Презентация семинара - Высшая школа государственного
advertisement
Высшая школа государственного администрирования МГУ имени М.В. Ломоносова Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Батищева Мария Александровна Москва 2012 ПЛАН 1. Понятие служебных разоблачений 2. Служебные разоблачения как антикоррупционный инструмент: зарубежный опыт 3. Негативные последствия коррупции для российского общества 4. Тенденции к формированию института служебных разоблачений в России 5. Возможные препятствия на пути формирования института служебных разоблачений и их преодоление Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски ПОНЯТИЕ СЛУЖЕБНЫХ РАЗОБЛАЧЕНИЙ С термином и определением понятия «служебные разоблачения» связан целый ряд неразрешенных вопросов. Во-первых, в российском научном и медийном «ландшафте» пока не существует единого общепринятого термина для обозначения той практики, которую мы называем «служебными разоблачениями», и которая в английском языке именуется «whistleblowing». Во-вторых, в зарубежной научной литературе не существует единого определения данного понятия. Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски ПОНЯТИЕ СЛУЖЕБНЫХ РАЗОБЛАЧЕНИЙ Служебные разоблачения – это... ... «раскрытие членами организации (настоящими или бывшими) незаконных, аморальных, нелегитимных действий под контролем их руководителей, лицам или организациям, которые способны произвести результативные действия». (Д. Ниар и М. Майсли (J. Near and M. Miceli) ...«обеспеченное законом право и обязанность государственных служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, будучи при этом защищенными от возможного «возмездия» (описание понятия А.Г. Барабашевым и С.В. Кабышевым, исследовавших опыт функционирования служебных разоблачений в Канаде). Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски ПОНЯТИЕ СЛУЖЕБНЫХ РАЗОБЛАЧЕНИЙ Виды служебных разоблачений Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски ПОНЯТИЕ СЛУЖЕБНЫХ РАЗОБЛАЧЕНИЙ Развернутое определение понятия «служебные разоблачения»: «Предоставление государственными служащими (нынешними или бывшими), а также лицами, не являющимися государственными служащими, но в силу своей профессиональной деятельности связанными с государственными органами и организациями, своим руководителям, уполномоченным государством организациям или лицам, а также СМИ или общественным организациям, информации о свершившихся или возможных неэтичных, неэффективных и незаконных действиях в государственной организации или обнаруженных последствиях таких действий; при этом заявитель должен находиться под законодательной защитой и вправе рассчитывать на поддержку или поощрение своих действий». (М.А. Батищева) Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски ПОНЯТИЕ СЛУЖЕБНЫХ РАЗОБЛАЧЕНИЙ СТРУКТУРА ИНСТИТУТА СЛУЖЕБНЫХ РАЗОБЛАЧЕНИЙ Законодательство о служебных разоблачениях (специальный закон, подзаконные акты, нормы в отраслевых законах), регламентирующее процедуру служебного разоблачения и защиту разоблачающего лица Социокультурные нормы, определяющие готовность лица совершить служебное разоблачение; отношение к нему в обществе, и в целом — к практике служебных разоблачений Административно-правовой контроль, осуществляемый посредством независимого уполномоченного органа, омбудсмена, отраслевого органа Общественный контроль за выполнением норм, посредством общественных организаций, общественного мнения, действий граждан, направленных на защиту и поддержку разоблачающих лиц Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Служебные разоблачения как антикоррупционный инструмент: зарубежный опыт. В наиболее развитом и сложившемся виде институт служебных разоблачений представлен, главным образом, в англосаксонских государствах: Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии. Вместе с тем, законодательная защита лиц, совершающих служебных разоблачения, существует в странах с культурой, значительно отличающейся от англосаксонской: таких как Южная Корея, ЮАР, Япония, Румыния и Норвегия. Антикоррупционная роль служебных разоблачений признается как одна из наиболее важных. Во многих международных нормативных документах антикоррупционой направленности, существуют положения о правовой защите лиц, совершающих служебные разоблачения. Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Негативные последствия коррупции для российского общества В 2011 году по уровню восприятия коррупции (индекс CPI (Corruption Perception Index)) Россия наравне с Угандой и Нигерией занимала 143 место из 182 возможных стран, согласно данным организации «Трансперенси Интернешнл» (Transparency International) Коррупция является одним из основных проявлений дисфункциональности системы государственной службы России. Без коррупции экономика России могла бы ежегодно расти с темпом в 6%, вместо нынешних 4%. «Только «откаты» составляют 1-2% ВВП, что сопоставимо с дефицитом Пенсионного фонда», — говорится в докладе, подготовленном к заседанию Открытого правительства (март 2012). Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Негативные последствия коррупции для российского общества Меры по активному противодействию коррупции подразделяются на две большие группы: меры борьбы с уже существующей коррупцией (конкретными коррупционерами) и меры борьбы с потенциальной коррупцией (институциональными предпосылками, обуславливающими коррупцию). Для сегодняшней России оперативные меры по борьбе с существующей коррупцией и конкретными коррупционерами являются наиболее подходящими и способны дать наибольший положительный эффект. К числу таких эффективных оперативных мер относятся служебные разоблачения, с помощью которых можно эффективно выявлять и прекращать коррупционное поведение государственных служащих. Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Тенденции к формированию института служебных разоблачений в России Институт служебных разоблачений: состояние структурных элементов в России Законодательство о служебных разоблачениях ОТСУТСТВУЕТ Социокультурные нормы ПРИСУТСТВУЮТ ЧАСТИЧНО Административно-правовой контроль Общественный контроль за выполнением норм ОТСУТСТВУЕТ ПРИСУТСТВУЕТ ЧАСТИЧНО Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Возможные препятствия на пути формирования института служебных разоблачений и их преодоление Важно ответить на следующие вопросы: готова ли система государственной службы России, в ее сегодняшнем виде, к формированию законов, повышающих ее прозрачность и подотчетность. В случае принятия таких законов, готова ли она к тому, чтобы сделать их «работоспособными», внедрить и использовать механизмы надзора за их выполнением. И наконец, будет ли практика служебных разоблачений, исходя из ее специфики, использоваться «по назначению», то есть во имя общественного блага, а не для достижения своекорыстных целей? Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Возможные препятствия на пути формирования института служебных разоблачений и их преодоление Можно осторожно предположить, что формирование института служебных разоблачений в России возможно эволюционным путем, через постепенное и последовательное внедрение отдельных «элементов» системы законодательства о служебных разоблачениях, в частности, для начала — появление положений о защите разоблачающих лиц в отраслевых законах («О коррупции», «О конфликте интересов»). Параллельно с этим должно происходить усиление роста и влияния гражданского общества, общественных институтов. Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Возможные препятствия на пути формирования института служебных разоблачений и их преодоление Для преодоления возможных препятствий на пути эффективного функционирования института служебных разоблачений можно использовать следующие процедурные особенности служебных разоблачений: - Совершение анонимного служебного разоблачения. - Совершение внешнего служебного разоблачения, адресатом которого является уполномоченный орган (омбудсмен), общественная организация или вызывающие доверие разоблачителя СМИ. - Совершение служебного разоблачения бывшим (уволенным или уволившимся) государственным служащим или «контрактором». - Совершение служебного разоблачения, вскрывающего факты неэффективной работы и неэтичных поступков государственных служащих. Служебные разоблачения в системе государственной гражданской службы России как антикоррупционный инструмент: перспективы, выгоды, риски Заключение Подводя итоги, отметим, что ослабевающие связи во взаимоотношениях государства и граждан, десакрализация власти, потеря к ней доверия со стороны общества, несоответствие между ожиданиями и требованиями к ней и ее реальным состоянием, делают актуальным поиск новых институциональных возможностей для разрешения этих проблем и снятия данных противоречий. Служебные разоблачения в системе государственной службы могут выступить в роли такого института, который сможет привести государственную службу России к здоровому и работоспособному состоянию, повысить ее прозрачность и подотчетность обществу. На этом пути есть серьезные препятствия, однако, их преодоление тесно увязано с успехом всей реформы государственной власти, с переменным успехом осуществляемой в последние два десятилетия. СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!
