Разработка административных регламентов Семинар I (1) (2)
реклама
Семинар I Разработка административных регламентов (1) АТТЕСТАЦИЯ ЭКСПЕРТОВ ПО КУЛЬТУРНЫМ ЦЕННОСТЯМ (2) ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКСПЕРТИЗЫ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ, ЗАЯВЛЕННЫХ К ВЫВОЗУ И ВРЕМЕННОМУ ВЫВОЗУ, А ТАКЖЕ ПРИ ИХ ВОЗВРАТЕ ПОСЛЕ ВРЕМЕННОГО ВЫВОЗА Данный документ является полным только в сочетании с устными комментариями и последующим обсуждением Изолированное чтение отдельных слайдов может привести к неверному пониманию Направляйте, пожалуйста, Ваши вопросы: Др. Акселю Дж. Коецу, Managing Partner, KPI International Management and Policy Consultants Аркадис БМБ, Машкова 16, Москва 105064 [email protected]; Tel +49 221 94 11801; +7 926 322 7544, +7 495 937 7527 или Андрею Жулину, ГУ-Высшая Школа Экономики, + 7 495 621 3987 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 1 Содержание 1. Краткая информация о проекте, цели проведения семинара, представление участников 2. Методология и текущая деятельность по разработке новых административных регламентов 3. Основные проблемы в сфере регулирования 4. Комментарии участников / обсуждение 5. Международный опыт 6. Опыт потребителей услуг и существующие проблемы 7. Принципы и ключевые элементы предложений по оптимизации 8. Предложения и список пожеланий участников / обсуждение 9. Завершение семинара Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 2 1 Краткая информация о проекте, цели семинара, представление участников Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 3 Краткая информация о проекте Институциональная Реформа Государственного Сектора К1 – Административные регламенты К2 – Стандарты госуслуг К3 – Показатели эффективности К4 – Электронное правительство Разработка в 2006 году 39 приоритетных административных регламентов Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 4 Представление команды и участников семинара Команда Участники • • • • • Елена Гуселетова, Зам. Директора проекта Валерий Январев, Старший эксперт Андрей Жулин, Эксперт Др. Аксель Дж. Коец, Старший международный эксперт • • • Министерство культуры и массовых коммуникаций Росохранкультура – Управление по сохранению культурных ценностей – Территориальное Управление по Центральному федеральному округу Представители потребителей услуг и независимые эксперты ГУ – Высшая Школа Экономики Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 5 Цели проведения семинара • Рекомендации (предварительные) • Ознакомление ответственных лиц и экспертов с методологией разработки административных регламентов • Обмен информацией / идеями / моделями • Ознакомление с международным опытом • Обмен мнениями • Определение задач / Предложения по дальнейшей работе Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 6 2. Методология и текущая деятельность по разработке административных регламентов Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 7 Обобщенный процесс разработки административных регламентов Предварительное определение задач Предварительная модель административного процесса Кабинетные исследования Полевые исследования Внутренние + Внешние Описание процесса Функциональный анализ Анализ необходимых ресурсов Анализ местной практики Анализ лучшего международного опыта Организационные критерии качества Стандарты Стратегия и руководство по оптимизации Проектирование процесса Разработка регламентов Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 8 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ • • • Одобренная распоряжением Правительства 25 октября 2005 года Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы План-график первоочередной разработки федеральными органами исполнительной власти и рассмотрения Правительственной комиссией по проведению административной реформы в 2006 году стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан, а также оказывающих существенное влияние на деятельность юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица" (утвержден протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23 декабря 2005 г. № 47) Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 года №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 9 Правовая база для разработки регламентов Конкретные регламенты • • • • Общие принципы: – Закон о вывозе и ввозе культурных ценностей (Федеральный закон №4804 от 15 апреля 1993 года) Объекты национального наследия не подлежат вывозу – Закон № 73-ФЗ об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ от 25 июня 2002 года Налогообложение вывоза культурных ценностей - Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (с изменениями от 29 декабря 2004 г.); Подзаконные акты Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 10 Ключевые элементы анализа • Описание процесса – Процесс предоставления госуслуг “как он есть в настоящее время” • Функциональный анализ – Те ли функции исполняет то или иное государственное учреждение… и как организовать процесс исполнения функций в соответствии с законодательством? • Анализ необходимых ресурсов – Какие ресурсы и в каком объеме требуются для выполнения работы? • Анализ текущей практики - Какие особенности необходимо принимать во внимание? • Анализ лучшей международной практики – Каким образом другие страны или наши основные партнеры осуществляют эту работу? • Организационные критерии качества – Насколько оптимальны внутренние административные процедуры в настоящее время? Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 11 Ключевые элементы концепции • Постановка целей при разработке административных регламентов – Ссылка на закон недостаточна • Применение SWOT-анализа при постановке целей – – – – Сильные стороны Слабые стороны Возможности Угрозы • Основные проблемы и необходимые изменения – Когда та или иная процедура устаревает и, в любом случае, требует внесения изменений? • Стратегия и направления оптимизации – Принципы и ключевые элементы в разработке будущих регламентов Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 12 3. Ключевые проблемы, выявленные в сфере регулирования Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 13 О чем идет речь... Объекты оценки Культ. наследие В музеях Старше 100 лет Другие культурные ценности Остальные произведения искусства Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 14 Ключевые проблемы (Обеспечение экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу и временному вывозу, а также при их возврате после временного вывоза) • Риск «конфликта интересов» при взаимодействии заявителя с экспертом • Риск «конфликта интересов» при взаимодействии Службы с экспертом • Порядок оплаты работы экспертов • Случаи обращения заявителей в центральную службу • Формы и содержание документов, используемых в процессе оформления разрешения на вывоз • Отсутствие критериев принятия решений и сроков отдельных процедур • Высокие издержки получения услуги Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 15 4. Комментарии участников и обсуждение Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 16 5. Международный опыт Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 17 Соответствующий международный опыт Концепция Ориентация на потребителя • ЕС + страны участники ЕС • США • Канада / Австралия / Новая Зеландия • СНГ Вопросы Налогообложения и финансирования Методология Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 18 Возможности для сравнения в области культурных ценностей • Страны с богатой историей • Страны с обширной территорией • Страны с различными административными концепциями -> Главным образом „старые“ страны Евросоюза -> Более широкий анализ: Германия, Франция, Италия, Испания, Великобритания -> Три чрезвычайно различных подхода >> Великобритания >> Германия >> Франция -> «рамочные» регламенты ЕС Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 19 Вывоз культурных ценностей: Франция • Две группы культурных ценностей – Культурные ценности – Национальное наследие • Культурные ценности определяются по критериям (Вид, Возраст, Стоимость) • Постоянный вывоз объектов национального наследия запрещен • Налог на экспорт культурных ценностей - 4.5% • Экспортные возможности культурных ценностей зависят от времени, в течение которого они находились во Франции • Для отдельных объектов лицензии могут быть выданы сроком на 20 лет (современные ценности) или без срока ограничения (ценности старше 100 лет) Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 20 Вывоз культурных ценностей: Германия • Список объектов национального наследия закреплен • Для объектов, которые не внесены в список, нет ограничений по вывозу • Нет необходимости ни в каких лицензиях • Нет налога на экспорт • Нет освидетельствования объектов на экспорт Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 21 Вывоз культурных ценностей: Великобритания • Открытая генеральная лицензия для предметов, которые не требуют индивидуальной лицензии – Определяются возрастом – Определяются стоимостью • На получение индивидуальной генеральной лицензии могут подавать заявления как физические лица, так и организации • Нет налога на экспорт • Не взимается плата за предоставление лицензии • Высококвалифицированный “Комитет по надзору за вывозом культурных ценностей” • “Критерий Уэверли” • Отчетный год 2003 / 2004: Около 8,000 заявлений на получение лицензии (16,500 объектов), в итоге только 18 из них были обсуждены в Комитете Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 22 Регламенты Евросоюза для вывоза культурных ценностей • Регламенты ЕС регулируют – Определение культурных ценностей • по системе каталога (Тип, Возраст, Стоимость) – Выдачу лицензий на вывоз • Соответствующие документы ЕС – Регламент Совета ЕС 1992 года – Регламент Комиссии ЕС 1993 года (определяющий процедуру) – Регламент Комиссии ЕС 2004 года (определяющий форму заявления) Различные страны Евросоюза разработали свои собственные системы вывоза культурных ценностей Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 23 Вывод I Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз • Принцип создания каталога объектов, представляющих наибольшее значение для государства – элемент чрезвычайно свободной экономики, но такая модель не распространена широко в Мире. - Германия, Нидерланды, Бельгия • Преобладающая модель: основывается на критериях, по которым определяют «статус» культурных ценностей (в соответствии с видом, возрастом и стоимостью), а также определяют культурные объекты, не являющиеся культурной ценностью. –Великобритания, Франция, Ирландия, Испания, Дания, Люксембург, Италия (Возраст/Время) Еврокомиссия также использует данную модель для вывоза культурных ценностей Взимание налога на экспорт(Франция) – нераспространенная практика Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 24 Вывод II Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз • Обычно применяется двухступенчатый подход : – Культурные ценности, которые могут быть вывезены при определенных условиях после получения лицензии на вывоз – Объекты национального наследия, которые не могут быть вывезены (за исключением временного вывоза в отдельных случаях) • Определение объекта как «национального наследия» встречается в редких случаях. Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 25 Вывод III Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз • Модель открытой генеральной лицензии (Великобритания) чрезвычайно эффективно сокращает расходы, с одной стороны, и гарантирует сохранение «настоящих» культурных ценностей, с другой стороны. • Экспертное сообщество не играет никакой роли в анализируемых странах. • Обычно лицензирование / оценка осуществляется посредством заполнения письменного заявления и личной оценки объекта заявителем Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 26 Вывод IV Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз • Не существует общепринятой или наиболее распространенной модели проведения экспертизы культурных ценностей • В большинстве случаев экспертиза осуществляется в государственных учреждениях после подачи заявления • Заявители могут представлять на рассмотрение результаты экспертизы частных экспертов, отстаивая свою позицию • В Великобритании привлекаются независимые эксперты при возникновении неясностей • В любом случае, проведение экспертизы находится под контролем соответствующего лицензирующего органа Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 27 Аттестация экспертов Норматив контроля качества EN 45.013 • Норматив 45.013 определяет систему управления качеством (сертификация органов, которые аттестуют сотрудников) • Этот норматив аналогичен нормативу 45.011 (сертификация продукции) • Оба норматива можно использовать как основу для создания регламента для - аттестации экспертов по культурным ценностям, а также - определения условий их работы • Основные цели создания нормативов – – – – – – Создание четкой структуры Создание прозрачных процедур Описание и обоснование всех этапов процесса Введение эффективной системы управления и надзора Политика по обеспечению качества (руководство по обеспечению качества) Процедуры обжалования Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 28 Аттестация экспертов „дипломированные“ или „аттестованные“ эксперты • Аттестация экспертов – Комиссия по отбору экспертов или саморегулируемая организация – Система отбора в соответствии с EUR EN 45.013 • Статус экспертов – Аттестованные эксперты – Особый юридический статус предоставляемый государством • Обязательства экспертов – – – – – Обеспечение качества EUR EN 45.013 (Управление качеством) Личная ответственность за выполнение своей работы Беспристрастность Наличие необходимых технологий/ знание методов Постоянное повышение собственной квалификации Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 29 Выводы • Если есть большой спрос на проведение экспертизы, аттестация экспертов должна регулироваться в соответствии с определенными принципами • ISO 45.013 обозначил некоторые принципы, но они требуют доработки • Аттестация экспертов может быть передана само регулируемым организациям в соответствии с системой стандартов ISO 45.013 и ISO 9.000. • В любом случае, аттестация экспертов основывается на подтвержденном документами знании и опыте в соответствующей области, а также на предыдущем опыте проведении экспертизы • Аттестация действительна в течение определенного периода времени, после окончания которого, необходимо пройти повторную аттестацию Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 30 6. Опыт потребителей услуг и существующие проблемы Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 31 Точка зрения потребителей услуг • Существуют ли излишние требования к подаче заявления? • Испытываем ли мы какие-нибудь сложности с доступом в учреждение? • Становимся ли мы жертвами отсутствия координации между вовлеченными в процесс учреждениями? • Требуется ли нам слишком много времени для оформления простых административных актов? • Попадаем ли мы в ситуации, когда результат подачи заявления становится непредсказуемым? • Складывается ли у нас впечатление, что размер оплаты не соответствует предоставляемой услуге? • Появляется ли у нас ощущение, что администрация/эксперты ожидают дополнительной оплаты? Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 32 Опыт и существующие проблемы ? Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 33 7. Принципы и основные элементы, предложенных к рассмотрению новых или усовершенствованных регламентов Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 34 Универсальное решение Реформа в действительности • • • • Возрастающая оптимизация мнение потребителя задачи проводимой политики законодательство в отношении проведения опросов • структура опросов • Совершенствование системы • Ликвидация лазеек в законе • Снижение неэффективности • В законы не будут внесены изменения Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 35 Общие принципы Основанные на законе (не внесут изменения в закон) Сокращение расходов для клиентов Административные регламенты Четко разработаны и результативны Ориентированы на соответствующие определенные цели (и ничего более) Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 36 Некоторые общие принципы • Ориентировка на цели, а не на существующие законы и регламенты • Анализ значения всех составляющих процесса и всех вовлеченных организаций • Обеспечение максимального упрощения всех процессов • Внедрение “автоматических саморегулируемых компонентов” • Сведение до минимума стоимости работы и объема работы для потребителя услуги • Приближение к стандартам Европейского Союза Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 37 Принципы и ключевые элементы аттестации экспертов по культурным ценностям Критерии административной реформы • Система сертификации и структура выполнения требований EN 45.013 • Структура аттестации признается действительной соответствующим аттестующим ведомством • Регулярная переаттестация экспертов для продления срока действия сертификата Технические критерии Подтвержденные знания и опыт Методологическая компетентность Компетентность в проведении экспертизы Подтверждение о соответствии квалификации современным условиям Профессионализм при проведении экспертизы Независимость Присуждение особого правового статуса Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 38 Принципы и ключевые элементы проведения экспертизы культурных ценностей для вывоза.. 1. 2. 3. 4. 5. Критерии административной реформы Ориентация на потребителя – упрощение процедур, определенных законодательством Ориентация регламентов только на требования законодательства Применение принципа „Объективной необходимости“ ко всем требованиям к потребителю и этапам процесса Применение единых правил и требований по всей стране Создание четких правил, регулирующих ответственность и правила подачи жалоб Культурно-технические критерии 1. 2. 3. 4. 5. Применение принципа «Открытая лицензия» в максимальном объеме, когда лицензия не требуется вообще и не предусматривается проведение экспертизы Применение единых принципов к определению стоимости услуг экспертов и оплате их труда Сведение к минимуму объем экспертных заключений, включая научное обоснование результатов экспертизы Сведение к минимуму контакта заявителей с экспертами Внедрение системы контроля над работой экспертов Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 39 Альтернативный подход Экспертиза культурных ценностей... • Регулирование вывоза культурных ценностей, используя модель: Вид/Возраст/Стоимость и точное следование моделям Евросоюза • Заявления на получение лицензии на вывоз – должны быть сданы в письменном виде с фотографиями; при желании заявителя, заявление может быть сопровождено результатами частной экспертизы – включают указанную стоимость объекта заявителем • Независимые эксперты привлекаются только в том случае, когда культурная ценность, заявленная на вывоз, предположительно, является объектом национального культурного наследия, который не подлежат вывозу • Государство оставляет за собой право приоритетного выкупа объекта по заявленной стоимости, в случае обнаружения, что указанная цена слишком низкая Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 40 8. Предложения + список пожеланий участников и обсуждение Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 41 9. Завершение семинара Спасибо за Ваше участие и вклад в работу Ждем ваших комментариев в любое время Надеемся увидеть Вас вновь на нашем втором семинаре, на котором будут обсуждаться предложенные на рассмотрение регламенты (конец апреля) Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 42
