Ожидаемый результат - Региональный кадровый проект
advertisement
Аутсорсинг в муниципально-частном партнерстве как форма оптимизации системы местного самоуправления. Введение Местное значения, самоуправление однако, решает недостаток важнейшие доходной вопросы части, местного закрытость и зарегулированность муниципальных систем управления, некомпетентность муниципальных служащих, - все это, со все большей регулярностью ставит вопросы об эффективности деятельности местных органов власти, и со все большей актуальностью воспроизводят проблематику состоятельности действующей системы управления местным сообществом и предоставления муниципальных услуг, все чаще возникают сомнения в возможностях местных органов полноценно решать возникающие проблемы. И проблема здесь главным образом состоит не в целесообразности и эффективности местного самоуправления как такового, а в формировании действенной системы распределения функций и полномочий в решении вопросов местного значения. Именно поэтому в практику муниципального управления все чаще входят вопросы делегирования полномочий, как между различными уровнями власти, так и в сторону третьих лиц, где на помощь местным органам приходит муниципально-частное партнерство и аутсорсинг. Он с большой эффективностью может применяться в обеспечении значительности части муниципальных функций: модернизации информационной инфраструктуры, подбора и подготовки кадров, управление зданиями и сооружениями, предоставление услуг связи и интернета, проведение закупок и товаров для нужд местного самоуправления, проведение общественных мероприятий, транспортные услуги и т.д. Инструментарий аутсорсинга получил значительное распространение в западной практике еще в начале 90-х годов, когда широкое признание приобрели идеи деления функций на основные и второстепенные и передачи последних специалистам в данной области. Муниципально-частное партнерство получило достаточно широкое распространение в современных рыночных условиях, прежде всего в рамках систем муниципального муниципальных долгосрочного функционала заказа, контрактов, аутсорсинг сотрудничества местных однако, в органов в отличие представляет рамках в разовых собой передачи управления от форму определенного частные руки с финансированием из соответствующего бюджета или фонда. Аутсорсинг достаточно популярен в предпринимательской среде благодаря уникальности его возможностей оптимизации бизнес-процессов. Однако, государственная и муниципальная сферы имеют специфический характер выполняемых функций, а, соответственно, и аутсорсинг оказываемых ими услуг несет ряд отличительных признаков: модернизация механизмов и эффективность алгоритмов и качество системы управления исполнения и функций оказания в услуг, сравнении с административным воздействием, ориентация на достижение лучшего социально значимого эффекта, координация и контроль со стороны регулирующих органов и населения. Широкий спектр вспомогательных и обеспечивающих административных процессов и процедур может быть передан сторонним организациям, поскольку данные процессы наименее связаны с осуществлением властных полномочий, представляются достаточно стандартизированными, а также имеют рынок потенциальных исполнителей. Развитие современных органов местного самоуправления в России находится на достаточно сложном этапе. Среди основных проблем муниципальных образований можно отметить: наличие избыточных или неисполняемых полномочий и функций; неэффективная расходная часть мероприятий в сфере здравоохранения, образования, культуры и спорта, социальной защиты населения; разрозненность системы управления однородными функциями; слабо развитая технологическая и информационная инфраструктура местных органов власти; недостаточное качество оказываемых местными органами власти услуг; низкий уровень доходов местных сообществ; напряженность на рынке труда; неразвитый общественный сектор. Исследования показали1, что муниципальные органы реально оценивают возможности аутсорсинга и способность эффективного обеспечения их функционала сторонними организациями в таких сферах, как: содержание и строительство дорог, благоустройство, организация транспортного обслуживания, утилизация и переработка отходов, ритуальные услуги и содержание захоронений, кадастровая оценка земель, экологический контроль природопользования. Дубинин М.А., Советов П.М. Аутсорсинг функций органов местного самоуправления. // Проблемы развития территории. Вып. №4. Т. 44. 2008. С. 69. 1 Однако, пока аутсорсинг не получил широкого распространения в муниципальной практике, и тому есть несколько очевидный проблем, обусловленных несовершенством законодательной базы, отсутствием моделей оценки экономической и социальной эффективности и отраслевых стандартов, неуверенность партнеров в собственной состоятельности, отсутствие рынка формализованных сторонних расчетов поставщиков стоимости услуг услуг, отсутствие подрядчиков, низкая компетентность отдельных муниципальных служащих. Аутсорсинг муниципальных услуг может быть внешним и внутренним. Внешний аутсорсинг предполагает делегирование отдельных функций сторонней организации. Основной трудностями реализации внешнего аутсорсинга является достаточно сложный процесс коммуникаций из-за разницы в сущности деятельности организаций (административной и бизнессреды), отсутствие прямого контроля, «оторванность» аутсорсера от корпоративной политики и культуры органов местного самоуправления. Что касается внутреннего аутсорсинга, то здесь функционал передается подведомственным подразделениям и учреждениям. К недостаткам данного вида аутсорсинга следует отнести отсутствие возможных санкций за ненадлежащее исполнение функций, а также сложность в перераспределении функционала, обусловленная неподготовленностью или загруженностью сотрудников аутсорсера. К основным преимуществам аутсорсинга в муниципальном управлении следует отнести следующие: повышение качества и доступности оказываемых местным самоуправлением услуг (услуги аутсорсинга обеспечивают доступ к новым технологиям, методикам, лучшим практикам, сохраняя при этом гибкость взаимодействия и возможность корректировки отношений и обязательств, при обеспечении необходимого качества и выполнении показателей эффективности); эффективное снижение и контроль издержек (финансовых, временных, трудовых) в реализации отдельных полномочий органами местного самоуправления (стоимость услуг аутсорсинга ниже необходимости содержания собственной технологической инфраструктуры и квалифицированных кадров); повышение эффективности и оптимизация административноуправленческих процессов с концентрацией внимания на выполнении основных муниципальных функций; сокращение административно-управленческого персонала; вовлечение в процесс управления местным сообществом квалифицированных специалистов и организаций, постоянно работающих в условиях высококонкурентной среды, а, соответственно, ориентированных на эффективное выполнение возложенных контрактных обязательств при оптимальном сочетании затрат; повышение адаптивной способности к быстроизменяющимся условиям внешней среды. Цели и задачи проекта Цель проекта – сформировать модель оптимизации неосновных функций муниципального управления посредством внедрения инструментария аутсорсинга. Основные задачи проекта: 1. Разработка этапов подготовки, анализа, внедрения и реализации инструментария аутсорсинга в процесс муниципального управления. 2. Подготовка методики оценки эффективности муниципальных функций сторонними организациями. реализации Содержание проекта Возможности и преимущества аутсорсинга в оптимизации административно-управленческих процессов очевидны, в связи с чем, возникает необходимость в универсальной модели внедрения инструментария аутсорсинга в муниципальное управление. Данная модель может найти достаточно эффективное применение в любом из муниципальных образований Ярославской области, а обширная практика применения аутсорсинга в других регионах лишь подтверждает необходимость его скорейшего внедрения. Внедрение аутсорсинга в рамках каждой отдельной функции местного самоуправления подразумевает подготовительную стадию и стадию нормативно-правовой базы, непосредственной реализации. 1. Нормативная стадия: 1.1. Подготовка необходимой формализующих процедуры и технологии проведения аутсорсинга, которая смогла бы сформировать прозрачные и эффективные процедуры подготовки и реализации программ аутсорсинга муниципальных функций, как непосредственно местной администрацией, так и подведомственными учреждениями. Ожидаемый результат – необходимые нормативно-правовые и технические акты. 1.2. Разработка процедур контроллинга и методики оценки эффективности передачи сторонним организациям отдельных функций и процедур, реализуемых местным самоуправлением, с закреплением ответственных структурных подразделений и должностных лиц. Организация работы по отслеживанию лучших практик в сфере аутсорсинга муниципальных услуг. Ожидаемый результат – необходимые нормативно-правовые акты. 1.3. Разработка концепции и стратегии стимулирования развития рынка аутсорсинговых компаний, что способствует повышению конкурентности предлагаемых ими услуг, а, соответственно, повышению качества и эффективности данных организаций. Ожидаемый результат – концепция и стратегия развития рынка аутсорсинговых услуг. 1.4. Обеспечение экспертной поддержки процессов внедрения инструментария аутсорсинга, а также мониторинга рынков соответствующих услуг, обеспечивающих наиболее с формированием эффективное механизмов, распространение технологий аутсорсинга. Ожидаемый результат – список ответственных подразделений и должностных лиц, а также экспертный совет. 2. Аналитическая стадия: 2.1. Этап последовательной функции, декомпозиции предусматривающий муниципальной максимально возможное структурирование алгоритмов и процессов с разложением до элементарных процедур. Ожидаемый результат – схема элементарных процедур каждой муниципальной функции. 2.2. Сформированный, таким образом, набор алгоритмов и процедур подвергается тщательному анализу на предмет потенциальной возможности привлечения сторонних организаций для реализации отдельных элементов. Здесь следует учесть ряд основных ограничений. Во-первых, возможность передачи аутсорсинга, т.е. отдельной ограничения, процедуры связанные в с рамках наличием государственной тайны, исключительности и важности ее для местного сообщества. Во-вторых, наличие на рынке квалифицированных специалистов и организаций, способных эффективно реализовать данную процедуру. Ожидаемый результат – утвержденный административно-управленческих процессов и список процедур, являющихся исключительно муниципальными и не могут быть переданы на аутсорсинг. 2.3. Затратный анализ (материальных, трудовых, временных и т.д.) для каждой из отобранных на предыдущем этапе процедур. Ожидаемый результат – калькуляция всех возможных издержек при выполнении цельной муниципальной функции и полученных в ходе ее декомпозиции операций и процедур. 2.4. Определение возможных способов оптимизации процедуры – сокращение, автоматизация, внутренний или внешний утвержденный список аутсорсинг. Ожидаемый результат – административно-управленческих процессов и процедур, которые могут быть переданы на аутсорсинг, а также план их внедрения. 2.5. Подготовка необходимой документации и запуск конкурсных мероприятий. Ожидаемый результат – конкурсная документация. 2.6. Проведение конкурсных мероприятий и заключение договоров с исполнителями. Ожидаемый результат – контракты с исполнителями. 3. Стадия реализации: 3.1. Организация поля» «информационного взаимодействия, отладка каналов коммуникации, режим обмена данным, ответственные лица. Это особенно важно, когда в процессе аутсорсинга несколько взаимосвязанных сторонних выполнения процедур организаций, и цельной функции задействованы для необходима эффективного координация нескольких операторов. Ожидаемый результат – отлаженные каналы коммуникации на информационном, кадровом и технологическом уровнях. 3.2. Реализация контрактных осуществление обязательств действий, сторонами, направленных на т.е. решение определенных задач местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов и фондов. Ожидаемый результат – качественное исполнение муниципальных функций и процедур. 3.3. Оценка результатов работы по выполнению целостной муниципальной функции, вне зависимости от композиции процедур, выполняемых сторонними организациями и органами местного самоуправления. И здесь важно оценить эффекты экономии предоставляемых финансовых услуг, средств, соблюдение качество контрактных обязательств. Ожидаемый результат – оценка эффективности работы аутсорсера. 3.4. Анализ причин и последствий проблем, возникших в ходе реализации функций. Ожидаемый результат неурегулированных – сводный вопросов аутсорсингового контракта. в анализ процессе проблем и исполнения 3.5. Совершенствование механизмов и алгоритмов реализации муниципальных функций повышения эффективности: их посредством аутсорсинга модернизация для процессов коммуникации и информационной инфраструктуры, уточнение и детализация алгоритмов и процедур, автоматизация процессов взаимного обмена, уточнение и закрепление зон ответственности. Ожидаемый результат – список рекомендаций по совершенствованию алгоритмов и инструментария аутсорсинга в каждом конкретном случае. Сетевая модель аутсорсинга муниципальных функций и услуг. Нормативная стадия 1.1 Подготовка необходимой нормативно-правовой базы 1.2 1.3 Разработка стратегии развития рынка аутсорсинга Разработка процедур контроллинга и оценки 1.4 Экспертная поддержка внедрения Аналитическая стадия Декомпозиция функций на элементарные процедуры 2.1 Разделение процедур согласно возможности их аутсорсинга 2.2 Оставить процедуру без изменений Затратный анализ реализации процедур 2.3 Сокращение управленческой процедуры или цепочки Отбор процессов и процедур для аутсорсинга 2.4 Автоматизация управленческих процессов Внутренний аутсорсинг нет Аутсорсинг? Варианты? да Подготовка документации и конкурса Проведение конкурса и заключение контрактов 2.5 2.6 Стадия внедрения и реализации Подготовка информационного блока коммуникаций 3.1 Исполнение контрактных обязательств сторонами 3.2 Совершенствование механизмов реализации муниципальных функций 3.5 Оценка результатов работы исполнителей 3.3 Анализ возникших проблем и 3.4 Оценка планируемых результатов поиск решения Полноценная и эффективная реализация муниципальных функций и процедур посредством программ аутсорсинга напрямую зависит от адекватной оценки деятельности привлеченных организаций и полученных результатов, дабы исключить возможности заключения «неэффективных» контрактов с недобросовестными подрядчиками и не допустить возникновения коррупционных схем. Данная оценка должна носить комплексный многоуровневый характер, способной сформировать открытое количественное измерение надежности и эффективности сторонней организации. Предлагается следующая методика оценки: Kо = ∫(Кi;αi), Ко – комплексный критерий оценки эффективности подрядной организации; Кi – составляющие комплексный критерий частные характеристики надежности и эффективности партнера; αi – коэффициенты весомости, формирующие значимость частных характеристик. В качестве частных критериев оценки эффективности деятельности сторонних организаций следует выделить следующие основные характеристики: стоимость жизненного цикла продукции, выполненной работы, оказываемой услуги (К1); качество продукции, работы, услуги (К2); квалификация сторонней организации (К3); гарантийные обязательства сторонней организации (К4); удовлетворенность оказываемыми услугами непосредственными потребителями (К5). Весомость частных критериев формируется экспертным методом, или рекомендуется действующим законодательством2. Предлагаются следующие значения весомости критериев: К1 = 0,4, К2 = 0,2, К3 = 0,15, К4 = 0,05, К5 = 0,2. Таким образом, расчет приобретает следующий вид: Ко = К1*α1 + К2*α2 + К3*α3 + К4*α4 + К5*α5 Каждый из частных критериев может быть уточнен совокупностью составляющих его характеристик, в зависимости от специфики муниципальной функции, услуги или процедуры. Допустим, строительные или дорожные работы имеют ярко выраженные качественные характеристики, а, соответственно, в большей степени наполняют критерий «качества». С другой стороны, работы, связанные с предоставлением услуги, в существенной степени влияют на критерий стоимости. В связи с этим, важнейшее значение приобретает экспертный подбор значимых критериев и Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // в Собрании законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. N 14 ст. 1652. 2 весовых показателей оценки эффективности аутсорсинга функций, услуг или отдельных процедур. Данная методика эффективности позволит деятельности дать ясную измеримую аутсорсинговых оценку организаций, их компетентности и надежности, а, соответственно, сформировать на их базе эффективный механизм вовлечения местных сообществ в процессы управления и решения вопросов местного значения, составить рейтинг таких исполнителей, учитывающий, как их предыдущую, так и текущую деятельность по большому количеству показателей: финансовых, организационных, технологических и профессиональных. Таким образом, развитие аутсорсинга в городских округах, муниципальных районах, городских и сельских поселениях позволит во многом оптимизировать реализацию принципов местного самоуправления в направлении повышения эффективности управленческих процессов, повышении качества и доступности муниципальных услуг, формированию максимальной прозрачности деятельности местных властей, стимулированию предпринимательской активности. Представленная модель внедрения аутсорсинга в программы муниципально-частного партнерства позволяет формализовать данный процесс, выстроив единый алгоритм процедур подготовки, анализа и реализации, применимый в большинстве муниципальных образований, будь то городской округ, муниципальный район, городское или сельское поселение. Следует еще раз подчеркнуть, что для выполнения отдельных функций и процедур сторонние организации подходят гораздо больше, а оптимизация системы местного управления позволит сосредоточиться на ключевых направлениях социального и экономического развития местного сообщества.
