мировой опыт и перспективы в России

Создан в рамках программы Всероссийской политической
партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» «Диалоги…»
«Государственно-частное партнерство: мировой опыт и
перспективы в России»
Николай Студеникин, к.п.н.,
исполнительный директор НП «Центр развития
государственно-частного партнерства»
Терминология: ГЧП, ЧГП, PPP
Большинство экспертов используют термин «государственно-частное партнерство»
(ГЧП), на 1-е место в словосочетании поставив государство. Многие объясняют это
происхождением понятия - калькой с английского «public private partnership» (PPP).
Некоторые эксперты принципиальной разницы в последовательности слов не видят, другие
настаивают, что разница все же есть, поскольку указывает на источник инициативы.
На сегодняшний день в России устоялось понятие ГЧП, хотя при этом отдельные структуры
и эксперты принципиально используют формулировку «ЧГП».
В экспертном сообществе доминируют 2 подхода к рассмотрению содержания термина ГЧП.
В широком понимании это все варианты партнерства бизнеса и государства. Более узкое
понимание основано на проектном финансировании и отделении проектов ЧГП от всего
остального (госзакупок и т.п.). В узком смысле ЧГП включает в себя партнерство
государства и бизнеса в решении задач, относящихся к публичному сектору, на
определенных условиях: компенсации затрат, разделения рисков, обязательств,
компетенций. ГЧП называют также специфической проектной структурой или моделью.
В этом ракурсе ГЧП рассматривается также как проекты по созданию объектов, которые
«инициируются государством и нужны государству».
Основные формы взаимоотношений
государства и бизнеса
Основные формы взаимоотношений государства и бизнеса. ГЧП как новая
общественная идеология
Только сознательно управляемое и хорошо налаженное взаимодействие стратегических
партнеров способно обеспечить им приемлемый экономический и социальный
результат, удовлетворить совокупный государственный интерес.
Именно партнерство с частным бизнесом позволит власти привлечь в
государственный сектор экономики дополнительные ресурсы, и в первую очередь
инвестиции, ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на
предпринимательский сектор основную часть рисков и в то же время сохранить объекты
пользования в государственной собственности. В такой системе отношений происходит
объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов
По существу, переход к партнерству в сфере государственной собственности
означает (принципиальный момент!) частичную и на установленный срок передачу
частному сектору некоторых – разрешенных законодательством и оформленных
соглашение (контрактом) – функций государства.
Основные формы взаимоотношений
государства и бизнеса
ГЧП – объединение финансовых, технологических, организационноуправленческих, кадровых и иных ресурсов государства и бизнеса при
создании и эксплуатации объектов государственной или муниципальной
собственности, а также оказании общественно значимых услуг, традиционно
закрепленных за компетенцией государства.
Модели и структура ГЧП разнообразны, однако их объединяют некоторые
характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в
самостоятельную экономическую категорию.
Отношения партнерств строятся как формализованная кооперация
государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные
цели. При этом разделение рисков между участниками соглашения
структурируется на основе соответствующих договоренностей сторон. Этой форме
нужна экономическая стабильность в стране, законодательная база,
гарантирующая внятно очерченные полномочия хозяйствующих субъектов на
муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Основные формы взаимоотношений
государства и бизнеса
Государственно-частное партнерство как одна из основных форм
взаимоотношений государства и бизнеса представляет собой среднесрочные и
долгосрочные отношения между государственным и частным сектором;
Партнерство включает в себя распределение рисков и доходов, а также
использование квалификации и ресурсов государственного и частного сектора для
удовлетворения намеченных стратегических результатов в интересах государства
Использование схемы ГЧП позволяет повысить эффективность использования:
•
бюджетных средств,
•
обеспечить более эффективное выполнение проекта,
•
реализовать большее количество проектов в течение определенного
срока.
По мере использования схемы ГЧП:
•
повышается качество предоставляемых услуг,
•
часть рисков передается частному сектору,
•
в результате конкуренции достигается более эффективное
использование ресурсов.
Основные формы взаимоотношений
государства и бизнеса
Следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений
государства и частного бизнеса:
- определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10 – 15
до 20 и более лет, в случае концессий – до 50 лет). Проекты обычно создаются под
конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен
быть завершен к установленному сроку;
- специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций,
дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное
инвестирование нескольких участников;
- обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию
происходит борьба между несколькими потенциальными участниками
- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство
устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные
и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный
партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка,
финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация
услуг потребителям;
- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих
договоренностей сторон.
Правовые формы ГЧП
Правовое оформление ГЧП возможно через различные правовые
конструкции, как общие, так и специально разработанные для ГЧП. К ним,
прежде всего, относятся:
• концессионные соглашения;
• соглашения о разделе продукции;
• инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты и
их разновидности;
• арендные договоры с инвестиционными обязательствами;
• договоры о совместной деятельности;
• различные смешанные договоры;
• сервисные контракты (контракты на обслуживание, эксплуатацию,
управление).
Формы ГЧП отличаются степенью ответственности, которую государство или
частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание,
капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а
также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества.
Преимущества ГЧП
Преимущества для госсектора:






Положительный бюджетный и
социально-экономический эффект
(возможность ускоренной реализации
инвестиционного проекта)
Привлечение частного капитала для
строительства объектов общественного
пользования
Перевод части рисков за адекватное
вознаграждение на частных инвесторов
Оплата предоставляемых частным
сектором услуг с возможностью
сокращения денежных выплат в случае
невыполнения требований по качеству
Привлечение управленческого и
интеллектуального капитала частного
сектора (управление проектом)
Отсутствие бюджетных затрат на
эксплуатацию объекта
Преимущества для частного сектора:






Административное и политическое
содействие государства в реализации
проекта
Разделение рисков с государством
Гарантии со стороны государства:
 минимальной доходности
 возврата вложенных средств в виде
права на получение доходов от платной
эксплуатации объекта
 частичного или полного возврата средств
инвестора государством при неудачной
реализации проекта
Возможность привлечения долгового
финансирования
Затраты на проект в установленной доле
Сохранение стратегического контроля за
создаваемыми активами путем передачи
управленческих функций специальной
проектной компании
Особенности применения ГЧП в странах Европы и США
Всего в мире в течение 1980-х – 2000-х гг. было реализовано несколько тысяч крупных
проектов ГЧП, не говоря об огромном количестве региональных и муниципальных
проектов.
Первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г.
ГЧП в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией,
на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.
Анализ опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического
развития, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие
партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги,
аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре
(здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение,
электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы,
оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная
инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.
Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран «Большой
семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в
США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании –
здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии
– образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.
Особенности применения ГЧП в странах Европы и США
Помимо доминирования реализации ГЧП в транспортной инфраструктуре, есть
тенденция к применению механизмов партнерства в мировой практике для
привлечения частных компаний к долговременному финансированию и
управлению объектами общественной инфраструктуры, в частности ЖКХ,
здравоохранением, благоустройством и т.п.
Социальные сферы применения механизмов ЧГП в мире:
- Здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами,
поликлиниками и др. объектами
- Спорт (строительство стадионов и иных спортсооружений)
- Образование (строительство школ, реконструкций зданий университетов,
общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием)
- Культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных
комплексов)
- Судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем)
- ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение,
водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в
сфере энергосбережения).
Особенности применения ГЧП в странах Европы и США
В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия,
Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная
Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится
отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93
проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом
здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства
размещения (22 проекта).
Существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью,
которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП.
В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран
«Большой семерки» и других развитых стран приоритетность отраслей
здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих
государств и их социально-экономическим развитием.
Особенности применения ГЧП в странах Европы и США
Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной
экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут
приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического
развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения
инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура,
а именно строительство и реконструкция автодорог, аэропортов,
железных дорог и др. Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915
проектов)– страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия,
Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны
СНГ (Украина), отрасли «Здравоохранение» и «Образование» находятся
уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП – лидируют автодороги,
строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов.
Особенности применения ГЧП в странах Европы и США.
В развивающихся странах (22 из 915 проектов) – Индия, Бразилия, Чили,
Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты
– как и в предыдущей группе стран, на 1-м месте по количеству ГЧП
находятся автодороги, на 2-м месте – аэропорты, тюрьмы и водоочистные
сооружения.
Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность
стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа
стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора,
снизить затраты государственного сектора, распределить риски между
партнерами.
Особенности применения ГЧП в странах Европы и США
В ряде восточноевропейских стран в конце 1990 – начале 2000-х годов, в
связи с подготовкой к вступлению в ЕС, в отраслях транспортной
инфраструктуры и в городском хозяйстве стали активно использоваться
методы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение
сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов реализуются
на основе структурного содействия со стороны ЕС.
Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными
имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.
Пример эффективного проекта ГЧП – расширение и модернизация
международного аэропорта в Варшаве. Стоимость проекта составила
153,4 млн. евро, до 80% его финансирования.
Отрицательный опыт – в Чехии провалился проект сооружения отрезка
важного автобана D47 протяженностью 80 км.
.
Современное развитие механизмов ГЧП в России:
перспективы и препятствия
В России подобный опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса
отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий, акционирования и др. широко
использовались в период самодержавия для модернизации жилищно-коммунальной
инфраструктуры городов, строительства и эксплуатации железных дорог, развития
металлургии и т.д.
Концессии существовали и советской России периода НЭПа, однако весомого вклада
в развитие экономики они не внесли, а впоследствии были упразднены.
На возможность использования ГЧП существенное влияние оказывает и российская
политическая традиция, доминанта развертывания политического процесса в нашей
стране в виде роли государства как основного субъекта ее социально-экономической
и политической модернизации.
Современное развитие механизмов ГЧП в России:
перспективы и препятствия
Внедрению ГЧП в России не способствует коррумпированность государственного
аппарата на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и
конструктивных отношений с предпринимателями.
Бизнес в России остается пока во многих отношениях незрелым участником
взаимодействия с властью.Социальная ориентированность бизнеса, его
заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных
проблем, еще недостаточно развита.
Как крупный, так и средний и малый бизнес демонстрируют стремление в основном к
получению прибыли, перераспределению средств федерального и региональных
бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в
инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны.
Современное развитие механизмов ГЧП в России:
перспективы и препятствия
Ключевые проблемы, которые препятствуют развитию ГЧП в России
• Отсутствие опытных кадров, которые могли бы двигать ГЧП – как со стороны бизнеса,
так и государства.
• Неготовность госсектора. Отсутствие единой системы управления (недостаточная
эффективность госинститутов). Бюрократия и коррупция. Неготовность органов власти к
партнерским отношениям и реализации проектов ГЧП.
• Пробелы и ограничения законодательства (в частности, концессионного) и недостаток
правоприменительной практики.
• В свою очередь, отсутствие правоприменительной практики определяет слабая
региональная активность. Большинство проектов – региональные, при этом на местах
очень слаба инициатива как в инициировании таких проектов, так и в исполнении.
• Неготовность частного сектора: малое число частных операторов в крайне небольшом
количестве секторов. Восприятие в среде российского бизнеса ГЧП и концессий как
проектов с крайне высокими рисками и низкой доходностью, неопределенностью
относительно будущих условий.
• Отсутствие проектов, привлекательных и соответствующих требованиям банков
(bankable projects).
• Текущий кризис и его следствия (отсутствие «длинных денег в стране», неготовность
инвестировать в долгосрочные проекты и др.).
Современное развитие механизмов ГЧП в России:
перспективы и препятствия
Можно выделить следующие направления для развития ГЧП в России:
1. Дальнейшее формирование общей среды развития ГЧП.
2. Усовершенствование законодательной базы и расширение
правоприменительной практики. Развитие региональной законодательной
базы (пока только в 8 субъектах приняты законопроекты о ГЧП).
3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного
сектора.
4. Создание единого государственного органа по вопросам ГЧП, выработка
единой концепции развития ГЧП в России.
5. Использование деловых объединений для ведения диалога с
государством по проблематике ГЧП.
6. Создание «центров компетенций» - организационных структур по
инициированию и управлению проектами ГЧП, в том числе в регионах.
7. Проведение информационной и образовательной работы в рамках
продвижения ГЧП. Решение кадровой проблемы.