Л.И.Якобсон, НИУ ВШЭ Учет экономических реалий в
advertisement
Л.И.Якобсон, НИУ ВШЭ Учет экономических реалий в законодательстве о некоммерческих организациях1 В настоящее время в России происходит ощутимый рост гражданской самоорганизации. Развитию инициатив, их признанию и ресурсному обеспечению в высокой степени способствует институционализация в формах негосударственных некоммерческих организаций (НКО), образующих так называемый третий сектор экономики 2 . Его масштабы в нашей стране пока сравнительно невелики. Так, доля занятых в НКО по найму составляет 1,13% экономически активного населения России. 3 Однако в последние годы произошло укоренение НКО в российском обществе (Якобсон, Санович, 2009). Государство проявляет растущую заинтересованность в сотрудничестве с так называемыми социально ориентированными НКО, что в немалой степени объясняется дефицитом средств и эффективных организационных решений в области социальной политики (Мерсиянова, Якобсон, 2011). В то же время недавние позитивные изменения в законодательстве, в частности, принятие закона о социально ориентированных НКО, устанавливают главным образом право госорганов поощрять их деятельность в «ручном режиме», пусть и с помощью конкурсных процедур. Общие же нормы функционирования этих организаций и их взаимодействия с государством остаются в основном неизменными с 1996 года, когда был впервые принят закон о НКО. Предложения по пересмотру перечня форм НКО, обсуждаемые в рамках подготовки новой редакции ГК РФ, предполагают главным образом упорядочение этих форм, а не существенную модификацию правового статуса некоммерческих организаций. Представляется своевременным соотнести состояние законодательства о НКО с экономическими реалиями, рассматривая их сквозь призму экономической теории. *** Правовые рамки деятельности любого класса организаций задают систему ограничений и стимулов для их фактических и потенциальных стейкхолдеров таким образом, чтобы в идеале гармонизировать их интересы между собой и с интересами общества в целом. Стейкхолдерами в теории признаются любые индивиды, группы и организации, имеющие реальную возможность «претендовать на внимание, ресурсы или результаты работы данной организации или испытывать ее воздействие» (Lewis, 2001, Р. 202). Это понятие уместно применительно не только к некоммерческим, но и к коммерческим организациям (КО), однако редко используется, когда речь идет о последних. В данном случае обычно предполагается, что интересы однородны по своей природе, хотя нередко противоположны друг другу по направленности. Однородность заключается в стремлении каждого использовать организацию для получения максимально возможной части «общественного пирога». С третьим сектором дело обстоит сложнее, поскольку он ассоциируется с теми разнообразными интересами, которые не являются экономическими в узком, обыденном значении слова. 4 Это интересы, побуждающие пренебрегать потенциально наиболее доходным применением ресурсов, которыми располагает индивид или организация. Например, субъект мог бы инвестировать средства в КО, но предпочитает использовать их Доклад подготовлен на основе работы, проведенной в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ в рамках программы Центра фундаментальных исследований университета. 2 Терминами «некоммерческая организация» и «НКО» далее обозначаются только организации, не находящиеся в государственной или муниципальной собственности. 3 Здесь и далее данные о российском третьем секторе приводятся по материалам мониторинга гражданского общества, который НИУ ВШЭ с 2006 года проводит при участии ряда ведущих социологических центров. 4 Теоретические трактовки граней между экономическими и неэкономическими аспектами действительности не тривиальны (Ананьин, 2005). Однако здесь я полагаюсь на интуитивное восприятие различий. 1 1 на правозащитную деятельность, помощь нуждающимся, религиозное миссионерство или устройство нерентабельных концертов. Чтобы институционализировать свою деятельность, он формирует НКО, обеспечивая тем самым легальное и упорядоченное использование труда и иных ресурсов, возможность вступать в контрактные отношения с контрагентами, а также защиту со стороны государства. Нечто похожее, хотя и по иным мотивам, делает, например, группа людей, стремящихся организовать площадку общения или совместного проведения досуга. Инициаторы подобных начинаний обычно заинтересованы послать сигнал тем, кто мог бы присоединиться к числу стейкхолдеров организации в качестве ее доноров, клиентов или сотрудников. Сотрудниками и особенно менеджерами НКО нередко становятся люди, которым близки ее цели и содержание деятельности, и тогда они зачастую соглашаются на оплату ниже альтернативных издержек (так называемое пожертвование труда). Так, по данным зарубежных исследований, менеджеры третьего сектора за выполнение сопоставимой работы нередко получают на 20-60% меньше, чем менеджеры КО, причем оплата менеджмента НКО гораздо слабее зависит от измеримых параметров результативности (Ballou and Weisbrod, 2003; Roomkin M. J. and Weisbrod, 1999). В ряде стран доля взрослого населения, являющегося неоплачиваемыми волонтерами НКО, составляет более четверти. Однако в третьем секторе любой страны трудится и немалое число людей, для которых НКО – место максимально доступного им заработка. Кроме того, всюду, где предусмотрен законодательно установленный статус НКО, имеются организации, злоупотребляющие данным статусом. Следовательно, сигналы о «неэкономически» мотивированных начинаниях смогут вызвать доверие, лишь если организация сумеет не просто заявить о своих мотивах, а убедительно их продемонстрировать. В этом состоит основной смысл специфического ограничения правоспособности, которое отличает некоммерческие организации от коммерческих. Ограничение выражается прежде всего в запрете на распределение прибыли (NDC - non-distributionconsraint). Его смысл – гарантировать, что для наиболее влиятельных стейкхолдеров НКО приоритетом выступает нечто отличное от финансовых результатов ее деятельности (Hansmann, 1980). Имеются в виду стейкхолдеры, обладающие правом определять стратегию организации, осуществлять общий контроль ее деятельности, назначать, поощрять и увольнять топ-менеджеров и т.п. NDC, в принципе, совместим с любым объемом финансирования организации, любым составом его источников, любым размером «бухгалтерской» прибыли, т. е. превышения годовых доходов над годовыми расходами, а также любыми направлениями использования средств, кроме тех, которые приносят денежную выгоду контролирующим стейкхолдерам. Следовательно, правовое оформление NDC должно фокусироваться не столько на денежных потоках, как таковых, сколько на идентификации контролирующих стейкхолдеров и предотвращении присвоения ими экономически значимых результатов деятельности организации. NDC ослабляет обычные экономические стимулы, непосредственно не создавая им альтернативы. Чтобы это не вело к потерям эффективности, выбор в пользу НКО должен задействовать некие дополнительные ресурсы и мотивации. На них еще полвека назад указал К. Эрроу: ограничение позволяет подать сигнал, генерирующий доверие (Arrow, 1963). Следовательно, об эффективности регулирования третьего сектора целесообразно судить с учетом данных о доверии к НКО. Рационально построенное законодательство позволяет идентифицировать те организации, которые имеют конкретные некоммерческие миссии, т. е. делают нечто, представляющее для своих контролирующих стейкхолдеров высокую ценность само по себе, а не в качестве условия получения дохода. Деятельность может приносить денежную выручку и даже быть самоокупаемой, но в силу NDC доход не является доминирующим мотивом тех, кто определяет характер и масштабы этой деятельности. 2 Почему специфика организаций, имеющих некоммерческие миссии, нуждается в правовом оформлении? Законодательная дифференциация субъектов суть дифференциация их прав и обязанностей, создание преимуществ и/или обременений. Вряд ли целесообразно дискриминировать организации только потому, что они не стремятся максимизировать прибыль, но и специально поощрять выполнение любой миссии, привлекательной лично для инвестора, нет смысла. Обычно поддерживаются миссии, ценные не только для стейкхолдеров отдельной организации. Однако поощрения заслуживают также и коммерческие организации, уделяющие внимание образованию, здравоохранению, культуре и другим направлениям деятельности, приносящей значительные внешние эффекты в пользу всего общества (Гринберг, Рубинштейн, 2008). Это и происходит в действительности, так что ссылки на социально значимые виды деятельности не столько помогают понять роль третьего сектора в экономике, сколько уводят в сторону от определения специфического круга задач, при решении которых НКО имеют сравнительные преимущества перед КО. Данная постановка вопроса была ранее всего представлена в работе (Weisbrod, 1988). Акцент в ней сделан на обеспечении разнообразия благ, производство которых связано с существенными провалами рынка. Действительно, НКО чаще всего присутствуют там, где максимизации прибыли соответствуют субоптимальные равновесия. Однако стандартные методы компенсации провалов рынка предполагают не создание негосударственных НКО, а государственное регулирование деятельности КО либо экспансию государственного сектора. Б. Вейсброд указал на недостаточность этих вариантов: ориентация государства на медианного избирателя ведет к избыточной унификации услуг и игнорированию запросов менее типичных потребителей. Поскольку унификация, с одной стороны, объективно предопределена, а с другой – не обеспечивает общественно оптимальной аллокации ресурсов, налицо провал государства. 5 Ситуация улучшается, если разнообразие запросов порождает разнообразие инициатив и в итоге – разнообразие НКО, ориентированных на различные группы стейкхолдеров. С учетом сказанного создание благоприятных условий для НКО предстает вариантом политики, который сочетает свойственную демократическом государству унификацию (коль скоро льготы предоставляются не в «ручном режиме», а категориально) с поощрением разнообразия. В настоящее время Россия не относится к числу стран, где высокоразвитые институты демократии определяют последовательную ориентацию на медианного избирателя. Невысокая эффективность функционирования социальной сферы в нашей стране имеет иные причины, однако и здесь налицо не случайные сбои, а провалы государства, имеющие системный характер. 6 Логика Б. Вейсброда нуждается в модификациях и применительно к странам «третьего мира» (James, 1989). Однако предложенный им принцип изучения институтов третьего сектора в контексте сочетания провалов рынка с провалами государства оказался плодотворным. Вместе с тем, в рамках его подхода подразумевалось, что институты третьего сектора – «последнее убежище», к которому обращаются, когда иные институты не срабатывают. Буквальное следование подходу чревато переоценкой возможностей НКО, снисходительностью к проявлениям их неэффективности и безоговорочными требованиями льгот для третьего сектора. В этой связи внимание исследователей привлекли два обстоятельства. Во-первых, исторически НКО в целом ряде сфер не дополняли государство, а приходили туда раньше него и с его приходом подчас занимали скромное место. Во-вторых, сам третий сектор О понятии медианного избирателя и причинах, по которым демократическое государство, при прочих равных условиях, отдает приоритет его предпочтениям, а также о провалах государства, т. е. ситуациях, в которых добросовестные и квалифицированные действия государства не приводят к общественно оптимальной аллокации ресурсов, см. напр. (Якобсон, 2000). 6 С моей точки зрения, объективной основой существенных провалов выступает прежде всего феномен мягких социальных обязательств государства (Якобсон, 2006). 5 3 далеко не безупречен с точки зрения аллокационной эффективности. В результате возникла так называемая теория трех провалов, суть которой состоит в следующем (Salamon, 1987). Наряду с провалами рынка и государства существуют «провалы добровольчества» (voluntary failures). Не воспроизводя целиком приводимый обычно список таких провалов, укажем лишь на меньшую, по сравнению с государством, способность мобилизовывать ресурсы, меньшую, по сравнению с коммерческим сектором, заинтересованность в экономии средств, и большую, по сравнению с тем и другим, избирательность действий, неготовность стабильно и высокопрофессионально реагировать на массовый спрос. С позиций теории трех провалов, негосударственные некоммерческие организации – не столько «последнее убежище», сколько довольно успешные партнеры коммерческого сектора и государства в целом ряде сфер, выполняющие в зависимости от обстоятельств роли первопроходцев или хранителей традиций, консультантов и оппонентов, конкурентов и контракторов, а также многие другие функции. Третий сектор предоставляет институциональные ниши для проявлений солидарности, альтруизма и заинтересованности в реализации конкретных миссий. Это позволяет мобилизовывать ресурсы и усилия без непосредственного экономического вознаграждения либо с вознаграждением ниже альтернативных издержек. Так, благодаря «дарению труда» сопоставимые работы могут обходиться обществу относительно дешевле. Экономический эффект альтруизма и солидарности особенно велик, когда речь идет о производстве доверительных благ (Кузьминов и др., 206, стр. 375). В подобных случаях альтруизм исполнителей позволяет избежать чрезмерных затрат не только на их вознаграждение, но и на мониторинг количества, качества и результативности затрачиваемых усилий. Надежный мониторинг исключительно значим и вместе с тем крайне затруднен, когда речь идет, например, об уходе за детьми, престарелыми и больными. На сугубо экономическую мотивацию невозможно полагаться также, например, при проведении фундаментальных исследований или защите гражданских прав. Принимая на себя обязательство соблюдать NDC, организация информирует о готовности служить подходящей институциональной нишей для тех, кто разделяет ее цели. В итоге, благодаря сигнальной функции NDC, «энтузиазм идет к энтузиазму» подобно тому, как в рыночной экономике «деньги идут к деньгам». Поскольку речь идет о самоограничении, необходим механизм проверки его соблюдения. В противном случае вероятны имитации сигналов о NDC, коль скоро они способны приносить выгоды, пусть даже не в форме льгот от государства, а только в форме притока пожертвований и т.п. Если принадлежность к третьему сектору удается имитировать, преимущества достаются псевдоНКО и подрывается доверие к третьему сектору. Соответственно, преимущества, недостаточно увязанные с ограничениями, оборачиваются искажением рыночных сигналов для коммерческого сектора и блокированием развития сектора НКО. Следовательно, нужны гарантии соблюдения NDC, что достигается введением соответствующих правовых норм. Однако чем жестче норма, тем, при прочих равных условиях, выше издержки, которые приходится нести, чтобы обеспечить ее выполнение (Cooter and Ulen, 2000. Ch. 4,8). Особенно высоки издержки реализации тех норм, которые сильно конфликтуют с привычными для данного общества вариантами поведения, а также тех, отклонения от которых трудно прослеживаются. С учетом этих обстоятельств становится очевидно, что при правовом закреплении NDC целесообразно искать оптимальную жесткость ограничений, отражающую специфику конкретной экономической, социальной и институциональной среды, а не стремиться к максимальной жесткости любой ценой.7 Максималистский вариант предполагал бы, что среди контролирующих стейкхолдеров НКО вообще нет лиц, получающих какие-либо материальные или хотя бы 7 Обсуждение см., например, в (Jegers, 2008). 4 репутационные выгоды от ее деятельности. Эти стейкхолдеры, строго говоря, были бы обязаны скрывать свою причастность к добросовестной и успешной НКО. Противоположная крайность – совмещение в одном лице единственного контролирующего стейкхолдера и оплачиваемого топ-менеджера. Такой руководитель, даже искренне стремящийся следовать миссии, фактически не связан NDC. В самом деле, формально не нарушая это ограничение, он вправе самостоятельно распоряжаться превышением доходов организации над ее расходами, в том числе оформлять любую его часть в качестве премии самому себе, т. е. фактически получать прибыль. Даже если это право фактически не используется, его наличие делает возможным имитации и тем самым подрывает способность подавать вызывающие доверие сигналы о миссии организации. В данной связи практически везде, где НКО имеют законодательно установленные преимущества, предусматривается, что менеджмент должен быть подотчетен лицам, не получающим в организации доход. Эти доверенные лица (trusties) обычно составляют некий коллективный орган, который будем называть правлением НКО. В идеале исключительно правление персонифицирует организацию, ее миссию, интересы и стратегию, тогда как оплачиваемый менеджмент не представлен в правлении и полностью зависит от него в отношении целей и условий деятельности, полномочий, оплаты, поощрений, санкций и т.д. Требования законодательства разных стран в различной степени приближаются к подобному идеалу. Это также объяснимо с экономических позиций. Альтруизм, энтузиазм и т. п., с одной стороны, и возможности государства по контролю соблюдения возможных требований к НКО, с другой, - также ограниченные ресурсы. Их особенности, доступность и оптимальные способы использования в существенной мере зависят от социальноэкономической ситуации, а также от ценностей и традиций конкретного общества. Оптимально законодательство, достаточно жесткое, чтобы его соблюдение воспринималось в данном обществе в качестве привлекательного сигнала потенциальным стейкхолдерам, и не настолько пуристское, чтобы многие из них оценивали его требования как непосильные, а государство не было способно администрировать выполнение норм без чрезмерных издержек. Избыточная мягкость и неумеренная жесткость одинаково чреваты слабым развитием третьего сектора, хотя в первом случае его номинальные масштабы могут быть велики за счет псевдоНКО. Вместе с тем, чем мягче законодательство о третьем секторе, тем менее щедрыми должны быть предусматриваемые им льготы. Зарубежный опыт убеждает в том, что оптимальные варианты установления NDC компромиссны, причем компромисс должен соответствовать особенностям общественной среды. Вопрос в том, какой именно компромисс соответствует условиям современной России. *** Установленный размер доклада побуждает скорее перечислить, чем обстоятельно прокомментировать те реалии, в свете которых приходится выбирать вариант NDC, оптимальный для нашей страны в настоящее время. Прежде всего, необходимо отметить, что реально действующий вариант близок к максимально мягкому. В частности, не исключен фактически полный контроль над организацией со стороны ее оплачиваемого менеджмента. Выбор предельно мягкого варианта был оправдан в 1990-е годы, когда третий сектор в России зарождался, причем это происходило в условиях острой нехватки ресурсов и организационных навыков. Однако ныне этот выбор обернулся недостатком доверия к НКО и как следствие – торможением развития сектора. Так, лишь немногим более трети российских граждан доверяют каким-либо НКО, при этом высокий уровень доверия, например, к профсоюзам испытывают 8% населения, к правозащитным организациям -4%, а к благотворительным организациям -3%. Ужесточение NDC помогло бы наиболее добросовестным организациям успешнее позиционировать себя в обществе, привлечь больше участников и средств. Однако третий сектор в стране все еще находится в процессе становления и весьма разнороден по 5 составу. Имеются крупные НКО с сотнями сотрудников и добровольцев, но большинство организаций крайне малы и слабы экономически. По данным мониторинга, только в 18% организаций, опрошенных в рамках довольно репрезентативного исследования, число постоянных сотрудников превышает 10 человек. Менее четверти НКО располагают достаточными средствами для оплаты работников нужной квалификации. Численность людей, готовых безвозмездно участвовать в работе правлений НКО невелико, так что идеальный вариант их комплектования сегодня заведомо недостижим. Среди НКО высока доля организаций, почти единолично контролируемых их основателями, которые зачастую являются также оплачиваемыми руководителями. Разумеется, такая ситуация чревата злоупотреблениями, которые нередко имеют место на практике. В то же время, наблюдения за деятельностью НКО убеждают в том, что даже в своих сложившихся форматах эта деятельность в большинстве случаев приносит реальную пользу. Унифицированное введение жесткого варианта НКО обрушило бы эти форматы или вытеснило их в тень, не обеспечив быстрого замещения более эффективными вариантами. Итак, в современных российских реалиях ужесточение NDC, с одной стороны, ускорило бы достижение большей институциональной зрелости третьего сектора и способствовало бы его “расчистке” от “замаскированных КО”, повышению доверия и привлечению дополнительных средств, однако с другой – грозило бы выживанию многих организаций, не вполне отвечающих идеалу НКО, но нашедших свои ниши и выполняющих полезные функции. В подобных обстоятельствах разным сегментам российского некоммерческого сектора соответствуют разные оптимумы институционального выбора. Отсюда вытекает целесообразность «двухуровневой» конструкции институтов некоммерческого сектора, возможность которой обоснована в (Правовые основы, 2009). Говоря коротко, конструкция могла бы выглядеть следующим образом. Базовые требования к НКО, равно как и права, ныне предоставляемые всем этим организациям, остаются без существенных изменений, но в то же время создается новая институциональная ниша, в которую НКО могли бы переходить на добровольной основе. Такой переход означал бы принятие жесткого варианта NDC в обмен на предоставление весомых льгот. Обязательства, о которых идет речь, включали бы формирование правления, состоящего из лиц, не работающих в организации за плату, с возложением на правление функций определения перспективных целей и ключевых текущих задач организации, утверждения ее финансового плана, оценки и поощрения менеджмента и т.п. В то же время НКО, принявшие такие требования в сочетании с повышенными требованиями к прозрачности, освобождались бы от налога на прибыль и имели льготы по ряду других налогов. Литература Ананьин О.И. Структура экономико-теоретического знания. М.: Наука, 2005. Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Основания смешанной экономики. Экономическая социодинамика. М.: Институт экономики РАН, 2008. Кузьминов Я.И., Бендукидзе К.А., Юдкевич М.М. Курс институциональной экономики. Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем // Вопросы государственного и муниципального управления, 2011, №2. Правовые основы функционирования некоммерческого сектора. Под ред. Б.Л.Рудника и Л.И.Якобсона. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2009. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2000. Якобсон Л.И. Социальная политика: коридоры возможностей // Общественные науки и современность. 2006, №2. 6 Якобсон Л.И., Санович С.В. Смена моделей российского третьего сектора: фаза импортозамещения // Общественные науки и современность. 2009, №4. Arrow K. J. Uncertainty and the welfare economics of medical care // American economic review, 1963, 53: 941-973. Ballou J. P. and Weisbrod B. A. Managerial rewards and the behaviour of for-profit, governmental and nonprofit organizations: evidence from the hospital industry // Journal of public economics, 2003, 87: 1895-1920. Cooter R. and Ulen T. Law and Economics. Addison-Wesley, 2000. Hansmann H. The role of non-profit enterprise // Yale law journal, 1980, 89 : 835-901. James Е. (еd). The nonprofit sector in international perspective: studies in comparative culture and policy. Oxford university press, 1989. Jegers M. Managerial Economics of Non-Profit Organizations. Routledge, 2008. Hansmann, H. The role of non-profit enterprise // Yale law journal, 1980, v. 89, 5: 835901. Lewis D. The management of non-governmental development organizations: an introduction. London: Routledge, 2001. Roomkin M. J. and Weisbrod B. A. Managerial compensation and incentives in for-profit and nonprofit hospitals // Journal of law, economics and organizations, 1999, 15: 750-781. Salamon L. M. Partners in public service. In: The nonprofit sector : a research handbook. Ed. by W. W. Powell. Yale university press, 1987, pp. 99-117. Weisbrod B. The nonprofit economy. Harvard University Press, 1988. 7
