(ст. 28 Закона «О государственном контроле»).

Обжалование решений и действий
(бездействия) государственных
органов РК в области охраны
окружающей среды
Лейла Махметова
Юридическая фирма GRATA
1 октября 2013 года
Введение
Одним из способов защиты прав и законных
интересов физических и юридических лиц является
обжалование в судебном порядке решений и
действий (бездействия) государственных органов.
Предлагаем Вашему вниманию небольшой
аналитический обзор практики применения
казахстанскими судами норм материального и
процессуального права при рассмотрении дел
данной категории.
В данном обзоре мы постарались выделить и
дать свою оценку тенденциям, проявившимся в
правоприменительной практике, а также
недостаткам законодательства, которые, на наш
взгляд, препятствуют эффективной защите прав и
законных интересов предпринимателей.
Список источников
1) Гражданский процессуальный кодекс РК от
13.07.1999г. № 411-I (далее – ГПК РК);
2) Нормативное постановление Верхового суда РК «О
некоторых вопросах применения судами норм главы
27 ГПК РК» от 24.12.2010г. № 20 (далее –
Нормативное постановление ВС № 20);
3) Закон РК «О государственном контроле и надзоре»
от 06.01.2011г. № 377-IV ЗРК (далее – Закон «О
государственном контроле»);
4) Критерии оценки степени рисков в сфере частного
предпринимательства в области охраны
окружающей среды, воспроизводства и
использования природных ресурсов, утвержденные
Совместным приказом и.о.Министра охраны
окружающей среды РК от 11.08.2011г. № 213-п и
и.о. Министра экономического развития и торговли
Республики Казахстан от 12.08.2011г. № 243 (далее
- Совместный приказ и.о. МООС от 11.08.2011г.
№ 213-п и и.о МЭРТ от 12.08.2011г. № 243);
5) Закон РК № 221-III ЗРК «О порядке рассмотрения
граждан и юридических лиц» (далее – Закон РК «О
порядке рассмотрения обращений»);
6) Экологический кодекс РК от 09.01.2007г. (далее –
Экологический кодекс).
В судебном порядке (а именно, в порядке,
установленном главой 27 ГПК РК) могут быть
обжалованы решения и действия (бездействие)
государственных органов, если они:
1) Нарушили субъективные права, свободы или
законные интересы заявителя;
2) Создали препятствия к осуществлению
заявителем своих субъективных прав, свобод или
законных интересов;
3) Незаконно наложили на заявителя какую-либо
обязанность (п. 2 Нормативного постановления ВС
№ 20).
Согласно п. 1 ст. 279 ГПК РК, обжалованию в
судебном порядке подлежат также решения и
действия (бездействие) государственных органов, в
результате которых заявитель был незаконно
привлечен к ответственности.
Однако в п. 2 Нормативного постановления
ВС № 20 указывается: «Решение о привлечении
лица к уголовной, административной
ответственности может быть оспорено в
порядке, установленном соответственно
уголовно-процессуальным или
административно-процессуальным законом, а к
материальной ответственности - в порядке
искового производства.
Таким образом, Нормативное постановление ВС
№ 20 направлено на предотвращение ситуаций, в
которых обстоятельства, имеющие значение для
административного дела, сначала устанавливаются в
порядке гражданского судопроизводства, а затем
полученное решение используется в
административном процессе.
На практике в последнее время возникла
следующая тенденция. Компании обжалуют в суды
акты экологических проверок, ссылаясь на
необоснованность включенной в них информации.
Суды отказывают прекращают производство по
таким заявлениям, ссылаясь на то, что акт только
фиксирует информацию о выявленных нарушениях,
но не нарушает прав заявителя, не препятствует
их реализации и не возлагает на заявителя
незаконных обязанностей.
Если принять, что акт проверки не оказывает
непосредственного влияния на права заявителя, то в
судебном порядке могут быть обжалованы
предписания, вынесенные на основании актов
проверок.
Следует отметить, что факты сверхлимитного
загрязнения окружающей среды и других нарушений
влекут более частое назначение плановых
экологических проверок (Совместный приказ и.о.
МООС от 11.08.2011г. № 213-п и и.о МЭРТ от
12.08.2011г. № 243).
Считаем, если включение в акт проверки
недостоверной информации в последующем
повлекло назначение «лишней» плановой
проверки, то это является основанием для
обжалования в суд акта о назначении «лишней»
проверки или акта о ее результатах.
Считаем, что при обжаловании в суд предписания,
вынесенного на основании акта проверки…
1) Трехмесячный срок подачи заявления в суд должен
исчисляться со дня вручения предписания, а не акта
проверки, на котором обжалуемое предписание
было основано (это важно в тех случаях, когда
предписание вручается через некоторое время
после вручения акта проверки);
2) Суд не может ссылаться на то, что акт проверки
ранее не был обжалован. Акт проверки является
доказательством, которое подлежит оценке наряду с
другими доказательствами, предоставленными
сторонами. Обстоятельства, указанные в акте
проверки, могут быть опровергнуты другими
доказательствами.
Однако проверка может быть признана
недействительной, а ее акт отменен вышестоящим
государственным органом или судом в случаях
грубых нарушений требований к проведению
проверки (ст. 28 Закона «О государственном
контроле»).
В то же время, пп. 3 п. 1 ст. 27 «Закона о
государственном контроле» предусматривает право
проверяемого субъекта на обжалование в
соответствии с законодательством не только акта
проверки, но и акта о назначении проверки, и
действий (бездействия) должностных лиц
органов государственного контроля.
Акт о назначении проверки должен содержать
обязательные реквизиты, в том числе номер и дату акта,
сведения о специалистах и экспертах, привлекаемых к
проверке, предмет и сроки проверки, проверяемый период.
Отсутствие указанных реквизитов может стать основанием
для обжалования акта в судебном порядке.
Акт о назначении проверки, как и любой другой
правовой акт, может быть приостановлен, изменен или
отменен до прекращения его действия. При этом
правовой акт прекращает действие с момента исполнения
содержащихся в нем требований или поручений.
Поэтому, если заявление об отмене акта о назначении
проверки подается после окончания проверки, суд может
отказать в его удовлетворении, ссылаясь на то, что
действие акта прекратилось, и акт не может быть
отменен.
Решения и действия (бездействие)
государственных органов могут быть обжалованы не
только в суд, но и в вышестоящий государственный
орган.
Жалоба, подаваемая в вышестоящий орган – это
требование лица о восстановлении или защите
нарушенных прав, свобод или законных интересов его
или других лиц, об устранении неправомерных
действий или бездействия государственных органов,
… их должностных лиц, а также отмене их незаконных
решений (п. 13 ст. 1 Закона РК «О порядке
рассмотрения обращений»).
Следовательно, жалоба может быть подана
на акт о назначении проверки, акт проверки (в том
числе по основаниям его недостоверности) и
любые неправомерные действия инспектора в
ходе проверки.
В соответствии с п. 15 Нормативного постановления
ВС № 20, при несогласии заявителя с решением
вышестоящего органа обжалованию в судебном порядке
подлежат оба решения - как вышестоящего, так и
нижестоящего органа.
При этом трехмесячный срок, в течение которого
заявление может быть подано в суд, будет исчисляться со
дня, когда заявитель узнал или должен был узнать о
решении нижестоящего органа. Поэтому заявление нужно
подать в суд в пределах трехмесячного срока именно с
этого дня, даже если вышестоящий орган еще не вынес
свое решение.
Для заявлений об отмене акта проверки в связи с ее
недействительностью установлено специальное правило:
такое заявление рассматривается вышестоящим органом в
течение 10 рабочих дней; нарушение этого срока
означает принятие решения в пользу заявителя (ст. 28
Закона «О государственном контроле»).
В законодательстве и правоприменительной
практике имеются следующие недостатки,
снижающие эффективность защиты прав и
законных интересов предпринимателей:
Пример 1. Согласно п. 7 ст. 16 Закона «О
государственном контроле», внеплановые проверки
назначаются только по определенным основаниям.
Часто в качестве основания назначения проверки
указывается «получение информации и обращений
…о причинении либо об угрозе причинения
существенного вреда жизни, здоровью человека,
окружающей среде и законным интересам
физических и юридических лиц, государства».
Однако в большинстве случаев внеплановые
экологические проверки назначаются при
фактическом отсутствии данного основания.
Пример 2. Согласно п. 11 ст. 16 Закона «О
государственном контроле», если расстояние от места
регистрации внеплановой проверки до места ее
проведения составляет более 100 км, то проверка
осуществляется без уведомления и регистрации акта о
назначении проверки с последующим представлением
акта на регистрацию в течение следующих пяти
рабочих дней. При этом закон прямо не обязывает
орган контроля предоставить проверяемому субъекту
зарегистрированный акт о назначении проверки.
Согласно п. 2 ст. 28 Закона, основанием для признания
проверки недействительной является отсутствие акта о
назначении проверки.
Предлагаем заменить эту формулировку на
«непредставление акта о назначении проверки до
начала проверки, а в установленных случаях – в
течение 2 рабочих дней после ее регистрации».
Пример 3. В актах о назначении внеплановых
проверок предмет проверки (т.е. требования, на
соответствие которым проводится проверка)
формулируется очень широко (например,
«соблюдение экологического законодательства»).
В результате норма п. 1 ст. 27 Закона «О
государственном контроле», предусматривающая
право проверяемого субъекта «не представлять
сведения, если они не относятся к предмету
проводимой проверки», не работает.
В целом данный недостаток приводит к
нарушению принципа «необходимости и
достаточности» государственного контроля,
закрепленного в ст. 4 Закона.
Пример 4. Статья 20 Закона «О
государственном контроле» предусматривает
возможность продления срока проверки на
основании отдельного акта. Однако обязанность
вручить этот акт проверяемому субъекту Закон не
предусматривает.
Мы бы предложили включить в ст. 20 Закона
следующую норму: «Акт о продлении проверки
должен быть вручен проверяемому субъекту в
течение следующего рабочего дня после его
регистрации в органах правовой статистики, но
до окончания первоначального срока проверки».
Пример 5. Согласно п. 1 ст. 27 Закона «О
государственном контроле», проверяемый субъект
может не допустить инспектора к проверке в
случаях «превышения либо истечения
указанных в акте о назначении проверки сроков, не
соответствующих срокам, установленным
настоящим Законом».
Таким образом, проверяемый субъект может
не допустить инспектора к проверке только в том
силучае, если превышены или истекли не только
сроки, указанные в акте о назначении проверки,
но и предельные сроки проверки,
предусмотренные данным Законом.
Предлагаем включить в п. 1 ст. 27 два
самостоятельных основания: «превышение или
истечение сроков, указанных в акте о
назначении проверки» и «установление в акте о
назначении проверки сроков проверки,
превышающих предельные сроки,
предусмотренные настоящим Законом».
Пример 6. Согласно п. 1 ст. 78 Экологического кодекса РК,
изменение наименования, а также реорганизация
природопользователя, если это не повлекло увеличения
нагрузки на окружающую среду, является основанием для
переоформления разрешения на эмиссии в месячный срок.
Существуют виды реорганизации юридических лиц,
которые приводят к возникновению нового (новых)
юридических лиц вместо реорганизуемых (например, при
слиянии, разделении, преобразовании). Поэтому в течение
месяца разрешение на эмиссии, ранее полученное
реорганизованным юридическим лицом, должно быть
переоформлено на вновь образованное. В случае пропуска
месячного срока последнее считается действующим без
разрешения.
Предлагаем установить 2-месячный срок для подачи
заявки на переоформление разрешения и указать в
Экологическом Кодексе, что в случае подачи заявки в
указанный срок разрешение считается переоформленным
с момента реорганизации природопользователя .