества управления региональными финансами в регионах-получателях средств из ФРРФ 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Основные направления реформирования региональных финансов с 2005 г. (Постановление Правительства РФ от 05.01.2005 № 2) Реформы бюджетного процесса и управление расходами Бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат (БОР) Административная реформа Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики Совершенствование системы управления инвестициями Развитие системы бюджетных закупок Создание условий для развития доходной базы Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества Совершенствование долговой политики Межбюджетные отношения Среднесрочное финансовое планирование Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами Методики отбора регионов и предоставления субсидий из ФРРМФ Приказ Минфина Росcии от 24.08.2004 г. № 239 «О проведении в 2004 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» Приказ Минфина Росcии от 24.08.2004 г. № 238 «Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» _______________________________________________ Приказ Минфина России от 17.12.2004 г. № 346 «О результатах проведения в 2004 году отбора субъектов Российской Федерации для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» Регионы-претенденты на получение субсидий из ФРРМФ в 2005-2006 гг. Республика Коми Республика Марий Эл Республика Саха (Якутия) Республика Хакасия Белгородская область Кировская область Ленинградская область Смоленская область Процедура получения субсидий из ФРРМФ Представление Заявки в Минфин России Проверка по дисквалификационным критериями Оценка Заявок: исходное состояние качества управления, программа реформирования, план использования субсидий ФРРМФ Промежуточный результат – отбор 8 лучших регионов Проверка результатов реализации этапов программ Итоговый результат – получение средств из ФРРМФ Возможности создания Регионального фонда реформирования муниципальных финансов В случаях и порядке, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. статья 139, пункт 3 Бюджетного кодекса РФ Создание фондов реформирования муниципальных финансов в составе региональных бюджетов 2002 год – Чувашская Республика Самарская область 2003 год – Хабаровский край Томская область 2004 год – Республика Марий Эл Ставропольский край Калужская область Варианты создания в составе региональных бюджетов фондов реформирования муниципальных финансов Характе ристики Чувашская Республика Самарская область Принципы распределения средств Конкурс (программы реформ и их выполнение) Утверждение представленных заявок Условия предоставления средств Выполнение программы реформ и софинансирование Решение конкурсной комиссии о принятии плана мероприятий к финансированию Срок действия 2 Без срока Томская область Хабаров ский край Справочно: ФРРФ Конкурс заявок муниципальных образований Конкурс (программы реформ) Конкурс (программы реформ и их выполнение) Решение конкурсной комиссии по распределению средств Выполнение программы реформ Выполнение программы реформ 1 1,5 2 . Автономная некоммерческая организация «Институт реформирования общественных финансов» Климанов Владимир Викторович директор Тел. (095) 291-67-89 факс (095) 291-67-05 E-mail: vvk@irof.ru www.irof.ru www.publicfinance.ru
