Социальные и культурные закономерности российской коррупции
реклама
Социальные практики российской коррупции Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ Семинар лаборатории бизнес-коммуникаций НИУ ВШЭ Москва, 11 апреля 2014 года Доминирующие понимания коррупции • Большинство граждан России на уровне своего бытового сознания считают, что понимают коррупцию. Но это скорее заблуждение. • Социологические исследования показывают, что это понимание включает в коррупцию почти исключительно взяточничество и воровство из государственного бюджета, реже с подкуп должностных лиц и их мошенничество, предоставление за деньги бесплатных услуг. • При этом доминирующим в бытовом сознании является мнение о том, что коррупция всегда является отклонением от юридических норм, нарушением норм законов. • Это во многом следствие пропаганды криминологического понимания коррупции как преступления, за которое должно полагаться уголовное наказание. • На уровне здравого смысла, в его рациональности, это нередко приводит к выводу о том, что коррупция всегда является редким, маргинальным социальным явлением. • При распространённости коррупции в России эти её понимания не позволяют реально снизить уровень коррупции в нашей стране, реально ей противодействовать. Подтверждения распространённости коррупции в РФ • Коррупция в современной России стала значимым элементом принятия решений и осуществления деятельности во всех без исключения сферах активности органов власти, частного бизнеса, некоммерческой и общественной деятельности. • Широкое распространение коррупционных практик в нашей стране не может быть объяснено исключительно особенностями российской истории и менталитета российских граждан. • Безусловно, коррупция развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. • Без глубокого изучения особенностей современной российской коррупции как социального явления противодействие ей будет неэффективным. • Причина в том, что коррупционные практики являются очень изменчивыми, они адаптируют через систему неформальных социальных институтов применение и старых, и новых норм законов, инструкций, правил в политике, государственном и муниципальном управлении, экономике и социальной сфере. Распространённость проявлений коррупции в бытовом понимании • Проявления коррупции в бытовом её понимании разнообразны и постоянно меняются, адаптируясь к появляющимся нормам законодательства и социальным условиям. • Примеры: • Взятки врачам за бесплатные услуги. Врачи не всегда вынуждают пациентов на взятки, но пациенты почти всегда правильно ориентируются в ситуациях лечения. • Поборы с родителей в детских садах и средних школах. Те, кто не дают денег, рискуют не устроить детей в сады, а в школе – получить плохое отношение учителей к своим детям. • Оплата родителями высоких баллов своих детей по ЕГЭ. • Взятки инспекторам ГИБДД на дорогах оказываются выгоднее и удобнее легальных выплат штрафов. То же стало происходить с контролёрами парковок в Москве. • Взятки, подкупы и откаты в получении государственных и муниципальных заказов частными бизнесами. • Крышевание бизнесов полицией или органами исполнительной власти. Пример неоднозначности коррупции • Во всех этих случаях никогда невозможно однозначно и объективно квалифицировать то или иное действие, как коррупционное или некоррупционное. • Примером может служить подарок пациента врачу государственного лечебного учреждения после осуществления им хирургической операции. • Свидетельствами того, что в этом действии нет коррупции, является то, что пациент просто хотел отблагодарить врача за помощь в поддержании своего здоровья. • Свидетельствами того, что в этом действии есть коррупция, могут являться высокая дороговизна подарка или то, что врач вынуждал пациента на такой подарок. • Ещё более явными станут признаки коррупции в этом действии, если вместо подарка пациент передал врачу деньги за осуществление хирургической операции, особенно, если эти деньги были переданы до начала этой операции. Коррупция и неформальные институты • Коррупция стала весьма эффективным способом решений разнообразных проблем в политике, экономике и социальной сфере, некоторые из которых иначе вообще не решаются. • Поэтому коррупционные действия оказываются выгодными всем взаимодействующим субъектам. • Взаимодействия граждан с органами власти и между собой существенно более, чем нормами законов, регулируются неформальными нормами и правилами, формирующимися как договорённости, нередко не артикулируемые явно. • Эти нормы и правила формируются не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик и стали неформальными социальными институтами, реально регулирующими российский политический процесс, экономическую и общественную деятельность. • Только подчинение этим неформальным социальным институтам позволяет субъектам ставить и достигать реальные цели в самых разных сферах деятельности, поддерживая тем самым коррупцию. Неконкретность классического определения коррупции • Для социологических исследований и правоохранительной практики оказывается недостаточно конкретным для квалификации коррупционных действий классическое определение коррупции, что – это использование чиновником служебного положения в личных целях. • В социологических исследованиях коррупции это определение, если и используется, то опосредованно, на его основе для предмета исследования осуществляется концептуализация понятия коррупции, позволяющая с помощью конкретных исследовательских методик достаточно определённо выявлять те или иные коррупционные практики и изучать их. • В правоохранительной практике – это определение конкретизируется так, что многие случаи коррупции с позиций морали и справедливости не считаются таковыми с юридических позиций. Институциональная коррупция Институциональная коррупция осуществляется, когда действующие социальные институты и социальная среда определяют совершение индивидами коррупционных действий, во многом независимо от их приоритетов и желаний. В таких случаях к совершению коррупционных действий приводит воздействие социальных институтов и определяемых ими социальных норм, а не корыстные или иные интересы отдельных индивидов. Именно такой является коррупция в российской политике, госуправлении, правоохранительной системе, судах и в других сферах. Коррупционные действия в них стали обыденными, выполняемыми по привычке, а сами социальные институты, их регулирующие, не всегда замечаются. Примеры институциональной коррупции Внедрение ЕГЭ в систему российского образования. Коррупция не снизилась, а приобрела новые формы. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Пункт 5 статьи 19: «Пациент имеет право на: … облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, доступными методами и лекарственными препаратами; …». В результате нет гарантий обезболивания необходимыми препаратами, больные и родственники достают их через коррупцию. Коррупционные сети Институциональная коррупция, в частности, проявляется в деятельности коррупционных сетей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Коррупционные сети – это сети неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами, включая частные бизнесы. Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения её нелегальных доходов или для получения конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть, с целью последующего получения таких доходов. Услуги коррупционных сетей обычно востребуются и предоставляются в центрах принятия решений, относящихся к государственному управлению и бизнесу. Более того, многие лица, принимающие решения на различных уровнях системы управления государством и обществом, сами являются членами таких коррупционных сетей. Примеры коррупционных сетей Дело подмосковных прокуроров о «крышевании» нелегального игорного бизнеса Ивана Назарова в 2013 году. Другие фигуранты дела с обвинениями во взятках: прокурор Московской области Александр Мохов, его заместитель Александр Игнатенко, начальник управления прокуратуры Московской области Дмитрий Урумов, прокуроры Клина и Ногинска Эдуард Каплун и Владимир Глебов. Дело Алексея Кузнецова – бывшего министра финансов Московской области, который в 2000-2008 годах привлекал в регион финансы в виде кредитов и размещения облигаций, но реально только обогащал его самого и аффилированных с ним бизнесменов. В преступную группу ещё входили генеральный директор Московской областной инвестиционной трастовой компании (МОИТК) Владислав Телепнев и начальник отдела организации финансирования государственных программ этой компании Светлана Шаталина. Муниципальные унитарные предприятия создавали искусственные задолженности правительства Московской области за работы в ЖКХ, потом переуступали свои долги фирмамоднодневкам, с которыми правительство Московской области расплачивалось по фиктивным задолженностям. Везде реальных участников сетей очень немного, нередко 3-5 человек, что снижает риск раскрытия их коррупционных действий. Последствия деятельности коррупционных сетей Сети должностных лиц, связанных взаимными обязательствами, существовали и существуют во все времена и во всех странах. Особенность текущего периода развития России в том, что через эти коррупционные сети, а не через нормативные контрактные отношения между властью и бизнесом, проходит большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах. Судя по уровню легальных доходов высокопоставленных российских чиновников, их теневые доходы, получаемые от коррупционных сетей, стали основной частью их реальных располагаемых доходов. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства. В этом основная причина неэффективности государственного аппарата управления, и эта неэффективность прогрессирует. Сетевой характер коррупции Сетевой характер имеют большинство коррупционных взаимодействий в нашей стране. Это означает, что сейчас они крайне редко выстраиваются в иерархические системы с подчинением низших уровней высшим. В частности, если и происходит передача финансовых средств, полученных коррупционными способами, с низших уровней на высшие и наоборот, то, чаще всего, либо эпизодически, не постоянно, либо постоянно, но весьма локально, с участием крайне ограниченного круга лиц. Иначе велика вероятность наказаний за коррупцию. Организация российской коррупции Организация российской коррупции преимущественно по сетевому принципу означает: Высокий уровень децентрализации взаимодействий и принятия решений участниками социальных сетей. Высокий уровень специализации, когда каждый участник сети выполняет свои специализированные функции, которые в органах власти, организациях частного бизнеса и некоммерческих нередко полностью соответствуют должностным полномочиям коррупционеров, зафиксированных в их контрактах, уставах организаций и т.п. Практическое отсутствие в коррупционных сетях формальных, определённых нормами законов и других нормативно-правовых документов, замена их неформальными, складывающимися по взаимным договорённостям, чаще всего, временным, возобновляемым при необходимости в личных контактах и т.п. Об этих неформальных нормах и правилах нужно догадываться, недогадливых в сети не включают. Так формируется этос коррупции и производится социальный отбор допущенных к крупным коррупционным сделкам. Участники коррупционных сетей, как правило, принимают решения и отвечают за свои коррупционные действия самостоятельно. Это риски высокопоставленных должностных лиц: они не могут быть вне сетей, но не должны попадать под уголовное преследование, иначе их не всегда будут спасать. Коррупция стала социальной нормой • Даже на уровне бытового понимания коррупции она уже стала социальной нормой, но пока ситуативной. Т.е. не все и не всегда совершают коррупционные действия, но они с очень высокой вероятностью совершаются большинством при попадании в коррупционные ситуации, когда индивиды понимают, что от них требуется коррупционное действие, или их к нему вынуждают. • Коррупцию используют независимо от социальных групп и места жительства. • То, что действия для решений проблем являются коррупционными не всегда осознаётся, но коррупционным правилам решений проблем большинство подчиняется. • Во многих случаях для обеспечения прав и свобод гражданам приходится использовать коррупцию. • В России коррупция уже давно стала не только своеобразной нормой в политике, экономике и общественной жизни, но и составной частью практик в этих сферах деятельности. • В этой ситуации вообще не разработаны и не реализуются долгосрочные цели государства и социума, невозможны ни модернизация, ни инновационное развитие страны. Легализация коррупции • Когда в современных российских условиях граждане и предприниматели только с помощью коррупции могут решать свои проблемы и такие коррупционные способы решений проблем применяются массово, сами эти способы нередко перестают оцениваться как коррупционные и теми, кто их применяет, и теми, кто об их использовании узнаёт. • Более того, многие граждане, предприниматели и чиновники по вполне рациональным причинам, а именно – ради выгоды для себя, поддерживают замену некоррупционных и законных способов решений проблем коррупционными, основанными на неформальных нормах и правилах взаимодействий граждан и предпринимателей с должностными лицами органов власти, а последних – между собой, со своими начальниками и представителями других ведомств, в услугах которых они заинтересованы. • Во многих случаях коррупция во взаимоотношениях граждан с государственными служащими поддерживается не только стимулами повышения материального благосостояния представителей органов власти, но и получаемым ими моральным удовлетворением от подтверждения своего более высокого социального статуса в отношении граждан и предпринимателей. • Такое положение способствует легализации коррупции в массовом и профессиональном сознании, распространению представлений о её пользе и необходимости в современной России. Как понимать коррупцию • В российском социуме более адекватным ситуации является понимание коррупции как разрушения нормального осуществления регулирования и решений проблем в различных сферах деятельности. • Нормальным осуществлением можно считать то, которое описано в законах и декларируемых целях деятельности. • Коррупцией поэтому следует считать осуществляемое любыми способами и при любых условиях извлечение выгоды в корыстных целях из своего социального статуса или положения в системе государственной власти, в частном бизнесе, в некоммерческой или общественной сфере. • Коррупцией в этом смысле следует признавать не только незаконные, но и неэтичные и аморальные действия, а также действия, признаваемые в нашем обществе несправедливыми. • Безусловно, юридически наказуемыми могут являться только действия, нарушающие нормы закона, но коррупция ими не исчерпывается: возможность юридической квалификации коррупционных действий не должна быть единственным её признаком. Признаки коррупции • Коррупцию легче замечать и понимать, если отказаться от её понимания исключительно как имеющей место при совершении преступлений. • Коррупцией следует считать совершение любыми субъектами любых действий, нарушающих нормальное функционирование той или иной сферы деятельности. • В частности, как коррупционные следует оценивать любые действия, разрушающие нормальное развитие политического процесса, права и свободы человека, общепринятые нормы регулирования экономики и социальной сферы, разрушающие правоприменение норм законодательства, культурные ценности и нормы морали. • Как коррупционные следует оценивать и действия политиков, нарушающих свои предвыборные обещания, принятые политические стратегии и программы действий, общепринятые представления о морали и справедливости, нормы представительства интересов социальных групп. Коррупция как недопустимость того, что ранее в истории было нормой или допускалось • Для адекватной квалификации коррупции в её понимание необходимо включать, в частности, представления о том, что деятельность органов власти, которая была реальной и допустимой в прошлые столетия и десятилетия, в настоящий период должна признаваться недопустимой, а её проявления коррупционными. • Например, ещё в середине XIX века в большинстве стран Европы государственные должности использовались как объекты частной собственности, принося доходы тем, кто их занимает, от населения. • Недопустимым сейчас является нарушение прав и свобод человека, которые часто связаны с коррупцией. • В современной ситуации именно такие способы осуществления должностных полномочий в органах власти должны оцениваться как коррупционные, чиновники должны служить обществу и государству, а не реализовывать свои личные интересы или интересы своих семей. Основные причины коррупции • В современной российской политике, госуправлении, экономике и социальной сфере коррупция стала нормой совершения социальных действий, что является отклонением от общепринятых мировых ценностей и приоритетов в демократиях. • Эти социальные нормы во многом неформальны и не осознаются субъектами социальных взаимодействий, потому что реально деятельность индивидов осуществляется в соответствии именно с этими, а не с юридическими нормами или нормами морали. • Коррупция в современной России поддерживается доминированием бюрократии в госуправлении и рентоориентированным поведением политиков. • Для противодействия такой коррупции нужно менять социальные нормы взаимодействий граждан с органами власти, чтобы они позволяли решать реальные проблемы граждан в соответствии с общепринятыми ценностями и нормами современных демократических политических режимов, а также отказываться от этоса коррупции. Рыночные и нерыночные блага • В западноевропейской традиции принято различать рыночные и нерыночные блага. • Рыночные блага – это те, которые можно получить и отстоять на рынках. • Нерыночные блага – это основания идентичности граждан и их социумов, они формировались столетиями и не могут быть воспроизведены в рыночной активности. • Рыночные отношения со своими критериями успеха в современной ситуации стали проникать во все сферы деятельности, даже в нерыночные: искусство, культуру, религию, образование, медицину и другие. • Рынок оказался неспособным воспроизводить и поддерживать мораль, патриотизм, религиозные ценности, социальную поддержку и солидарность, героизм, альтруизм, честь, уважение и другие нерыночные блага, а также честную конкуренцию и справедливость в социуме. Коррупция разлагает социум • Российское государство крайне слабо поддерживает нерыночные ценности и блага. • Слабость гражданского общества в России не позволяет поддерживать приемлемые нормы морали и не позволяет общественному мнению быть значимым регулятором поведения в социуме. • Рыночные отношения всё сильнее дифференцируют наш социум, противодействуя выработке коллективных ценностей и идеалов, солидарности, взаимному доверию и взаимопомощи социальных групп. • Российский социум распадается на отдельные социальные группы, которые не коммуницируют друг с другом, не понимают и не желают поддерживать интересы друг друга. • Единого общества в России уже нет, оно разлагается, теряет общие ценности, идеалы, солидарность, справедливость и мораль, что следует оценивать как проявления системной коррупции. Коррупция как следствие рыночной рациональности • Экспансия рынка в госуправление привела к доминированию в нём критериев успешности типа: эффективно то, что даёт прибыль или требует минимальных затрат госбюджета. • С такими критериями государство стало слабо осуществлять регулирование рынков и влиять на социальные процессы. • С теми же критериями оно отстранилось от контроля работы крупных корпораций. • Это дискредитировало само госуправление, снизило уровень его легитимности. • Но власть бюрократия не только не отдала, а расширила свои полномочия. • И эти полномочия в полном соответствии с рыночными критериями успеха стали использоваться чиновниками в личных или корпоративных интересах, т.е. в коррупционных действиях. Государственные полномочия как личные привилегии • Чиновники в соответствии с рыночной рациональностью рассматривают свои должностные полномочия как личные привилегии, полученные от своих начальников. • Чиновники в нашей стране не служат государственным интересам, которые не сформулированы и не могут быть сформулированы в условиях доминирования крупных частных корпораций в принятии государственных решений. • Чиновники служат своим начальникам, а их поведение на службе определяется традициями и неформальными нормами, а не законами, официальными правилами и инструкциями. • Но в некоторых ситуациях традиции и неформальные нормы не определяют их поведение полностью. И тогда чиновники самостоятельно определяют, как поступить. Рыночная рациональность нередко ведёт чиновника к выбору того варианта действия, который даст ему вознаграждение. • Поэтому чиновники служат и своим интересам, но они не служат общественным интересам, не реализуют общие цели. • Такое устройство государственной власти следует оценивать как коррумпированное, потому что оно не позволяет ни выработать государственные интересы, ни обеспечить их, ни решить общественные или коллективные проблемы. Цель коррупции – получение ренты • В России по традиции, которая не была изменена ни в советский, ни в постсоветский период собственность не отделена от власти. • Реально собственностью владеют узкие группы бюрократии (в СССР - номенклатуры), что видно по рейдерству, банкротствам успешных бизнесов, вынуждения бизнесов финансировать государственные и муниципальные проекты и т.п. • Современная российская бюрократия во многом порождает и поддерживает коррупцию не только во взаимоотношениях органов власти с гражданами и бизнесменами, но и в других сферах с целью получения ренты со всей собственности в государстве. • Об отказе от рентной системы нет никаких идей и общественных дискуссий. Неэффективность бюрократической борьбы с коррупцией в России • Коррупцией поражено всё государственное управление, поэтому сами органы государственной власти неспособны избавиться от коррупции внутри них. • Использовать активность граждан и бизнеса в противодействии коррупции органы государственной власти опасаются. • Поэтому когда власть пытается избавиться от коррупции – получается наоборот её усиление, потому что легальным способом решать проблемы бизнесменов и граждан очень сложно, а за взятки – легко и просто. Практика противодействия коррупции в России • Пропагандируется идея полной неискоренимости коррупции в нашей стране. Это обосновывается тем, что коррупция является социальной нормой, т.е. фактически уже не коррупцией, а способом жизни в России. • Доминирует криминологический подход: коррупция является всегда отклонением от социальной нормы, проявление личных негативных качеств отдельных должностных лиц, а не социальным явлением. • Сводится к уголовным преследованиям крупных взяточников, проводимых в форме кампаний. • Считается, что чем выше должность взяточника, тем больше будет пропагандистский эффект. • Факты взяточничества высоких должностных лиц практически невозможно доказать юридически. • Повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое очень редко наказывается. • Такое противодействие коррупции оказывается совершенно неэффективным, коррупция растёт. Реальная цель противодействия коррупции • Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. • Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего социума, экономики, политики, государственного управления. • Чтобы уровень коррупции снижался, нужно: • постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для коррупционеров; • поиск, пропаганда и включение в нормы законов способов решений проблем без коррупции; • общественные дискуссии с попытками выработки консенсусов поведения разных социальных групп, обеспечивающего солидарность, доверие, взаимную ответственность и поддержку. Литература • Подтверждения и обоснования представленных выше суждений и оценок можно найти в публикациях: • Фонда ИНДЕМ: • Российская коррупция: уровень, структура, динамика. Опыты социологического анализа / Под ред. Г.А. Сатарова. - Москва : Фонд "Либеральная Миссия", 2013. - 752 с. URL: http://indem.ru/CD/RosKorru.pdf. • В.Л. Римского: • На персональной странице сайта Фонда ИНДЕМ: http://indem.ru/persons/rimskiy.htm. • На Academia.edu: https://indem.academia.edu/VladimirRimskiy . • На eLIBRARY.RU: http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=251541 . • На Федеральном образовательном портале «Экономика. Социология. Менеджмент»: http://ecsocman.hse.ru/text/16097108/ . Благодарю за внимание! • Владимир Львович Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ • • • • Тел./факс: (495) 624 2409, 624 1831, 624 3297 Тел.: (495) 624 2903, 624 2917 E-mail: [email protected] и [email protected] http: www.indem.ru
