Инструменты и институты диверсификации экономики РФ
реклама
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РФ Телефон: (495) 694-03-53; E-mail: [email protected]; Web-сайт: economy.gov.ru РАЗРАБОТКА КОМПЛЕКСА МЕР ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ ДИВЕРСИФИКАЦИИ ЭКОНОМИКИ Материалы к совещанию 24.11.2009 Телефон: (495) 624-65-93 E-mail: [email protected] Web-сайт: www.nisse.ru Система институтов диверсификации РАЗРАБОТАННЫЙ КОМПЛЕКС МЕР ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ ДИВЕРСИФИКАЦИИ ЭКОНОМИКИ РФ НАПРАВЛЕН НА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КЛЮЧЕВЫХ ИНСТИТУТОВ Институты развития Фонд содействия ОАО «РВК» Роснано ВЭБ ОЭЗ Технопарки Региональные венчурные фонды Бизнесинкубаторы Росинфокоминвест Инвестфонд РФ Наука ФЦНТП ФЦП РФФИ Программа ФНИ РАН 2 Спрос на инновации ЦИКЛ РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИОННОГО БИЗНЕСА Предпосев Pre-seed Посев Seed Старт ап Разви тие 1 Start up Growth Разви тие 2 Mezzanine Экспа нсия Bridge Защита собственности Условия ден. обращения и кредита Условия налогообложения Антимонопольное регулирование Техническое регулирование Согласование интересов государства и бизнеса Открытие бизнеса, предоставление зем. участков Ведение бизнеса на внутреннем рынке Ведение бизнеса на внешнем рынке Общесистемные институты Стимулирование госсектора Стимулирование частного сектора Поддержка экспорта Совершенствование институтов развития: ОАО «РВК» ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОАО «РВК» ДОЛЖНА НОСИТЬ БОЛЕЕ КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА ФОРМИРОВАНИЕ ВЕНЧУРНОГО РЫНКА В РФ 110 млрд. рублей 100 50 55 30 19 0 Капитал РВК Текущие показатели Капитализация фондов Планируемые показатели Ключевые проблемы венчурной отрасли: • Недостаточное соответствие гражданско-правового законодательства РФ специфике деятельности венчурных фондов • Неурегулированность вопроса контроля фондов со стороны инвестора и вмешательства РВК в деятельность инвестиционных комитетов фондов • Афиллированность управляющих компаний с частным инвестором, создающим венчурный фонд вместе с РВК • Отсутствие в РФ механизмов и традиций объединения изобретателя и предпринимателя в единую компанию Проблема недостаточной результативности РВК связана не с недостатком финансирования, а с несовершенствами институциональной среды Деятельность ОАО «РВК» продемонстрировала: • Недостаточные темпы размещения средств созданных фондов • Малое количество профинансированных проектов • Недостаток перспективных проектов для финансирования, в т.ч. из-за отсутствия инфраструктуры посевного финансирования, отсутствия благоприятной институциональной среды для венчурных инвестиций • РВК сформировано 7 венчурных фондов (19 млрд. рублей), 2 фонда приступили к финансированию инновационных проектов • До 2009 года: 13 профинансированных проектов (1,7 млрд. рублей, 859 рабочих мест) • В 2009 году: 1 проект (39 млн. рублей, 45 рабочих мест) • РВК создан первый венчурный фонд посевной стадии (ноябрь 2009) • РВК реализует меры по созданию и развитию института венчурных партнеров • РВК проводит работу по совершенствованию законодательства 3 ОЦЕНИВАТЬ РАБОТУ ОАО «РВК» СЛЕДУЕТ НЕ ПО ВЫДАННОМУ ФИНАНСИРОВАНИЮ, А ПО РАЗВИТИЮ ВЕНЧУРНОЙ ИНДУСТРИИ В РФ И РЕШЕНИЮ КЛЮЧЕВЫХ ПРОБЛЕМ ОТРАСЛИ Совершенствование институтов развития: ОАО «РВК» 4 Основные проблемы Описание Ключевые меры Несоответствие критериев оценки деятельности и форм отчетности ОАО «РВК» поставленной цели Критерии оценки и формы отчетности включают в основном показатели финансирования венчурных фондов, созданных с участием ОАО «РВК». По мнению ряда экспертов, узкое понимание задачи ОАО «РВК» уже приводит к вытеснению частного венчурного капитала государственным финансированием из отдельных сегментов. Включить в систему оценки результативности ОАО «РВК» показатели развития индустрии венчурного инвестирования: например, объем венчурного рынка РФ (капитал, общее число фондов, в т.ч. частных), число профинансированных проектов, созданных рабочих мест, прирост объема производства. Неурегулированность вопроса возможностей вмешательства представителей РВК в деятельность инвестиционных комитетов фондов С одной стороны, согласно Принципам инвестиционной политики ОАО «РВК» не должно вмешиваться в решения инвестиционных комитетов фондов, но при этом, по мнению экспертов, на практике зачастую вмешивается в процедуры рассмотрения проектов и в принятие решений инвестиционными комитетами. С другой стороны практика деятельности венчурных фондов в отдельных случаях демонстрирует целесообразность такого вмешательства. Формализовать способы вмешательства ОАО «РВК» в деятельность инвестиционных комитетов фондов: закрепить возможность блокирования проектов в случае их несоответствия инвестиционной декларации фонда и исключить прочие формы вмешательства. Низкая эффективность деятельности региональных венчурных фондов К настоящему моменту значимая часть указанных фондов, создававшихся с привлечением средств федерального бюджета и распределявшихся Минэкономразвития в рамках конкурсного отбора, осуществляют деятельность в крайне незначительных объемах. По свидетельствам экспертов это является следствием невысокой компетентности отобранных управляющих компаний, руководства венчурных фондов и представителей органов власти субъектов. Передать координирующие функции системы региональных венчурных фондов и части прочих полномочий Минэкономразвития ОАО «РВК», включить представителей РВК в попечительские и наблюдательные советы. Недостатки гражданско-правового законодательства Высокие издержки использования организационно-правовой формы ЗПИФ для венчурных фондов, невозможность использования этой формы для посевных венчурных фондов небольшого размера (большой объем операционных издержек) Усовершенствовать законодательство в части: 1. Организационно-правовой формы ЗПИФ: упрощение для участников венчурного рынка критериев отнесения к «квалифицированным инвесторам» для сокращения операционных издержек фондов. 2. Адаптации формы товарищества для целей организации венчурных фондов, ввести специальные особенности для венчурных инвесторов. Совершенствование институтов развития: Фонд содействия ОСНОВНОЙ НИШЕЙ ФОНДА ДОЛЖНА СТАТЬ ПОДДЕРЖКА ИННОВАЦИОННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ, НАХОДЯЩИХСЯ НА ПРЕДПОСЕВНОЙ СТАДИИ 5000 Средний объем одного проекта по программам Фонда в 2008 году, тыс. руб. 4000 • Программы Фонда направлены на поддержку предприятий на предпосевной и посевной стадии. Однако размеры средств, выделяемых по программам поддержки посевной стадии, не соответствуют потребностям предприятий и недостаточны для полноценной реализации инновационного проекта. • Деньги Фондом выделяются только на НИОКР, что востребовано на предпосевной стадии. Тогда как на посевной стадии требуется выделение средств еще и на маркетинг, бизнес-план. • По оценкам экспертов, потребности малых предприятий на посевной стадии составляют от 3 до 15 млн. рублей. Средние же объемы средств, выделяемых по посевным программам Фонда, колеблются от 2 до 5 млн. рублей. 3000 2000 1000 0 500 400 371.0 Объем затрат на НИОКР по программам, млн. руб. 398.0 370.5 300 200 100 0 5 Фонд не может полностью закрывать нишу посевного финансирования, в которой действуют другие институты развития: 194.7 145.0 78.0 10.2 Объем Фонда не позволяет ему финансировать часть перспективных проектов: • Фонд существенно уступает зарубежным аналогам по объему располагаемых ресурсов: 55 млн. евро (в 2009 г.) против более 500 млн. евро у Фонда технологий и инноваций TEKES (Финляндия) и 2 млрд. долл. у программы SBIR (США). • В 2008 г. по программам «Старт», «Развитие» и «Темп» было заключено 570 контрактов с финансированием в 2008 – 2009 гг. Фонд Tekes ежегодно финансирует около 1500 R&D проектов. По программе SBIR финансируется до 4000 проектов в год. • Фонд – единственный институт развития, имеющий региональную сеть, основной целью деятельности которой является поиск и привлечение новых региональных проектов. НЕОБХОДИМО МАСШТАБИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФОНДА ДЛЯ РАСШИРЕНИЯ ПОДДЕРЖКИ ИМЕЮЩИХСЯ ПЕРСПЕКТИВНЫХ ИННОВАЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ Совершенствование институтов развития: Фонд содействия 6 Основные проблемы Описание Ключевые меры Распыление ресурсов Фонда на поддержку инновационных предприятий, находящихся на разных стадиях жизненного цикла Размеры средств на поддержку предприятий на посевной стадии, не соответствуют их потребностям. Программы Фонда по своим требованиям претендуют и на стадию посевного финансирования, и на стадию «старт-ап». Перераспределить финансирование программ в пользу программ, направленных на поддержку предпосевной стадии. Отказаться от реализации программ, связанных с посевной стадией, за исключением финансирования проектов, не требующих значительных средств для старта (например проектов по информационным технологиям и телекоммуникационным системам). Упростить требования к программам предпосевных стадий. Сформировать программы предпосевного финансирования в интересах развития кластеров. Недостаточный объем средств Фонда для поддержки имеющихся перспективных инновационных проектов Объем средств, ежегодно выделяемый Фонду, несмотря на постоянный рост, по-прежнему недостаточен для масштабной поддержки НИОКР малого инновационного бизнеса. Фонд не проводит активный PR своей деятельности, поскольку не сможет обеспечить финансированием все поступающие заявки. Зачастую Фонд отказывает в финансировании перспективных проектов в силу отсутствия средств. Масштабировать деятельность Фонда за счет увеличения ежегодного объема его финансирования – при условии повышения прозрачности деятельности Фонда, его открытости, снижения коррупционных рисков при отборе проектов. Коррупционные риски при отборе проектов По мнению экспертов, не исключены случаи, когда предприятия могут получать поддержку Фонда по несколько раз, регистрируя с этой целью новые предприятия под каждый объявленный конкурс. Существуют высокие риски субъективной трактовки критериев оценки и манипулирования результатами оценки заявок. Принципы и критерии отбора экспертов для участия в экспертизе являются закрытыми. Фонд финансирует низко рисковые проекты с высокой степенью готовности, что говорит о том, что не все средства могут быть пущены на НИОКР. Изменить порядок отбора проектов финансирования в части повышения открытости данного процесса. Разработать регламент оценки инновационных проектов. Разработать порядок формирования и взаимодействия региональных комиссий и конкурсной комиссии. Разработать регламент отбора и привлечения экспертов к участию в экспертизе проектов. Разработать регламент раскрытия информации об экспертах, участвующих в экспертизе проектов . Совершенствование институтов развития: ГК «Роснанотех» МАСШТАБ КОРПОРАЦИИ ПО РАЗМЕРАМ ФИНАНСИРОВАНИЯ И ЧИСЛЕННОСТИ ПЕРСОНАЛА ПРЕВЫШАЕТ МАСШТАБ ПОСТАВЛЕННЫХ ЗАДАЧ ПО ПОДДЕРЖКЕ НАНОТЕХНОЛОГИЙ В РФ ГК «Роснанотех» - государственный институт развития инноваций, обладающий наибольшим капиталом среди всех институтов развития инноваций, при этом: фактически целевая ориентация Роснано распространена не только на деятельность в виде фонда прямых инвестиций, а оказывается шире как по областям/отраслям, так и фазам развития инновационной технологии; среди ряда экспертов имеется мнение, что с созданием Роснано и развитием деятельности Корпорации на рынке разработок в сфере нанотехологий создался переизбыток предложения средств; рассматриваемые проекты для инвестирования не всегда в полной мере можно отнести к нанотехнологиям; финансируются фактически уже проекты по смежным сферам производства Один из спорных моментов: ГК «Роснанотех» нередко финансирует проекты по «приводу» зарубежных разработок с производством в России, а не концентрируется на отечественных. ГК «Роснанотех» - самый крупный по штату институт развития – 400 чел., в т.ч. высокопрофессиональные управляющие директора и инвестиционные менеджеры Выход ГК «Роснанотех» «на проектную мощность» состоялся только в 3 кв. 2009 года: На 30.09.2009 утверждены к освоению 38 проектов с общим бюджетом 96,6 млрд руб. (54,6 млрд руб. – средства Корпорации); Начато финансирование 11 проектов с бюджетом 44,8 млрд. руб. (27,0 – средства Корпорации); профинансировано 12,9 млрд руб.) Доля Корпорации в денежном бюджете утвержденных проектов 63% (в общем бюджете 53,7%) и сильно колеблется в зависимости от проекта (нередко достигая 90%), в то время как другие участники вносят нефинансовые активы. Средний размер проекта – 2,5 млрд (1,4 млрд – средства Корпорации) – явно не средние предприятия! Уточнить позиционирование Роснано Концентрация деятельности Корпорации только на нанотехнологиях и только на инвестициях (возврат к изначально поставленным целям) Снятие законодательных ограничений деятельности Корпорации по развитию полного цикла производства конечной рыночной продукции в наноиндустрии 7 Преобразование ГК «Роснанотех» в ГК «Росинновации» (не ранее чем в 2012-2013 годах - после того как Корпорация и используемая ею модель развития наноиндустрии докажет свою эффективность в рамках текущих условий) Совершенствование институтов развития: ГК «Роснанотех» Основные проблемы ГК «Роснанотех» в своей деятельности выходит за рамки изначально поставленных целей и задач Описание • В ряде случаев Роснанотех занимается не только поддержкой нанотехнологий, но выстраиванием отраслевой производственной цепочки от сырья до конечной рыночной продукции (например, солнечная энергетика). • Доля финансирования Роснанотех по отдельным проектам в «денежном обороте» достигает 90%. Частные участники нередко вносят нефинансовые активы. • Средний размер проекта, утвержденного НC составляет 2,5 млрд руб. и размеры рассматриваемых проектов только увеличиваются. При организации Роснанотех предполагалось, что она будет заниматься и средними предприятиями/проектами. • Некоторые из утвержденных к финансированию проектов фактически ориентированы на использование зарубежных технологий, комплектующих. Между тем Роснанотех создавалась для развития отечественной наноиндустрии. Недостатки в системе управления ГК «Роснанотех» 8 Пересечение сферы деятельности Роснанотех и других институтов развития инновационной деятельности Ключевые меры Вопрос является дискуссионным и имеет по меньшей мере три варианта развития: 1. Концентрация Роснанотех только на нанотехнологиях (возврат к изначально поставленным целям) с отказом от финансирования проектов в смежных отраслях, выстраивания отраслевых производственных цепочек, от поддержки зарубежных нанотехнологий. 2. Снятие законодательных ограничений деятельности Роснанотех по развитию полного цикла производства конечной рыночной продукции в наноиндустрии. 3. Преобразование Роснанотех в Росинновации с распространием деятельности на смежные с нанотехнологиями отрасли инноваций (не ранее чем в 2012–2013 гг.). • Во внешней отчетности Роснанотех отсутствуют показатели, позволяющие оценить деятельность корпорации и результативность в достаточной мере. Декларируемые плановые показатели деятельности Роснанотех до 2015 года создают стимулы к расходованию средств «по плану», а «выходные» показатели в отсутствии адекватной системы статистического учета могут быть оценены только субъективно. • Разработать детализированную систему публичной отчетности, повышающей подконтрольность Роснанотех и финансируемых с ее участием фондов и проектов. Внести изменения в 139-ФЗ, направленные на улучшение мониторинга и контроля реализации проектов, финансируемых за счет средств Роснанотех и публикацию соответствующей отчетности. • Система мотивации деятельности управляющих директоров (руководителей проектных групп) нацелена на краткосрочные результаты, что стимулирует трату средств сейчас и увеличение объемов проектов. • Переориентировать систему мотивации сотрудников Роснанотех на долгосрочные результаты с учетом достижения запланированных показателей проектов, систему сделать публичной. • Состав Наблюдательного совета (НС) не позволяет представителям ФОИВ влиять на решения при их несогласии с утверждением проекта. • Пересмотреть структуру НС и обеспечить независимость членов НС. • «Пересечения» по развитию материально-технической базы, НИР и ОКР с ФЦНТП, региональными программами развития инноваций. Уточнить позиционирование Роснанотех в областях, пересекающихся с другими институтами развития, и закрепить эти решения в стратегических документах. • «Пересечения» с ОАО «РВК» по стадиям посевного финансирования в сегменте нанотехногогий. Совершенствование институтов развития: ГК «Внешэкономбанк» БАНК ДЕЙСТВУЕТ НЕ КАК ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ, А КАК КРУПНЫЙ ГОСБАНК, РЕАЛИЗУЮЩИЙ ЗНАЧИМЫЕ, НО РАЗРОЗНЕННЫЕ И СТИХИЙНЫЕ ПРОЕКТЫ Этапы инвестиционной политики банка развития в отраслях экономики ВЭБ (и проблемы банка, препятствующие успешному функционированию на каждом из этапов) Этап точечных инвестиций Этап системных инвестиций Этап «настроечных» инвестиций Проблемы целеполагания. Отсутствие системы оценки деятельности Непрозрачные критерии отбора проектов Недифференцированный подход к услугам Слабое использование гарантий 9 Избыток функций и отраслей присутствия Ограниченные ресурсы Недостаток частных средств в пассивах Отсутствуют программно-целевые продукты Банк участвует в любых проектах – от 0,4 млрд до 34 млрд рублей, конкурируя с госбанками (Россельхозбанк) Незначительный масштаб инвестиций в каждой из отраслей – в среднем менее 20 млрд. рублей Банк входит в проекты на любых стадиях, однако использует единые и нечеткие критерии отбора Банк сильно рискует – во многих проектах, начатых в 2008 г., Банк обеспечивает более 70% инвестиций Туризм и агропром в целом доступны для частного капитала и требуют меньших инвестиций – место для других институтов В отраслях не обозначены цели присутствия Объем гарантий всего 5% от портфеля ссудной задолженности Кредитный портфель в 8 раз меньше, чем у бразильского BNDES В РАБОТЕ БАНКА РАЗВИТИЯ НЕОБХОДИМЫ СЕРЬЕЗНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ИЗМЕНЕНИЯ Совершенствование институтов развития: ГК «Внешэкономбанк» 10 Основные проблемы Описание Ключевые меры По сути, Банк функционирует без Стратегии развития Стратегия была написана накануне кризиса, и к ее реализации Банк фактически не приступил. Прочие управляющие документы также разработаны в докризисный период и не учитывают даже тот опыт, который Банк накопил за 2 года работы. Отсутствует фокусировка как по реализуемым функциям, так и по отраслям присутствия. В настоящее время банк является агентом правительства по антикризисной программе. «Антикризисные» ресурсы почти в 10 раз превышают ресурсы «развития». Обновить Стратегию: политику использования инструментов применительно к различным отраслям, стадиям жизненного цикла и составу участников проектов (например, ограниченно использовать прямое финансирование проектов расширения производства), отказ или перераспределение функций среди дочерних и независимых структур (увеличение кредитных полномочий дочерних банков, с сохранением их операционной самостоятельности, концентрация Банка на гарантиях), а также программу привлечения средств через облигации Банка. Разработать программу перехода Банка от антикризисной деятельности к развитию и поддержке отраслей экономики. Отсутствует система оценки деятельности Банка Руководство Банка ориентировалось на то, что на 1 рубль, инвестированный банком, будут 3-5 рублей частных средств. Участвуя в проектах на общую сумму более 518 млрд. рублей, Банк обеспечивает до 49% средств, а во многих проектах, начатых в 2008 г., обеспечивается более 70%. Сформировать систему показателей эффективности, оценивающих а) соответствие деятельности Стратегии развития, б) эффективность деятельности в конкретных проектах, в) эффективность использования собственных средств, а также г) условия и порядок выделения финансирования в соответствии с задачами Правительства РФ. Недостаточная эффективность использования собственных средств В среднем Банк направил менее 20 млрд. рублей на 1 инструмент или на 1 отрасль присутствия, величина незначительная в масштабах экономики. При этом Банк преимущественно использует прямое финансирование проектов, тогда как гарантийная поддержка развита слабо (объем гарантий на 1.01.09 составлял всего 5% от кредитного портфеля, тогда как у ВТБ почти 10%). Изменить Меморандум о финансовой политике Банка развития, в т.ч. снизить критерий участия Банка в проектах через гарантии, ограничить и формализовать условия участия в капитале хозяйствующих субъектов, снизить минимальный объем участия в капитале. Непрозрачные критерии отбора проектов Основополагающие принципы деятельности Банка, отмеченные в Меморандуме, не находят достаточной конкретизации в иных документах, определяющих эту деятельность. Указанные принципы применяются на этапе проведения экспертизы инвестиционных проектов на соответствие с Меморандумом. В п.9 Меморандума вносится уточнение, согласно которому Банк может участвовать фактически в любом (!) проекте. Согласовать критерии отбора проектов с обновленными положениями Стратегии развития и Меморандумом. Четко обозначить роль принципов, указанных в Меморандуме, в отборе проектов, формализовать критерии соответствия указанным принципам. Предусмотреть в критериях отбора проектов преференции тем заявителям, которые используют наибольший объем отечественных или локализованных технологий и материалов. Разработать совместно с Правительством РФ программно-целевые продукты для решения конкретных экономических задач в отраслях экономики. Стимулирование спроса на инновации: технологическая политика монополий ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ МОГУТ СТАТЬ ИСТОЧНИКОМ ЗНАЧИТЕЛЬНОГО СПРОСА НА ИННОВАЦИИ, КОТОРЫЙ СЕЙЧАС ОТСУТСТВУЕТ ИЗ-ЗА СЕРЬЕЗНЫХ БАРЬЕРОВ ИННОВАЦИОННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ Предпосев Pre-seed Посев Seed Старт ап Start up Разви тие 1 Growth Разви тие 2 Mezzanine Экспа нсия Поставщики и подрядчики Естественная монополия Государство Bridge Основные барьеры: • Нет доступа к современным западным технологиям • Нет современной инновационной инфраструктуры • Высокие риски при низкой рентабельности Основные барьеры: • Сложная наукоемкая продукция закупается у зарубежных поставщиков • Непрозрачная система закупок создает барьеры для инновационных компаний • Труднопрогнозируемый спрос со стороны монополий • Низкие затраты на НИОКР Основные барьеры: • Технологические приоритеты выдвигаются самими монополиями, а не государством • Нет конкретных требований к технологическому развитию монополий, обязательных для исполнения • Нет механизмов контроля результатов технологического развития монополий ВНУТРИ МОНОПОЛИЙ ОТСУТСТВУЮТ СТИМУЛЫ ДЛЯ ИННОВАЦИЙ, НО МОНОПОЛИИ МОГУТ И ДОЛЖНЫ СОЗДАВАТЬ СПРОС НА ИННОВАЦИОННУЮ ПРОДУКЦИЮ 11 Естественные монополии в РФ имеют огромную значимость: • Суммарные капвложения и расходы на ремонт и техническое обслуживание ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД» в 2008 году составили 1,4 трлн.руб. (3,9% от ВВП). • Ряд отраслей (например, транспортное машиностроение), смежных с монополиями, имеют в лице монополий единственного покупателя своей продукции и полностью зависят от их закупочной политики Технологическое отставание монополий тормозит модернизацию экономики РФ: • По ряду критически важных технологий монополии отстают от зарубежных конкурентов (морские платформы, буровые установки, оборудование КРС, высокоскоростные эл/поезда и др.). • Сильное отставание по числу патентов: • количество патентов SHELL (2007 г.) – 26621 • количество патентов ОАО «Газпром» (2008 г.) - 1321 Стимулирование спроса на инновации: технологическая политика монополий 12 Основные проблемы Описание Ключевые меры Несогласованность целей технологического развития государства, монополий и смежных отраслей Отсутствуют показатели технологического развития, обязательные для монополий. У монополий нет стимулов для инноваций и сокращения издержек (урежут тарифы). Стратегии разрабатываются самими монополиями, хотя ряд вопросов выходит на уровень госполитики. Установить целевые показатели технологического развития для монополий и ввести стимулы для их достижения (например, использовать часть экономии на развитие). Ввести практику экспертизы технологических стратегий монополий правительственной комиссией на предмет соответствия установленным показателям. Низкий уровень затрат на НИОКР в монополиях и их смежных отраслях Затраты монополий на НИОКР 0,07 – 0,20% от выручки, затраты смежных отраслей (машиностроение) 0,25-0,90% от выручки, что намного ниже мировой практики. Установить нормативы расходов на НИОКР для естественных монополий. За счет бюджета НИОКР сформировать инвестиционный фонд, фонд поглощений и слияний, бюджет финансирования инновационной инфраструктуры. Высокая степень непрозрачности в размещении заказов на поставку оборудования для монополий Процедуры выбора поставщиков на крупные проекты (Штокман, Приразломное) закрыты. Транснефть не публикует результаты тендеров. Потребности монополий и планы закупки оборудования остаются закрытыми, либо публикуются несвоевременно. Значительная часть сложного оборудования закупается за рубежом, нормы российского участия отсутствуют. Доработать и принять Закон о размещении заказов госкорпорациями и субъектами естественных монополий: • Распространить на дочерние общества • Распространить на всю цепочку закупок • Устранить дискриминационные условия в договорах • Обязать публиковать закупочную политику на 3-5 лет • Ввести нормы российского участия в поставках Низкая эффективность инноваций в смежных отраслях По ряду позиций российские предприятия не могут создать производство продукции мирового уровня для нужд монополий (морские платформы, оборудование КРС, выс/скоростные электровозы). Технический уровень продукции - 70-80-х гг., низкое качество при цене, сопоставимой с импортом. Есть позитивный опыт СП: Трансмашхолдинг и Siemens (статические преобразователи) и другие. Разработать Программу создания СП в смежных наукоемких отраслях для трансфера технологий: • Перечень продукции, необходимой монополиям • Перечень участников СП (российских и зарубежных) • Условия создания СП • Меры гос. стимулирования (налоги, гарантии, финансирование ВЭБ) Отсутствие современной открытой инновационной инфраструктуры Монополии опираются на устаревшую «советскую» инновационную инфраструктуру (НИИ, централизованное финансирование…). Полагаются больше на крупные уникальные институты, чем на цепочку разработчиков комплектующих, что противоречит мировой практике. Разработать Программу создания инновационных кластеров, (в первую очередь на базе СП). В кластерах должен быть: базовый университет, институт, технопарк, центр трансфера технологий, бизнес-инкубатор, фонд грантов на НИОКР. Привлечь к созданию инфраструктуры институты развития (Фонд содействия, ОАО «РВК», ГК «Роснанотех» и др.). Стимулирование спроса на инновации: институты финансовой поддержки экспорта CЛОЖИВШАЯСЯ СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ ЭКСПОРТА НЕ СПОСОБНА ОБЕСПЕЧИТЬ РАСШИРЕНИЕ ТОВАРНОЙ СТРУКТУРЫ И ДИВЕРСИФИКАЦИЮ ЭКСПОРТА. Характеристики системы поддержки экспорта: • не обеспечивает поддержку экспорта широкого круга предприятий высокотехнологичных отраслей, привлечение к экспортной деятельности новых компаний, субъектов малого и среднего предпринимательства; • не покрывает весь спектр рисков, возникающих в процессе внешнеэкономической деятельности; • характеризуется низким уровнем доступности и прозрачности, что фактически ухудшает конкурентные возможности отечественных компаний на внешних рынках; • не создает стимулов для компаний по выходу на внешние рынки. Инструмент госгарантий экспортерам является непрозрачным, забюрократизированным и ограниченным в использовании Инструмент страхования операций не работает • Структура принятия решений о выделении поддержки является чрезмерно запутанной и усложненной (решение: Правительство РФ, Минфин России) сроки до 8 месяцев. • Сложность процедур получения гарантий в 2008 г. предоставлено гарантий на сумму 10 млн. долл. при лимите 1000 млн. долл. • В феврале 2008 г. Правительством Российской Федерации утвержден порядок страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков • Внешэкономбанк не приступил к предоставлению услуг по страхованию экспортных кредитов Недостаточный охват отечественных компаний инструментами поддержки предоставление госгарантий 400 350 300 250 200 150 100 50 0 13 365 214 119 3 5 2003 2004 10 2005 2006 экспортных 2007 2008 • Количество ежегодно поддерживаемых Роэксимбанком предприятий не превышает 50, в то время как Эксимбанк США обслуживает более 2000 предприятий. • Отношению объемов фактической финансовой поддержки к объему несырьевого экспорта составляет в США – 2-3%, ЕС – 5-6%, Россия – менее 1%. Стимулирование спроса на инновации: институты финансовой поддержки экспорта 14 Основные проблемы Описание Ключевые меры Отсутствие комплексной системы поддержки экспорта в Российской Федерации Сложившаяся структура финансовой поддержки экспорта (в то числе, используемые в рамках нее инструменты), не ориентирована на охват значительного числа потенциальных экспортеров, не покрывает весь спектр рисков, возникающих в процессе ВЭД деятельности, характеризуется низким уровнем доступности и не способствует конкурентоспособности отечественных компаний на внешних рынках. Разработать Концепцию финансовой поддержки экспорта в Российской Федерации на 2010-2015 годы, включающую цели, задачи и приоритеты поддержки, систему организации поддержки, механизмы мониторинга и контроля Инструмент страхования экспортных операций не работает До настоящего времени Внешэкономбанк так и не приступил к реализации функции, тем самым экспортеры не имеют возможности воспользоваться данным инструментом. Создать Агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций: • предоставление массового страхового продукта (Агентство + частные страховщики) • страховая поддержка операций по сделкам с приемлемой/умеренной степенью риска (Агентство) • страховая поддержка операций с высокими рисками (Агентство по решению Правительства) Неэффективность процедур предоставления государственной гарантийной поддержки экспорта Росэксимбанк не является самостоятельным институтом, ответственным за финансовую поддержку экспорта, для него характерен крайне низкий уровень автономности: большая часть решений банка должна быть согласована с Минфином России. Длительность и сложность процедур принятия государством коммерческих рисков через механизм государственных гарантий. Необходимо на нормативном правовом уровне обеспечить: • повышение прозрачности процедур предоставления гарантийной поддержки; • сокращение общих сроков предоставления госгарантий; • параллельное прохождение процедур первичного рассмотрения документов в Росэксимбанке и Минфине России; • передачу функции по принятию решения о предоставлении гарантийной поддержки от Правительства РФ и Минфина России к Росэксимбанку; • разработать и принять упрощенные требования для получателей поддержки в части сокращения набора документов, прикладываемых заявке; • перейти к предоставлению на базе Росэксимбанка массовых услуг по гарантированию экспортных операций на возмездной основе. Неэффективность процедур при возмещении части процентных ставок по экспортным кредитам Данная форма господдержки экспортеров является наиболее массовой, однако, имеет существенную избирательность при применении. Требования к потенциальным получателям поддержки являются избыточными. Фактически инструмент оказывается доступным только крупным предприятиям уже занимающимся экспортом. Не определены критерии отбора экспортеров. Установить четкие не дискриминирующие критерии отбора получателей поддержки, в т.ч.: • замена критерия наличия 3-летней истории экспорта на критерий осуществления производственной деятельности в течение 2-х лет. • отмена преференций предприятиям, являющимся победителями международных тендеров на поставку промышленной продукции. Определить закрытый перечень документов, необходимых для получения поддержки, и отраслевые приоритеты для получателей поддержки. Создание общесистемных условий: техническое регулирование В 2005 году сертификационные расходы составляли 3-3,5 % от совокупных издержек предприятий. Общие затраты на обязательную сертификацию только в рамках системы ГОСТ Р достигали 50-85 миллиардов рублей в год. В прошлом году Дмитрий Медведев оценил затраты на сертификацию одного наименования товара в сумму, достигающую порой 120 тысяч рублей. Это наряду с другими не менее затратными барьерами в сфере техрегулирования блокирует внедрение инноваций и осуществление структурного маневра Уже ставший традиционным для реформы комплекс проблем связан с разработкой и принятием технических регламентов. Правительственная программа выполняется с отставанием. Разработка 11 из 17 предусмотренных регламентов (2/3) идет со срывом сроков. Сроки подготовки правительственных отзывов на проекты технических регламентов, рассматриваемые Госдумой, также срываются. Содержание этих документов также вызывает нарекания Новые регламенты не только не сокращают административное бремя, но даже увеличивают его. Так, в октябре в Госдуму был внесен регламент по упаковке продукции, в том числе пищевой. В тексте регламента нет ни слова о санитарно-эпидемиологической экспертизе, что должно означать, что такая экспертиза не нужна. Однако она по-прежнему будет проводиться. В итоге, узаконено многократное дублирование процедур и связанных с ними поборов. Аналогичная проблема возникает и в связи с проектом регламента о безопасности пищевых продуктов и многими другими. Одобренный Госдумой в первом чтении пакет регламентов по электроэнергетике не сопровождается внесением изменений в закон о промышленной безопасности. Более того, в Думу внесены поправки в закон о техрегулировании, согласно которым обеспечение промбезопасности осуществляется в особом порядке, допускающем возможность ведомственного нормотворчества. Это с учетом существующих нареканий к деятельности Ростехнадзора может поставить крест на модернизации важнейшего сектора промышленности. Создается негативный имидж реформы у сектора производства, хотя именно малый и средний бизнес был в широком смысле заказчиком реформы, предъявлявшим спрос на техрегламенты. Пока же узким группам специальных интересов удается «протаскивать» в регламенты те нормы, которые полностью дискредитируют реформу. ТРЕБУЕТСЯ ПЕРЕЗАПУСК РЕФОРМЫ, ФОРМИРОВАНИЕ ЕЕ «ШТАБА» НА БАЗЕ ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ИМЕЮЩЕГО МИНИМАЛЬНЫЙ КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ 15 Это позволит задействовать техническое регулирование как ключевой инструмент экономической политики, содействующей диверсификации, обеспечению динамичного развития производственного комплекса, локализованного между сырьевым и инновационным секторами. Реформа техрегулирования содержит до сих пор нереализованный потенциал создания институциональных предпосылок как для формирования национальной инновационной системы, так и для подъема «традиционных» производственных секторов. Благодаря продуманной политике технического регулирования должна быть сформирована действенная система диффузии инноваций (переход от единичного внедрения к массовому) Создание общесистемных условий: техническое регулирование Проблемы 16 Описание Ключевые меры Недостаточно высокие темпы разработки технических регламентов Технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010 года. Обязательные требования, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении. Таким образом, осталось 9 месяцев для принятия основного корпуса технических регламентов По окончании переходного периода разработка технических регламентов должна продолжаться в плановом порядке Своевременная реализация правительственной программы разработки технических регламентов Оперативная подготовка правительственных отзывов на проекты технических регламентов, рассматриваемые Госдумой Разработка новой редакции правительственной программы разработки технических регламентов на 2010 год и 2010–2012 годы Недостаточное внимание изменениям в смежном законодательстве в связи с принятием технических регламентов Требуется внесение изменений в 72 законодательных акта Подготовка, обсуждение и внесение в Госдуму предложений по изменению законодательных актов в связи с реализацией Федерального закона «О техническом регулировании» и принятием отдельных технических регламентов. Положения разрабатываемых технических регламентов зачастую не обеспечивают устранения избыточных процедур, дублирования и снижения административного давления на бизнес. Сохраняется избыточность сертификации Анализ положений технических регламентов свидетельствует о следующих недостатках: - отсутствие норм, устанавливающих, в отношении каких объектов применяются те или иные формы ОС; - закрепление избыточного перечня форм ОС, процедуры осуществления которых не установлены; - по отдельным формам ОС не устанавливаются предельные сроки их осуществления; - отдельные формы ОС (например, различные виды экспертиз) не включаются в регламенты, хотя фактически осуществляются согласно смежному законодательству. Установление дополнительных требований к экспертному заключению, обоснованию необходимости принятия регламента и пояснительной записке в части включения в них: - оценки степени сокращения административного давления на бизнес и анализ регулирующего воздействия форм оценки соответствия - обоснование необходимости применения обязательной сертификации с заключением по результатам оценки степени риска и доказательством невозможности достижения целей технического регламента иными методами В настоящее время отсутствует единая система и единые правила аккредитации. Необходимо законодательное закрепление процедур аккредитации по аналогии с процедурами лицензирования (предусмотренными 128-ФЗ) и контроля (предусмотренными 294-ФЗ). Разработка Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» Недостаточно комплексный подход к анализу, оценке и управлению рисками. На настоящий момент отсутствуют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы применения оценки рисков. Оценка риска в явной форме не проводится. Нормы закона остаются чисто декларативными. Разработка национальной концепции управления рисками в области технического регулирования, задающей общие параметры и значения допустимого риска Создание общесистемных условий: предоставление земельных участков ДЕЙСТВУЮЩАЯ ПРАКТИКА НЕПРИЕМЛЕМА ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ И ОРГАНИЗАЦИИ НОВЫХ ПРОИЗВОДСТВ, В ТОМ ЧИСЛЕ ИННОВАЦИОННЫХ Выбор земельного участка – определение границ и разрешенного использования Согласование акта о Принятие решения выборе об установлении зон Схема расположения Определение границ земельного участка зон Установление разрешенного использования земельного участка в порядке Градкодекса Экспертиза размещения Получение техусловий Информирование общественности Дублирование действий Избыточное количество согласований Отсутствие порядка и предметов согласований Невозможность параллельного прохождения этапов Наличие неофициальных платежей Кадастровые работы Кадастровый учет Заявление до 6 – 12 мес. Постановление о предварительном согласовании до 12 - 15 мес. Заявление Постановление о предоставлении земельного участка Договор аренды Регистрация договора аренды Сложная, непрозрачная, сопряженная с высокими рисками процедура: • Средние сроки получения заинтересованными лицами прав на земельные участки превышают 1,5 – 2 года • В процедуре может принимать участие до 30 согласующих и разрешающих инстанции (на федеральном уровне предусмотрено 19 видов согласований, также в процедуре участвуют региональные и муниципальные органы и организации • Общее количество согласований и разрешений зачастую не установлено нормативно, во многих случаях может превышать 50 • Наличие дублирующих действий по определению границ земельного участка и его разрешенного использования • Доля затрат инвесторов, напрямую не связанных с самим проектом, чрезвычайно высока и может доходить до 30% от стоимости проекта • Риски инвестиций в недвижимость в России одни из самых высоких в Европе (мнение экспертов): на любом этапе инвестор рискует не получить необходимое согласование (разрешение) или столкнуться с бездействием органа власти или необоснованным отказом ДЕЙСТВУЮЩАЯ ПРАКТИКА ВЕДЕТ К БЕССИСТЕМНОЙ ЗАСТРОЙКЕ ТЕРРИТОРИИ, НЕРАЦИОНАЛЬНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ И ИНЫХ РЕСУРСОВ 17 Повсеместно отсутствуют документы территориального планирования и правила землепользования и застройки: • Индивидуальный несистемный подход к выделению земельных участков для размещения объектов строительства. • Выбор местоположения объекта на территории основывается не на принципе оптимального и согласованного перспективного развития территории муниципального образования и/или региона в целом, а на принципе максимальной текущей отдачи для конкретного проекта: насыщенность улично-дорожными сетями в Москве (8,4% территории города приходится на улично-дорожные сети) примерно в четыре раза ниже, чем в Нью-Йорке (35%), и в три раза ниже, чем в Лондоне и Париже (20-25%) и даже ниже, чем в Сингапуре и Гонконге (1012%). Приоритет отдается строительству выделению земельных участков строительства жилья, торговых и офисных комплексов. • Интересы одних бизнесов зачастую ставятся выше интересов других застройщиков и собственников недвижимости: имеет место недостаточная защита прав застройщиков и собственников недвижимости при изменении разрешенного использования земельных участков Создание общесистемных условий: предоставление земельных участков Основные проблемы 18 Описание Ключевые меры Отсутствие в большинстве муниципальных образований документов территориального планирования и правил землепользования и застройки Не более 5% муниципальных образований имеют утвержденные документы терпланирования. Правила землепользования и застройки также приняты в незначительном числе муниципалитетов. Разрабатываемые документы не всегда отличаются высоким качеством и надлежащей проработкой. Без данных документов невозможно проведение политики устойчивого комплексного развития территории, повсеместно преобладает «точечная» бессистемная застройка. Снизить стоимость разработки документов терпланирования: • создать единую картографическую основу для документов терпланирования • отказаться от требований по включению в документы терпланирования конкретных сведений о земельных участках, о проектируемом местоположении объектов капитального строительства. Проводить методическую работу и распространение лучшего опыта градорегулирования, в том числе тиражирование положительных типовых решений, принятие классификатор видов разрешенного использования земельных участков. Сложность, длительность, непрозрачность процедуры формирования земельных участков и получения прав на них Органы власти не занимаются инициативным формированием земельных участков и предложением их бизнесу через конкурентную процедуру торгов и не имеют стимулов заниматься этой деятельностью. Более чем в 95% случаев предоставление бизнесу государственных и муниципальных земель осуществляется по «квазирыночной» неконкурентной процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Действующая практика характеризуется высокой забюрократизированностью, субъективностью подхода к принятию решений, высоким уровнем коррупции и рисками реализации инвестиционных проектов. Перейти к формированию земельных участков только посредством разработки документации по планировке территории (в соответствии с Градостроительным кодексом РФ) Отказаться от процедуры предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта. Перейти к предоставлению сформированных земельных участков на аукционах, за исключением четко установленных законом случаев. Сформировать условия для создания и функционирования специальных институтов развития территорий муниципальных образований, которые бы занимались разработкой документов терпланирования, ПЗЗ, формированием земельных участков и их предоставлением на торгах. Предоставить заинтересованным лицам право заниматься инициативной подготовкой документации по планировке территории. Отсутствие полной, достоверной и актуальной информации об объектах недвижимости, обременениях и ограничениях прав на них Информация, необходимая для формирования и предоставления земельных участков, содержится несвязанных между собой информационных ресурсах, которые ведут различные органы власти по своим собственным принципам и технологиям. Сведения в данных ресурсах неполные, зачастую противоречивые или трудно сопоставимые между собой, устаревшие, ошибочные. Затраты на сбор, оценку и сопоставление информации могут быть весьма существенными как для органов власти, так и для инвесторов. Создать единую федеральную систему в сфере госрегистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета. Передать функции по предоставлению государственных услуг в сфере государственной регистрации прав, кадастрового учета федеральным автономным учреждениям. Уточнить правовое регулирование зон с особыми условиями использования территорий. Осуществить наполнение ГКН (нового единого государственного реестра недвижимости) сведениями БТИ о зданиях (строениях, сооружениях) и сведениями о существующих зонах с особыми условиями использования территорий. Общие меры СОЗДАННЫЕ ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ НУЖДАЮТСЯ В ЕДИНОЙ КООРДИНАЦИИ ДЛЯ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И УСТРАНЕНИЯ ПЕРЕСЕЧЕНИЙ Минобрнауки Минэкономразвития Минсвязи Минпромторг Орган координации Фонд содействия Региональный представитель по инновациям ОАО «РВК» ВЭБ Региональный представитель по инновациям ОЭЗ Росинфокоминвест Технопарки Региональный представитель по инновациям Роснано Региональный представитель по инновациям … Сеть региональных представителей по инновациям Формирование сети региональных представителей по инновациям имеет несколько альтернативных вариантов: • Создание федеральными институтами представителей по инновациям в регионах с прямым подчинением федеральному центру – больше подходит для регионов со средней и низкой экономической активностью и недостаточно зрелыми региональными институтами (большинство регионов РФ) • Создание представителей по инновациям региональными властями и организация их взаимодействия с федеральными институтами развития – больше подходит для экономически активных регионов с сильной региональной властью 19 • Взаимодействие институтов носит фрагментарный характер. Они действуют обособленно, дублируя друг друга (базы данных, порталы, эксперты…). Требуется орган координации и организации взаимодействия. • Институты пересекаются по стадиям инноваций (предпосев, посев, стартап и т.п.). Необходима выработка стратегических решений по позиционированию институтов развития. • Невозможно управлять инновационными проектами по всей территории РФ из московского офиса. Необходима сеть региональных представителей по инновациям. • Сегодня отсутствует кластерная политика и, по сути, ресурсы институтов «размазываются ровным слоем» по всей территории РФ. Необходима концентрация ресурсов на инновационных кластерах. Вопрос схемы управления является дискуссионным, на слайде представлен один из возможных вариантов. Общие меры: ключевые предложения 20 Основные проблемы Описание Ключевые меры Недостаток координации деятельности и организации необходимого взаимодействия институтов инновационного развития Создан набор институтов развития с различной подчиненностью (Минэкономразвития, Минобрнауки, Минпромторг и т.п.). Функция координации деятельности институтов фактически не закреплена за каким-либо федеральным органом. Фонд содействия не помогает своим подопечным выходить на венчурные инвестиции, при этом ОАО «РВК» страдает от недостатка заявок. Институты параллельно формируют собственные базы данных предприятий, собственные формы работы с экспертным сообществом, собственные информационные порталы и т.п. Закрепить за каким-либо федеральным органом или институтом развития функции единой координации и организации взаимодействия институтов развития. Разработать План организации взаимодействия институтов развития на базе единой инфраструктуры: • общая база данных инновационных предприятий • общий информационный портал • общий доступ к информации об инновационных предприятиях (заявки, отчетность, документы) • общая среда экспертов и инновационных партнеров Наличие пересечений в областях деятельности институтов инновационного развития Посевное финансирование – ФЦНТП, Фонд содействия, ОАО «РВК», Роснано. Венчурное финансирование – ОАО «РВК», регион. венч. фонды, Росинфокоминвест, Роснано. Выработать стратегические решения по позиционированию институтов развития по стадиям инноваций (предпосев, посев, старт ап, развитие, экспансия). Отсутствие необходимой концентрации ресурсов институтов инновационного развития на инновационных кластерах Необходимость кластерной политики признана на федеральном уровне (Мет. рекомендации Минэкономразвития), что соответствует лучшей мировой практике поддержки инноваций. На практике программы и направления финансирования институтов никак не соотносятся с кластерным подходом. Разработать Программу развития инновационных кластеров. Сконцентрировать ресурсы институтов инновационного развития на поддержку выделенных кластеров. Сформировать в каждом кластере инновационную инфраструктуру: отраслевой институт мирового уровня, технопарк, бизнес-инкубатор, посевной фонд, венчурный фонд и другие. Сложности работы институтов развития с регионами из-за недостатков региональной инфраструктуры Ведение институтами операций из Москвы затрудняет работу с региональными предприятиями (сдача отчетности в Фонд содействия = командировка в Москву). При этом институты параллельно создают региональные представительства (Фонд содействия, ОАО «РВК» - в плане). Сформировать сеть региональных представителей по инновациям с функциями развития инновационных кластеров и координации деятельности институтов развития на соответствующей территории (разработка стратегии развития кластера, выполнение функций представителя федеральных институтов развития для участников кластера, координация проектов, мониторинг и отчетность, инициация мер поддержки)
