Читать полный текст статьи - АИЭСАвтоматизированная

РЕГИСТРАЦИЯ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В
АКТАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
История административно-правового института регистрации граждан по месту
жительства в российском законодательстве насчитывает не одно десятилетие.
Прекращение существования СССР с пресловутой пропиской не означало решения
проблем, обусловленных последней. Несмотря на то что в Российской Федерации на
смену прописке пришла регистрация граждан по месту жительства, граждане и лица без
гражданства продолжают жаловаться на то, что отсутствие регистрации по месту
фактического постоянного жительства, а также отказ в регистрации порождают массу
социальных проблем. Граждане не могут трудоустроиться, получить полноценную
квалифицированную медицинскую помощь, пенсионное обеспечение, социальные
пособия и т.д. Проблема обжалования отказа в регистрации по месту постоянного
жительства давно переросла масштабы российской судебной системы и вышла на уровень
Европейского суда по правам человека. Анализу некоторых решений ЕСПЧ посвящена
настоящая статья.
В последние годы значительно возросло количество жалоб граждан России и лиц,
проживающих на ее территории, в Европейский суд по правам человека. В центре
внимания решений высшей европейской судебной инстанции по правам человека
находятся национальные жилищные и гражданские правоотношения: договор
социального найма, договор коммерческого найма, выселение и т.д.
Рассмотрение указанных дел тесным образом увязано с решением спора относительно
регистрации физических лиц по месту жительства.
Так, 9 ноября 2006 г. Европейским судом по правам человека было вынесено решение по
вопросу приемлемости жалобы N 8459/03 «Жанна Джарагети (Zhanna Dzharageti) против
Российской Федерации».
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
Из обстоятельств дела следовало, что до 1992 г. заявительница, гражданка России,
проживала в Абхазии, Грузия. 17 августа 1992 г. она вместе с мужем и двумя детьми
уехала из Абхазии в Россию ввиду начавшегося там вооруженного конфликта.
По прибытии в Москву в феврале 1993 г. она начала работать школьным учителем.
Директор школы попросил муниципальные власти предоставить ей жилье.
11 марта 1993 г. начальник отдела учета и распределения жилой площади префектуры
Западного административного округа г. Москвы выделил заявительнице двухкомнатную
квартиру. Органы жилищно-коммунального хозяйства открыли лицевой счет на ее имя в
целях оплаты коммунальных платежей. Заявительница вместе со своей семьей вселилась в
квартиру, проживала в ней и регулярно оплачивала все счета по квартире.
В 1997 г. дом, в котором находилась квартира заявительницы, был передан
Миграционному центру г. Москвы для создания жилья для вынужденных переселенцев.
30 мая 1997 г. Солнцевская межрайонная прокуратура г. Москвы подала иск в
Солнцевский районный суд г. Москвы о выселении заявительницы из занимаемой ею
квартиры.
24 июня 1997 г. префектура Западного административного округа г. Москвы
проинформировала администрацию школы, что учителя, в том числе и заявительница,
должны освободить квартиры, занимаемые ими временно. Заявительнице посоветовали
обратиться в Миграционный центр г. Москвы с просьбой предоставить ей бесплатное
жилье. Администрацию школы также проинформировали о том, что трудоустройство
сотрудников школы, не имеющих регистрации в г. Москве, также незаконно.
В 1997 г. заявительницу уволили с работы ввиду отсутствия у нее регистрации в г.
Москве.
9 июля 1997 г. заявительница обратилась в миграционную службу Краснодарского края с
заявлением о предоставлении ей статуса вынужденного переселенца. Она указала, что ее
постоянным адресом проживания является дом ее матери в Краснодарском крае.
17 июля 1997 г. заявительнице был предоставлен статус временного переселенца на срок
до 17 июля 2002 г.
8 апреля 1998 г. заявительница обратилась в миграционную службу г. Москвы с
заявлением о ее регистрации в качестве вынужденного переселенца. Она также
обратилась в паспортный стол отделения милиции с просьбой зарегистрировать ее в
квартире в г. Москве по официальному адресу проживания.
26 мая 1998 г. Солнцевский районный суд г. Москвы, рассмотрев иск прокурора, отказал в
его удовлетворении на том основании, что заявительница де-факто имела договор
жилищного найма. Это судебное решение вступило в законную силу 6 июня 1998 г., но
впоследствии было отменено судом надзорной инстанции.
22 сентября 1998 г. паспортная служба дала разрешение на временную регистрацию
заявительницы и ее детей в данной квартире на срок шесть месяцев.
2 ноября 1998 г. миграционные власти г. Москвы проинформировали заявительницу о
том, что она не может быть зарегистрирована ими в качестве вынужденного переселенца,
пока не снимется с учета миграционной службы в Краснодарском крае.
22 марта 1999 г. заявительница обратилась в миграционную службу Краснодарского края
с заявлением о снятии ее с миграционного учета и о направлении материалов
миграционного дела в г. Москву. 24 марта 1999 г. это заявление было удовлетворено.
14 мая 1999 г. миграционная служба г. Москвы проинформировала заявительницу о том,
что она не может быть поставлена на учет, поскольку ее официальным местом
постоянного проживания оставался адрес в Краснодарском крае.
25 апреля 2000 г. заявительница вновь направила заявление о ее постановке на учет в
качестве вынужденного переселенца в г. Москве, в удовлетворении которого было
отказано 5 мая 2000 г., поскольку заявительница не подтвердила наличие у нее
постоянной регистрации в г. Москве. Заявительница не оспаривала этот отказ.
Гражданское дело было пересмотрено дважды, прежде чем 26 сентября 2002 г.
Московский городской суд вынес окончательное судебное решение, в соответствии с
которым было санкционировано выселение заявительницы из квартиры без
предоставления ей другого жилья. В ходе судебного разбирательства было установлено,
что занятие ею квартиры не основывалось на договоре социального найма жилья,
поскольку заявительнице никогда не выдавался ордер на квартиру и не было предложено
заключить договор социального найма. Суд также установил, что заявительница не имела
статуса вынужденного переселенца, на основании которого она могла бы требовать
предоставления ей социального жилья.
18 ноября 2002 г. заявительнице было вручено постановление о ее выселении, которому
она не подчинилась.
30 апреля 2004 г. муниципальные службы потребовали от заявительницы освободить
квартиру, но она не подчинилась.
В декабре 2004 г. заявительнице было вручено еще одно постановление о ее выселении,
которому она снова не подчинилась. Выселение так и не было произведено, и, согласно
последней информации, заявительница продолжает проживать в квартире.
6 апреля 2005 г. Комиссией по жилищным вопросам при Правительстве Москвы принято
решение о предоставлении заявительнице занимаемой ею квартиры по договору найма.
Заявительнице было предложено заключить договор найма и уладить формальности.
Заявительница отказалась подписать договор найма, поскольку она должна была
оплачивать арендную плату предположительно по рыночным ценам, которые, как она
полагала, слишком высоки для нее. Заявительница полагала, что имеет право на
заключение договора социального найма в силу ее предыдущей работы, ввиду ее «де-
факто статуса беженца» и учителя, а также того факта, что она нуждается в помощи
государства.
Стороны не представили деталей предложенного заявительнице договора найма.
13 января 2006 г. заявительница получила повторное уведомление о необходимости
заключить договор найма, который она отказалась заключить.
Заявительница при обращении в ЕСПЧ жаловалась, ссылаясь на ст. 3 и 8 Конвенции, на
предполагаемый отказ властей заключить с ней договор социального найма в отношении
квартиры, в которой она проживала со своими детьми с 1995 г.
Заявительница также жаловалась, ссылаясь на п. 1 ст. 6 Конвенции, на то, что судебное
разбирательство по ее жилищному спору было несправедливым.
Наконец, заявительница жаловалась на то, что ей и ее семье было отказано в регистрации
по месту жительства и, таким образом, у них имелся ограниченный доступ к
государственному медицинскому обслуживанию и системе социальной помощи,
образованию и трудоустройству. Она ссылалась при этом на ст. 14 Конвенции и ст.
2 Протокола N 1 к Конвенции.
ПОЗИЦИЯ ЕСПЧ
При рассмотрении дела Европейский суд отметил, что в настоящее время от
заявительницы не требуют выехать из квартиры, поскольку ей предложено заключить
договор коммерческого найма в отношении именно этой квартиры. Следовательно,
вопрос, рассматриваемый Европейским судом, состоит не в неминуемом выселении
заявительницы, а в предложенных условиях договора, в частности в вероятном
повышении арендной платы за квартиру.
Европейский суд отметил, что в соответствии с законодательством Российской Федерации
от заявительницы могут в любой момент потребовать выехать из занимаемой ею квартиры
без предоставления ей другого жилья. Обстоятельства вселения заявительницы в
квартиру, особенно отсутствие ордера на квартиру, выдача которого на момент событий
являлась обязательным условием заключения договора найма, не давали ей оснований
рассматривать ситуацию как социальный наем, защищаемый законом. Из материалов дела
очевидно, что размещение заявительницы было осуществлено как временная
чрезвычайная мера, не влекшая обязанности властей поселить заявительницу и ее семью
на постоянной основе.
Относительно того, что заявительница утверждала, что, будучи вынужденным
переселенцем, она имела основание на предоставление жилья на условиях договора
социального найма, Европейский суд не усмотрел оснований согласиться с наличием
такого права. В 1997 — 1999 гг. заявительница действительно была зарегистрирована в
этом качестве миграционными службами, но она не требовала жилищных льгот в этот
период. Позже, когда срок действия ее статуса истек и ей стало грозить выселение,
заявительница попыталась возобновить свой статус, но ее заявление, поданное в
миграционные службы г. Москвы, не было удовлетворено. Ничто не указывает, что власти
виновны в отказе заявительнице в регистрации ее статуса, и, в любом случае, она не
оспаривала этот отказ в судебном порядке на внутригосударственном уровне.
Следовательно, заявительница не может утверждать, что обладала законным правом
получить социальное жилье на том основании, что она является вынужденным
переселенцем. Требование заявительницы о предоставлении ей жилья на условиях
договора социального найма по причине ее низкого дохода также является
необоснованным, поскольку она никогда не была зарегистрирована в этом качестве и не
вставала на очередь на получение жилья в этом качестве. Таким образом, требование,
согласно которому заявительница должна была выполнять условия договора
коммерческого найма, было законным по смыслу законодательства Российской
Федерации.
По мнению Европейского суда, такая мера преследовала законную цель, а именно
эффективное управление публичной системой социального жилья, направленной на
улучшение экономического благосостояния страны и на защиту прав лиц, имеющих право
на помощь в виде получения жилья. Таким образом, Европейскому суду осталось
установить, может ли эта мера рассматриваться как «необходимая в демократическом
обществе».
Европейский суд отметил, что с учетом ожидающего заявительницу предложения о
заключении договора коммерческого найма она, находясь под законным обязательством
освободить квартиру, в действительности принудительно выселена не была. В настоящее
время она продолжает проживать в квартире, несмотря на то что отказывается согласовать
условия оплаты за проживание. В связи с этим Европейский суд отметил, что отказ
заявительницы от заключения договора коммерческого найма не касается какой-либо
конкретной денежной суммы, которую она предположительно не может позволить себе
платить, и что заявительница не представила расчетов своих возможных расходов на
основании такого договора. Вместо этого заявительница жаловалась на сам факт того, что
ей не предоставили возможность платить за жилье не в полном объеме. Однако данный
факт сам по себе не раскрывает какого-либо произвола со стороны властей, который мог
бы привести к несоразмерному вмешательству в право заявительницы на уважение ее
жилища.
Более того, в своей жалобе заявительница утверждала, что ее финансовые трудности
произошли ввиду ограничений, установленных в отношении ее трудоустройства из-за
отсутствия у нее официальной регистрации по месту жительства. Если бы заявительница
приняла условия договора коммерческого найма, это препятствие исчезло бы. Таким
образом, заявительница не может ссылаться на данное обстоятельство как на
действительную причину ее отказа от принятия условий договора коммерческого найма.
Следовательно, данная часть жалобы является явно необоснованной в соответствии с п.
3 и 4 ст. 35 Конвенции.
Европейский суд рассмотрел остальную часть жалобы заявительницы. Однако, принимая
во внимание все представленные ему материалы, а также с учетом того, насколько данная
часть жалобы подпадает под его компетенцию, Европейский суд пришел к выводу, что
она не раскрывает каких-либо признаков нарушения прав и свобод, гарантируемых
Конвенцией и Протоколами к ней. Следовательно, данная часть жалобы должна быть
отклонена как явно необоснованная в соответствии с п. 3 и 4 ст. 35 Конвенции.
На основании изложенного ЕСПЧ признал жалобу Ж. Джарагети неприемлемой для
рассмотрения по существу.
ВЫВОД
Таким образом, в рассматриваемом деле правовым последствием для Ж. Джарагети и
членов ее семьи утраты регистрации по месту жительства стало прекращение трудовых
отношений заявительницы с работодателем, последовавшие финансовые трудности, а
также невозможность доступа к полному пакету медицинских услуг.
Однако ЕСПЧ при рассмотрении указанного дела указал на то, что заключение договора
коммерческого найма заявительницей позволит устранить указанные препятствия.
Фактически для судей ЕСПЧ приоритетными стали оценки легитимности оснований
пользования жилым помещением Ж. Джарагети — фактическое проживание в
предоставленной квартире и возможность заключения договора коммерческого найма, а
не регистрация по месту проживания.
Иная точка зрения на институт регистрации по месту жительства содержится в решении
ЕСПЧ от 22 февраля 2007 г. по делу Татишвили (Tatishvili) против Российской Федерации
(жалоба N 1509/02).
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
Из обстоятельств дела следует, что заявительница родилась в 1939 г. в г. Тбилиси, Грузия.
До 30 декабря 2000 г. она имела гражданство бывшего СССР, а после этой даты стала
лицом без гражданства и проживала в г. Москве. 25 декабря 2000 г. заявительница
обратилась в паспортный стол отдела внутренних дел района Филевский парк г. Москвы
за получением регистрации по месту жительства. Она представила паспорт СССР,
письменное согласие, подписанное владельцем квартиры и удостоверенное ЖЭКом,
заявление о регистрации по месту жительства, квитанцию об оплате коммунальных
платежей и выписку из домовой книги.
Начальник паспортного стола отказался дать ход заявлению Л.А. Татишвили о
регистрации по месту жительства. Он сообщил заявительнице, что она не могла получить
регистрацию, поскольку она не являлась родственницей владельца квартиры.
Заявительница настаивала на получении письменного отказа. Ей был выдан печатный
бланк, на котором стояла «галочка» возле пункта «Представлен неполный комплект
документов». Якобы отсутствующие документы указаны не были.
15 января 2001 г. заявительница обжаловала в Дорогомиловский районный суд г. Москвы
отказ паспортного стола зарегистрировать ее по месту жительства. Она утверждала, что
отсутствовало правовое основание для ограничения ее права на получение регистрации по
месту пребывания в квартире, специально предоставленной заявительнице для этой цели
владельцем указанной квартиры, и что органы регистрационного учета не располагали
свободой усмотрения относительно предоставления регистрации по месту жительства, как
только им представлялись все необходимые документы, что и имело место в деле
заявительницы.
12 февраля 2001 г. начальник паспортного стола подал возражение на жалобу
заявительницы. Он утверждал, что у заявительницы нет российского гражданства и что
она родом из Грузии. Гражданам Грузии для въезда в Россию требуется соответствующая
виза, которую заявительница не смогла представить, и в любом случае регистрация
иностранных граждан относится к компетенции местных паспортно-визовых отделов
Министерства внутренних дел Российской Федерации.
13 февраля 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы вынес решение по жалобе
заявительницы. Представитель владельца квартиры сообщил суду, что заявительница
проживает в квартире с 2000 г. и что владелец не возражает против ее регистрации. Суд
отклонил жалобу заявительницы по двум основаниям.
Во-первых, ссылаясь на положения Гражданского кодекса Российской Федерации и
Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующие присоединение членов семьи
и других лиц к существующим договорам найма, и подчеркивая отсутствие семейных
отношений между заявительницей и собственником квартиры, суд указал, что дело
подлежит рассмотрению не как иск об оспаривании отказа государственного чиновника
зарегистрировать заявительницу, а, скорее, как гражданский иск об установления права
заявительницы на вселение в квартиру.
Во-вторых, суд постановил, что заявительница не доказала наличие у нее гражданства
Российской Федерации или не подтвердила свое намерение его получить, и указал, что
договор между Россией и Грузией предусматривал визовые обмены.
Резолютивная часть решения гласила:
«Принимая во внимание тот факт, что заявительница не представила сведений,
подтверждающих ее право на вселение в данную квартиру, сведений о (своем)
гражданстве и законности (ее) въезда на территорию Российской Федерации, суд, таким
образом, отклоняет ее жалобу».
5 марта 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы утвердил замечания на
протокол судебного заседания от 13 февраля 2001 г., поданные представителем
заявительницы. В частности, в протоколе должны были быть отражены утверждения
заявительницы о неприменимости положений о социальном найме к ее ситуации,
поскольку квартира находится в частной собственности, и о согласии владельца квартиры
на проживание заявительницы в этой квартире.
19 марта 2001 г. представитель заявительницы подал жалобу. Представитель
заявительницы, в частности, утверждал, что суд первой инстанции неправильно сослался
на грузинское гражданство заявительницы и на требование о получении визы для въезда
на территорию Российской Федерации, поскольку у заявительницы никогда не было
грузинского гражданства, и что в любом случае правила регистрационного учета
одинаково применяются ко всем лицам, законно пребывающим на территории Российской
Федерации, вне зависимости от их гражданства. Он отметил, что суд первой инстанции не
привел никаких оснований для ограничения права заявительницы на выбор места
жительства. Также он утверждал, что ссылка суда первой инстанции на положения о
найме помещения была юридически недействительной, поскольку собственник жилого
помещения имел очевидное право на квартиру и никакого спора относительно права
заявительницы в нее вселиться быть не могло, поскольку на то имелось ясно выраженное
согласие собственника.
2 августа 2001 г. Московский городской суд оставил решение от 13 февраля 2001 г. без
изменения. Он повторил вывод суда первой инстанции о том, что жалоба заявительницы
подлежит отклонению, поскольку она не доказала наличие у нее российского
гражданства или свое намерение его получить, а также не представила никаких
документов, подтверждающих ее право на вселение в данную квартиру. Городской суд не
принял во внимание доводы, приведенные представителем заявительницы в обоснование
жалобы.
ПОЗИЦИЯ ЕСПЧ
При рассмотрении указанного дела ЕСПЧ отметил, что в рассматриваемое время вопросы,
касающиеся российского гражданства, регулировались Законом Российской Федерации от
28 ноября 1991 г. N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон), с
изменениями от 6 февраля 1995 г., который предусматривал, что все граждане бывшего
СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации по состоянию на
6 февраля 1992 г. (дату вступления Закона в силу), автоматически получали гражданство
Российской Федерации, если они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве
Российской Федерации до 6 февраля 1993 г. Основанием для установления того,
проживало ли лицо постоянно на территории Российской Федерации, являлся штамп о
прописке (внутренней регистрации) в его паспорте СССР. Пункт «г» ст. 18 Закона
предусматривал упрощенный порядок ( «в порядке регистрации») получения гражданства
Российской Федерации для граждан бывшего СССР, которые прибыли на территорию
Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. и заявили о своем желании приобрести
гражданство Российской Федерации до 31 декабря 2000 г.
На основании своих полномочий Указом от 10 апреля 1992 г. N 386 Президент
Российской Федерации утвердил Положение о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации (далее — Положение 1992 г.). В п. 5 раздела
II указывалось, что термин «гражданин бывшего СССР» применяется только в отношении
лиц, не получивших гражданство одного из государств, входивших в состав бывшего
СССР. В этом же пункте оговаривалось, что после 31 декабря 2000 г. граждане бывшего
СССР, не приобретшие российского или иного гражданства, будут считаться лицами без
гражданства.
До августа 2002 г. правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации регулировалось Законом СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-X «О
правовом положении иностранных граждан в СССР» (с изменениями от 15 августа 1996
г., далее — Закон СССР 1981 г.). На основании ст. 32 положения указанного Закона также
распространялись на лиц без гражданства.
Во исполнение Закона СССР 1981 г. 26 апреля 1991 г. Кабинет Министров СССР вынес
Постановление N 212, которым он утвердил Правила пребывания иностранных граждан в
СССР (далее — Правила 1991 г.). Эти Правила также применялись к лицам без
гражданства и описывали процедуры въезда в Россию и выезда из нее, получения
документов на временное пребывание и постоянное пребывание и так далее.
9 октября 1992 г. девять государств — членов Содружества Независимых Государств
(СНГ), в их числе и Российская Федерация, подписали в г. Бишкеке Соглашение о
безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по
территории его участников (далее — Бишкекское соглашение). Грузия присоединилась к
Бишкекскому соглашению 1 августа 1995 г.
4 сентября 2000 г. Российская Федерация денонсировала Бишкекское соглашение, которое
перестало действовать с 3 декабря 2000 г. В отсутствие двустороннего соглашения о
безвизовых обменах между Россией и Грузией с 5 декабря 2000 г. граждане Грузии
должны были обращаться за получением российской въездной визы.
25 июня 1993 г. был принят Закон Российской Федерации N 5242-1 «О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации» (далее — Закон 1993 г.). Статья 1 гарантировала право
граждан Российской Федерации на свободу передвижения и свободу выбора места
жительства и распространяла действие Закона 1993 г. на лиц, не являющихся гражданами
России, законно находящихся на ее территории. Статьи 3 и 7 обязывали лицо
зарегистрироваться по новому адресу в течение семи дней с момента прибытия. В ст.
8 содержался исчерпывающий перечень территорий, где это право могло быть
ограниченно (таких, как военные городки, зоны экологического бедствия и т.д.).
С целью обеспечения выполнения Закона 1993 г. 17 июля 1995 г. Правительство
Российской Федерации утвердило Правила о временной и постоянной регистрации
граждан Российской Федерации по месту жительства (N 713). Постановлением
Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. N 290 действие этих Правил
было распространено на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств —
участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии. Пункт 9 Правил
устанавливал обязанность общего характера обратиться за получением регистрации по
любому месту проживания, если гражданин собирался оставаться там свыше десяти дней.
В течение трех дней с момента прибытия гражданин был обязан обратиться с заявлением
о регистрации и представить документ, удостоверяющий личность, заявление и документ,
свидетельствующий о законности проживания по указанному адресу (такой, как договор
найма или согласие собственника квартиры). Пункт 12 Правил, в редакции,
действовавшей в рассматриваемое время, предусматривал возможность отказа в
регистрации, если заявителем не было представлено письменное согласие или им были
представлены заведомо подложные документы. Перечень оснований для отказа являлся
исчерпывающим.
2 февраля 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал определенные
положения Правил не соответствующими Конституции Российской Федерации. В
частности, он указал, что:
«…органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного
волеизъявления гражданина при выборе им места… жительства. Именно поэтому
регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен
приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место…
жительства. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит
Конституции Российской Федерации, является лишь… способом учета граждан в
пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт
нахождения гражданина по месту временного или постоянного проживания».
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что после предъявления
документа, удостоверяющего личность, и документа, подтверждающего право лица
проживать по выбранному им адресу, орган регистрационного учета не имеет свободы
действий и обязан зарегистрировать указанное лицо по указанному адресу. Требование о
представлении каких-либо иных документов может привести к «параличу
соответствующих прав граждан». На этом основании Конституционный Суд Российской
Федерации постановил, что органы регистрационного учета не правомочны проверять
подлинность представленных документов или их соответствие российским законам и
соответственно любое подобное основание для отказа является не соответствующим
Конституции Российской Федерации.
Заявительница утверждала, что сохранила гражданство СССР и никогда не приобретала
гражданство Грузии. Следовательно, она не должна была приобретать визу как гражданка
Грузии. В любом случае она не пересекала границу Российской Федерации в 2000 г. или
позднее. Относительно ссылки властей Российской Федерации на Закон СССР 1981 г. и
Правила 1991 г. ст. 1 указанного Закона закрепляет, что Закон не применяется к
гражданам СССР — как заявительница, продолжавшая сохранять это гражданство, — и,
следовательно, не применялся к ней. В действительности до принятия 25 июля 2002 г.
нового Закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» в Российской Федерации не было законодательства,
обязывающего граждан бывшего СССР приобретать виды на жительство в качестве
условия их законного пребывания в Российской Федерации. Таким образом, в
рассматриваемое время заявительница законно пребывала в Российской Федерации.
ЕСПЧ отметил, что ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции гарантирует право на свободу
передвижения и свободу выбора места жительства каждому, кто «на законных основаниях
находится на территории государства». Власти Российской Федерации утверждали, что
заявительница не подходила под эту категорию, поскольку не имела вида на жительство и
въездной визы. Доводы, приведенные властями Российской Федерации, не являлись
основанием для первоначального административного решения об отказе в регистрации
заявительницы по месту жительства из-за непредставления полного комплекта
документов (см. выше, § 10). Утверждение о том, что заявительница должна была
получить въездную визу как гражданка Российской Федерации, первый раз появилось в
замечаниях на жалобу заявительницы и впоследствии было поддержано судами
Российской Федерации.
На окончательное утверждение властей Российской Федерации о том, что заявительница
должна была получить въездную визу как гражданка Грузии, Европейский суд отмечает,
что заявительница сохранила гражданство СССР. Она отрицала, что когда-либо
приобретала гражданство Грузии. Ни на национальном уровне, ни в Европейском суде
власти Российской Федерации не представили каких-либо доказательств в подтверждение
их утверждения о том, что заявительница являлась гражданкой Грузии. Регистрация
заявительницы по месту жительства в г. Тбилиси в начале 1990-х гг. не влекла
автоматического определения ее гражданства ни по грузинскому, ни по российскому
законодательству. Поскольку утверждение властей Российской Федерации о том, что
заявительница была гражданкой Грузии, не было подтверждено доказательствами,
денонсация Российской Федерацией Бишкекского соглашения о визовом обмене не могла
повлиять на законность пребывания заявительницы на территории Российской
Федерации.
Власти Российской Федерации одновременно настаивали, что заявительница являлась
лицом без гражданства, не приобретя иного гражданства после развала СССР, и поэтому
была обязана иметь вид на жительство в соответствии с Законом СССР 1981 г. «О
правовом положении иностранных граждан в СССР». Европейский суд для начала
отмечает, что этот довод впервые появился в замечаниях властей Российской Федерации
от 26 марта 2004 г. и что он не приводился на внутригосударственном уровне при отказе
заявительнице в регистрации по месту жительства. В любом случае Европейский суд не
полагает этот довод убедительным по следующим причинам.
До 31 декабря 2000 г. лица, которые не получили гражданство одного из государств
бывшего СССР, имели в Российской Федерации особый статус гражданина бывшего
СССР. Только после указанной даты они считались гражданами без гражданства.
Заявительница утверждала, что относилась к этой категории, а власти Российской
Федерации не представили доказательств противоположного. Следовательно, в
рассматриваемое время, в начале декабря 2000 г., требование о получении вида на
жительство, установленное Законом СССР 1981 г., регулирующим правовое положение
иностранных граждан и лиц без гражданства, не применялось к заявительнице, поскольку
она не являлась ни иностранным гражданином, ни лицом без гражданства. В любом
случае и Закон 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»,
и Постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г.
устанавливали, что процедура регистрации по месту жительства граждан бывшего СССР
должна быть той же самой, что и для граждан Российской Федерации. Поскольку
утверждения властей Российской Федерации о том, что пребывание заявительницы в
Российской Федерации было незаконным, были признаны не имеющими правовых и/или
фактических оснований, Европейский суд признает, что заявительница, которая в
рассматриваемое время являлась гражданкой бывшего СССР, законно находилась в
Российской Федерации.
Исходя из изложенного, ЕСПЧ постановил, что имело место нарушение ст. 2 Протокола
N 4, и обязал государство-ответчик (Российскую Федерацию) в течение трех месяцев со
дня вступления данного Постановления в силу в соответствии с п. 2 ст. 44 Конвенции
выплатить заявительнице определенные денежные суммы.
ВЫВОД
Таким образом, в рассматриваемом случае вопрос о регистрации лица по месту
жительства был тесным образом увязан с действовавшим в начале 80 — 90-х гг. XX в.
миграционным законодательством СССР и РФ. Бывшие граждане СССР, не получившие
гражданства ни одной из бывших союзных республик, не подпадали под действие
межгосударственных соглашений об отмене и об установлении визового режима и под
действие норм российского законодательства, устанавливающих правила регистрации
иностранцев на территории Российской Федерации. Следовательно, отказ в регистрации
Татишвили по месту жительства был признан незаконным.
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ВЫВОДЫ
Анализ решений ЕСПЧ по рассматриваемым делам позволяет сделать следующие выводы:
— в правоприменительном контексте проблема регистрации физических лиц по месту
жительства носит комплексный характер, так как рассматривается в совокупности с
правовыми нормами, регламентирующими основания возникновения права пользования
жилыми помещениями — договором социального найма жилого помещения; договором
коммерческого найма жилого помещения, а также с миграционными и визовыми
законодательными актами;
— общим в жалобах заявителей в Европейский суд по правам человека является
увязывание проблемы отказа в регистрации с ущемлением социального статуса
личности — невозможностью получить квалифицированную медицинскую помощь,
увольнением с работы и невозможностью трудоустройства;
— ЕСПЧ, принимая решения по рассматриваемым делам, исходил не из ущемления
социально-экономических прав заявителей вследствие отказа в регистрации по месту
жительства, а из оценки легитимности оснований возникновения права пользования
жилым помещением, анализа возможности применения норм национального
миграционного и визового законодательства к лицу, являвшемуся бывшим гражданином
СССР;
— несмотря на положения Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998
г. N 4-П о том, что регистрация граждан по месту жительства является лишь формой учета
граждан в пределах Российской Федерации и носит уведомительный характер,
отражающий факт нахождения гражданина по месту временного или постоянного
проживания, факт ее наличия или отсутствия обусловливает возможность полноценной
реализации человеком неотъемлемых социальных прав. Таковыми являются право на
труд, право на получение квалифицированной медицинской помощи, право на получение
социальных выплат, в том числе пенсий. Сложившаяся в регионах порочная
правоприменительная практика, увязывающая реализацию социальных прав человека с
наличием регистрации по месту жительства или временного пребывания, требует оценки
как национального, так и международного правосудия.
КОММЕНТАРИИ К СТАТЬЕ
Тарасова А.Е., канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского
права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения
высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации», Южно-Российский
институт (ФГБОУ ВПО РАН-ХиГС при Президенте РФ, ЮРИ).
Поднимаемая автором тема является актуальной и относится к числу проблемных с
самого первого дня существования института регистрации граждан по месту жительства
на территории РФ. Несмотря на то что в Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод и в Конституции РФ декларируется право на свободу передвижения и
свободу выбора местожительства, данное право не может являться формальным и не
связанным с реальной возможностью лица обеспечить себе место жительства. В
общецивилизационном смысле с учетом появления новых угроз человечеству, в частности
терроризма, мирового экономического кризиса, глобализации, проблема свободы
передвижения и выбора места жительства не может решаться по-старому. Единичная
практика решений ЕСПЧ по делам граждан против РФ не является показателем
готовности государств к новым подходам и не свидетельствует о каком-либо
сложившемся подходе самого ЕСПЧ к комплексному решению столь важной проблемы,
хотя выводы ЕСПЧ в этом вопросе дают нам необходимые ориентиры, о которых будет
сказано далее.
В РФ определенность в вопросе местонахождения граждан на территории РФ призван
достигать институт регистрации по месту жительства и месту пребывания, который ни в
коей мере не должен ограничивать право граждан на свободу передвижения. В том
смысле, который придан указанному институту Конституционным Судом РФ (в
Постановлении от 02.02.1998 N 4-П и Определении от 13.10.2009 N 1309-О-О,
касающихся вопросов регистрационного учета граждан), регистрация лица по месту
жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или
условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Этот
подход воспринят и судебной практикой, в частности в Постановлении Пленума
Верховного Суда РФ от 02.07.2009 N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной
практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» указывается, что
регистрация лица по месту жительства или ее отсутствие не являются определяющими
обстоятельствами для решения вопроса о признании его членом семьи собственника
жилого помещения. Наличие или отсутствие у лица регистрации в жилом помещении
является лишь одним из доказательств по делу, которое подлежит оценке судом наряду с
другими доказательствами.
В то же время такой подход к регистрационному учету граждан по месту жительства,
основанный на уведомительной, а не разрешительной его природе, не является
однозначно правильным.
Представляется, что основная проблема с наличием либо отсутствием регистрации по
месту жительства в РФ заключается в нерешенности жилищной проблемы.
Так, автор статьи Д.В. Карпухин правильно отмечает, что проблема регистрации граждан
по месту жительства носит комплексный характер, так как связана с вопросами
гражданства и права на жилое помещение. Ведь во многом все коллизии с зависимостью
прав от регистрации граждан по месту жительства обусловлены проблемами обеспечения
жилищной потребности граждан в РФ, защиты от незаконных сделок с жилыми
помещениями и их последствий, несовершенством жилищного законодательства,
позволяющего формировать контингент бездомных граждан.
Наличие отмеченных недугов современного жилищного законодательства и системы
решения жилищной проблемы в РФ приводит к вышеизложенным и многим другим
выводам судебной практики о разрыве института регистрации по месту жительства и
действительного наличия права проживания в конкретном жилом помещении, в котором
лицо зарегистрировано по месту жительства. Представляется, что данное явление следует
относить к правовым парадоксам, когда публичный правопорядок признает мнимую
регистрацию граждан по месту жительства. В РФ имеется разрыв между понятиями
«регистрация по месту жительства» и «наличие у лица реального права на это место
жительства», оправданный целями конституционного признания права граждан на
свободу передвижения и выбор местожительства в соответствии с европейскими
стандартами. Так быть не должно. Указанный, допускаемый законодателем, правовой
парадокс привел к созданию на территории РФ отдельного нелегального вида бизнеса —
«продажа регистрации» в так называемых резиновых домах, в которых могут быть
зарегистрированы одновременно десятки, а то и сотни граждан, не имеющих никакого
реального права проживания в таких жилых помещениях.
Кроме того, мы совершенно забываем, что институт регистрации граждан по месту
жительства не во всех случаях закреплен законодателем по уведомительной системе.
В отношении отдельных категорий граждан такой порядок является разрешительным и
требует дальнейшего законодательного совершенствования именно как разрешительный
порядок. Это относится к детям, оставшимся без попечения родителей, за передвижением,
т.е. сменой места жительства, которых должны осуществлять контроль органы опеки и
попечительства (п. 2 ст. 8 ФЗ N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Для таких детей
установлен особый порядок регистрации по месту жительства. Признание и установление
уведомительного регистрационного учета в отношении детей, лишенных родительского
попечения, приведут к лишению детей прав на жилище и многих других прав, как
следствие.
В целом регистрация граждан по месту жительства в нормальной правовой системе не
должна допускать мнимого характера такой регистрации в отрыве от оснований
приобретения прав на жилое помещение. Кроме того, регистрация по месту жительства
позволяет обеспечивать нормальное открытое перемещение граждан без создания угроз в
виде терроризма, скрытого роста бомжей и бездомных граждан, угрожающих в итоге
общественным интересам в целом. Регистрационный учет по реальному месту жительства
позволяет избежать злоупотреблений при реализации прав на многие социальные
гарантии в виде получения бюджетных средств. Таким образом, свобода передвижения
должна быть разумно ограничена, что позволяет реализовать и сама Европейская
конвенция.
В частности, в Государственной Думе РФ прошел первое чтение законопроект,
запрещающий регистрировать в одной квартире по десятку человек (об этом сообщает
издание «Известия» за 11.05.2011). Как сообщает издание, «поправки в Жилищный
кодекс, ужесточающие процедуру регистрации, были внесены в Госдуму в январе этого
года. С их помощью депутаты надеются прикрыть нелегальный бизнес на регистрации,
который процветает в городах-миллионниках и приносит огромные доходы. По оценкам
экспертов, опрошенных „Известиями“, счет идет на десятки миллионов долларов в год.
По словам автора законопроекта — председателя думского Комитета по гражданскому,
уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павла Крашенинникова,
все чаще регистрацию покупают для того, чтобы обналичить материнский капитал: закон
разрешает тратить эти деньги на улучшение жилищных условий, чем и пользуются
мошенники. Согласно поправкам, если на одного человека будет меньше положенной по
закону нормы, зарегистрировать там можно будет только близкого родственника: супруга,
ребенка или отца с матерью. Остальные смогут поселиться в доме или квартире только в
том случае, если суд признает их членами семьи. Кроме того, законопроект предлагает
установить размер минимальной доли в праве на жилье. К примеру, квартиру в 30 кв. м
разрешено будет делить только на 3 части — по 10 кв. м на каждого собственника.
Жилплощадь побольше — от 30 до 60 кв. м — на шесть частей. А квартиры и дома от
60 до 120 кв. м — на 10. Сейчас же можно купить хоть метр жилой площади и стать ее
полноправным собственником».
Появление данного законопроекта является ответной реакцией на сложившуюся ситуацию
с мнимыми регистрациями по месту жительства и квазисвободой на передвижение.
Фактически это шаг к разрешительной регистрации, которую нельзя рассматривать как
зло.
Согласно Докладу Уполномоченного по правам человека за 2010 г. по г. Москве о
соблюдении и защите прав, свобод человека и гражданина <1> проблема бродяжничества
является глобальной и поэтому нуждается в системном решении. Сложившуюся ситуацию
возможно переломить, если обществом и государством будет признан факт наличия
проблемы. Уполномоченный отмечает, что на федеральном уровне отсутствует какойлибо правовой механизм в отношении рассматриваемой категории граждан. Для
последующего правового регулирования отношений государства и асоциальных
элементов без системного подхода к бродяжничеству в Российской Федерации
нормализовать ситуацию будет невозможно.
-------------------------------<1> http://www.ombudsman.mos.ru/
При этом проблема бродяжничества имеет две стороны. С одной стороны, бездомные
граждане и лица, занимающиеся бродяжничеством, являются самой бесправной частью
населения. По различным причинам они лишены не только крова, но и заботы о себе. И
многие оказались бездомными из-за целого ряда несовершенств современного жилищного
и гражданского законодательства, в т.ч. изменения политики государства в жилищной
сфере и невыполнения государством предусмотренных жилищных гарантий. Так, имеется
жилищная задолженность государства по обеспечению внеочередным жильем детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа указанных граждан, которые
прекратили пребывание в специализированных домах-интернатах, а иного жилья не
имеют. Практика применения ст. 31 ЖК РФ в ее первоначальной трактовке Верховным
Судом РФ (в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за
III квартал 2005 г.) привела к большому числу дел о выселении на улицу бывших супругов
с детьми, которые также признавались бывшими членами семьи собственника. После
отмены указанного разъяснения в 2007 г. самим же ВС РФ права многих лиц, оказавшихся
бездомными, так и не были восстановлены. Выселение же бывших членов семьи (кроме
детей) на улицу продолжает формировать число лиц, не имеющих постоянного места
жительства. При этом совершенно декларативным видится сохранение за ребенком права
проживания в квартире родителя-собственника при прекращении у другого родителя
(бывшего члена семьи) права пользования, в то время как фактически именно с последним
может проживать ребенок (в силу возраста, привязанности и т.п.). Негативную практику
применения имеет и ст. 292 ГК РФ, которая позволяет собственным родителям обрекать
себя и своих детей на бездомное существование без обеспечения их постоянным местом
жительства. В то время как согласно ст. 20 Гражданского кодекса РФ место жительства
малолетнего ребенка определяется местом жительства его законных представителей.
Данная статья не позволяет в полной мере защищать и детей, оставшихся без попечения
родителей, и других лиц, находящихся под опекой и попечительством, поскольку ст.
292 ГК РФ сформулирована весьма условно, что подтверждается такими фразами,
имеющими силу условий применения нормы, как «если при этом затрагиваются права или
охраняемые законом интересы лиц», «о чем известно органу опеки и попечительства».
Неконкретность формулировок ст. 292 ГК РФ и соответственно «каучуковость» данной
нормы на практике явились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, по
итогам которого Конституционный Суд РФ вынес Постановление от 08.06.2010 N 13-П,
признав п. 4 ст. 292 ГК РФ не соответствующим Конституции Российской Федерации в
части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают
несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при
этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, в той мере, в какой
содержащееся в нем регулирование — по смыслу, придаваемому ему сложившейся
правоприменительной практикой, — не позволяет при разрешении конкретных дел,
связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние,
обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из
них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к
оставшимся (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки)
без родительского попечения, но либо фактически лишен его на момент совершения
сделки по отчуждению жилого помещения, либо считается находящимся на попечении
родителей, при том, однако, что такая сделка — вопреки установленным законом
обязанностям родителей — нарушает права и охраняемые законом интересы
несовершеннолетнего. Однако до сих пор изменений в ст. 292 ГК РФ, позволяющих
установить конкретный механизм применений нормы, не внесено. К проблемным в
вопросе создания лиц без определенного места жительства относится и ст. 91 ЖК РФ,
которая предусматривает выселение без предоставления другого жилого помещения
родителей, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми
признано судом невозможным. На практике либо указанные лица становятся бездомными,
пополняя ряды бомжей, уже имеющих антисоциальный характер поведения (так как это
лица, по виновным основаниям лишенные родительских прав), либо чаще всего дети,
оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, при невозможности совместного
проживания с родителями становятся беспризорными либо попадают в интернатные
учреждения. В то время как следовало бы в рамках жилищного и семейного
законодательства установить более эффективные меры решения жилищного вопроса, в
частности ввести правило о принудительном обмене и признавать факт невозможности
совместного проживания детей и родителей уже при решении в судебном порядке вопроса
о лишении родителей родительских прав.
Несовершенство законодательного регулирования и практики его применения; наличие
значительного числа нуждающихся, как состоящих, так и не состоящих в очереди на
получение жилья, граждан (в т.ч. тех очередников, которые появились до даты введения в
действие ЖК РФ — 01.05.2005); большой процент незаконных сделок с жилыми
помещениями, вызванный недостатками системы государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, и отсутствие публичной достоверности ЕГРП;
пробелы законодательства в фиксации и защите ограниченных вещных прав на жилье и
др. являются теми причинами, которые влекут рост бездомных граждан, процветание
мнимой регистрации по месту жительства и формализм в вопросе свободы передвижения.
Другая сторона проблемы бездомных граждан заключается, как отмечает
Уполномоченный по правам человека в г. Москве, в том, что случайное стечение
трагических обстоятельств не является единственной причиной рассматриваемого
социального явления. Нередко бродяжничество является формой уклонения от
общественно полезного труда, стремлением прожить за счет общества, средством
избежать уголовной ответственности за совершенные преступления. Последняя тенденция
роста бродяжничества, видимо, и привела законодателя к принятию ряда мер по
уменьшению социальных гарантий для указанных категорий граждан, что, безусловно,
является очень спорным в свете рассматриваемой проблемы зависимости реализации прав
граждан от их регистрации по месту жительства. Так, с вступлением в силу с 1 января
2011 г. Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ «Об обязательном
медицинском страховании в Российской Федерации» включение бездомных граждан (при
отсутствии места жительства и документов) в систему ОМС не предусматривается.
Таким образом, проблема бездомных граждан и реализации ими прав в связи с
отсутствием определенного места жительства и регистрации по этому месту является
сложной и требующей сочетания разных подходов.
Так, показательным является одно из дел ЕСПЧ, в котором бездомный гражданин выиграл
процесс против РФ. Это дело Сергея Смирнова против РФ.
«Европейский суд по правам человека удовлетворил жалобу россиянина, лишенного
доступа к правосудию из-за отсутствия регистрации. Как сообщает „Время новостей“, 60летний Сергей Смирнов жаловался, что без прописки он не может подавать иски в суд и
пользоваться мобильной связью. Суд постановил выплатить ему в качестве компенсации
две тысячи евро.
Сергей Смирнов живет в Москве с 1982 г. В 1986 г. его осудили в Омске за спекуляцию. В
1991 г., при освобождении, ему выдали паспорт, но уже без штампа о прописке в Москве.
Тем не менее мужчина вернулся в Москву, а в январе 2002 г. обратился за новым
паспортом в УВД Северо-Западного административного округа столицы. Там Смирнову
отказали: он должен был доказать, что постоянно проживал на территории России с
февраля 1992 г. Лишь тогда ему могли удостоверить российское гражданство.
Отказ паспортистов Смирнов обжаловал в Хорошевском суде. Но суд счел действия
паспортистов правомерными, ведь заявитель никогда не был зарегистрирован на
территории СЗАО. Чтобы удостоверить постоянное проживание в России с февраля 1992
г., Смирнов обратился в Тушинский суд. Но тот отказался принимать иск, не поверив, что
Смирнов постоянно проживает на подведомственной ему территории.
Отсутствие постоянной регистрации не позволяло Смирнову, например, брать вещи
напрокат. Когда он пожаловался на фирму „Морион“ в Хорошевский суд, тот снова
отказал Смирнову именно по этой причине. Московский городской суд подтвердил это
решение. Когда МТС отказал ему в заключении контракта на сотовую связь, Таганский
суд также не принял иск Смирнова.
Наконец, Смирнов обратился в ЕСПЧ. Он просил признать произвол чиновников
бесчеловечным обращением, запрет на которое установлен ст. 3 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод. Он также обвинил государство в нарушении
права на доступ к правосудию. Истец требовал выплатить в качестве компенсации
20 миллионов евро.
ЕСПЧ счел, что обвинение в адрес российских властей в „пытках и других видах
бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения“ недостаточно
серьезное. Также Смирнову было отказано в рассмотрении его жалобы в части спора по
поводу установления юридического факта его проживания в России и восстановления
гражданства, так как это не является предметом рассмотрения Европейского суда на
основании Конвенции.
Однако суд признал, что право Смирнова на доступ к правосудию было нарушено.
„Почтовый адрес до востребования, указанный заявителем, был, очевидно, достаточен,
чтобы позволить судам связаться с ним, — отметили в Страсбурге. — Российские суды
продемонстрировали чрезмерный и необоснованный формализм, настаивая на том, чтобы
заявитель указал свое место жительства, которое, как известно, в его случае указать было
невозможно“ <1>.
-------------------------------<1> http:// www.pgpalata.ru/ progress/? p=969
С учетом изложенного следует отметить два аспекта проблемы регистрации по месту
жительства в ее связи с реализацией иных гарантированных Конституцией РФ, законами и
иными правовыми актами прав человека и гражданина.
Первый аспект относится к вопросу привязки регистрации лица по месту жительства и
основания пользования конкретным жилым помещением. Данный аспект проблемы
требует системного правового регулирования, актуальность которого серьезно назрела.
Система мнимой регистрации и отсутствие правовой и фактической связи между
регистрацией по месту жительства и основанием приобретения прав на это место
жительства должны быть искоренены. В противном случае формальный подход к этому
аспекту никогда не приведет государство и общество к осознанию масштабов
существующих социальных и правовых проблем, с которыми необходимо бороться,
создавая эффективные средства. При этом свобода передвижения, которая гарантируется
за счет свободы выбора места пребывания и жительства, только тогда будет истинной
свободой, когда она будет подкрепляться реальными возможностями гражданина
обеспечить себе не мнимое передвижение и регистрацию, а действительную смену
оснований пользования конкретными жилыми помещениями либо местом пребывания.
Мнимая регистрация по месту жительства объективно не обеспечивает и не может
обеспечить свободу выбора места жительства и пребывания, эта свобода является
такой же мнимой, как и сама система регистрация.
Кроме того, нельзя забывать, что абсолютной свободы не бывает. Она ограничивается
правами и свободами других людей и интересами общества. Данный принцип закреплен
ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации: „Осуществление прав и свобод человека и
гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц“ <1>. В частности,
рассмотренный пример из практики ЕСПЧ по делу Смирнова, когда он не мог заключить
договор с компанией сотовой связи ввиду отсутствия у него регистрации по месту
жительства, обнаруживает, с одной стороны, ограничение прав гражданина Смирнова, с
другой стороны, является средством борьбы в общественных интересах против
терроризма, использования зарегистрированных на неизвестных лиц без определенного
места жительства телефонных номеров, которые применяются в преступных целях.
Второй аспект проблемы регистрации по месту жительства и, как следствие, обеспечения
свободы передвижения заключается в вопросе создания формальных привязок к акту
регистрации иных правовых возможностей гражданина. И создание таких привязок
является объективно необходимым; в противном случае избежать хаотичной реализации
правовых возможностей, обхода закона, злоупотребления правами иных граждан было бы
невозможно. В частности, законодательно в РФ к месту жительства гражданина,
подтверждаемого регистрацией, привязаны место исполнения обязательств, принятие на
учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществляемое органом местного
самоуправления на основании заявлений граждан, поданных ими в указанный орган по
месту своего жительства, направление судебных извещений, выплата социальных пособий
и пенсий др. В организованном обществе осуществление всех указанных и иных правовых
возможностей конкретного субъекта не может не иметь организационных привязок. В
определенных случаях роль регистрационного учета заключается не только в
организации, но и в контроле, в частности приводимый пример разрешительной
регистрации по месту жительстве детей-сирот.
Главный принцип соблюдения разумного подхода к реализации прав гражданина, не
имеющего регистрации по месту жительства, — это отсутствие чрезмерного и
необоснованного формализма, как отметил ЕСПЧ. В частности, с гражданином
Смирновым — это касалось права на доступ к правосудию, который без государственной
регистрации по месту жительства мог быть вполне реализован.
Таким образом, с учетом практики ЕСПЧ, а также оценки современного состояния
проблемы регистрационного учета по месту жительства на территории РФ необходимо
признать неизбежность скорейшего реформирования института регистрации граждан по
месту жительства и месту пребывания в РФ с учетом комплекса проблем правового,
социального, экономического, политического и геополитического характера.
Так, регистрация граждан по месту жительства не должна носить мнимого характера. Это
может быть обеспечено привязкой акта регистрации к основанию права на жилое
помещение, в т.ч. с учетом ограничений по площади, которые отвечают разумным
требованиям к использованию жилого помещения. Таким образом, регистрация граждан
по месту жительства должна утратить формально уведомительный характер.
Для тех категорий граждан, которые не имеют жилья вследствие различных социальных,
экономических, политических или правовых причин, должны быть созданы условия,
обеспечивающие учетный характер их регистрации в конкретном населенном пункте с
целью обеспечения указанным гражданам всего комплекса прав и свобод, входящих в
правовой статус человека и гражданина. Данный порядок учетной регистрации позволит
бездомным гражданам становиться на квартирный учет по избранному ими будущему
месту жительства (руководствуясь территориальным принципом), получать пенсии и
социальные пособия, корреспонденцию, обращаться в суды и максимально
восстанавливать свой правовой статус, в т.ч. и права на прежнее место жительства (к этим
гражданам следует относить тех бывших членом семьи собственника, которых выселили
из жилых помещений на улицу и сняли соответственно с регистрационного учета; лиц,
пострадавших от сделок с жильем; детей-сирот и иных граждан, которые не реализовали
свое право на внеочередное получение жилья ввиду дефицита жилищного фонда
социального использования; добросовестных приобретателей жилья, у которых оно
истребовано; граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, утративших право
пользования жильем и связь с родственниками, ставших бомжами и т.п.). Должна быть
создана специальная государственная служба с единым банком данных, которая будет
осуществлять учетную регистрацию граждан, а также способствовать гражданам в
восстановлении регистрации по месту жительства либо получении учетной регистрации с
целью устранения формальных препятствий к реализации гражданами всего комплекса
прав человека и гражданина. Такая служба должна иметь свои территориальные органы,
четко взаимодействующие между собой и другими органами/учреждениями, и нести
должную ответственность за обеспечение полного и достоверного учета всех граждан на
территории РФ с указанием сведений о проблемах в их правовом статусе. Тогда
значительный состав бездомных граждан не будет постепенно превращаться в не
подлежащий социализации контингент, опасный для государства и общества, не будет
находиться в зоне абсолютного бесправия, формально сохраняя целый комплекс гарантий
(когда за бездомных граждан иные лица получают пенсии, пособия, отбирают жилье и
т.п.). Кроме того, у государства появится полная информация о социальной составляющей
населения РФ и размерах отдельных проблем правового, социального, экономического
плана, которые будет понятно, как решать.
Такой дифференцированный подход к регистрации граждан по месту жительства позволит
достичь реальной свободы граждан в выборе места жительства, реализации своих прав на
это место жительства и прийти к действительной свободе передвижения без ущерба
общественным интересам. Кроме того, новая система регистрации граждан по месту
жительства будет выполнять превентивную функцию, обеспечивая своевременный
контроль за незаконным лишением определенных категорий граждан права на жилье
(бывшие члены семьи собственника, участвовавшие в приватизации квартиры; бывшие
члены семьи собственника, право которых пользоваться жилым помещением сохранено в
силу решения суда; дети, оставшиеся без попечения родителей или находящиеся в
трудной жизненной ситуации из-за злоупотреблений со стороны родителей; лица,
находящиеся под опекой/попечительством; пользователи жилыми помещениями по
завещательному отказу или договору пожизненного содержания с иждивением; бывшие
члены семьи нанимателя; лица, чьи жилые помещения оказались непригодными в
результате чрезвычайных обстоятельств либо аварийности, но право на жилье, даже
временное, которых не обеспечено по вине муниципалитетов или государства и др.).
Корольков А.Е., юрисконсульт Группы компаний „Высота“.
Соглашаясь с выводами автора, хотелось бы остановиться подробнее на вопросе
невозможности реализации права на труд в связи с отсутствием регистрации по месту
жительства.
В соответствии со ст. 37 Конституции РФ труд свободен и каждый имеет право свободно
распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Каждый имеет право на труд без какой бы то ни было дискриминации.
Недопущение дискриминации в области труда является одним из основополагающих
принципов трудовых отношений, закрепленным в Декларации МОТ об
основополагающих принципах и правах в сфере труда. Эта Декларация является
обязательной для государств — членов МОТ, независимо от ратификации
соответствующих конвенций. Так, в соответствии с п. 2 ст. 19 Конституции РФ
государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от
пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Трудовой кодекс РФ в развитие указанных положений международного и национального
права выделяет запрещение дискриминации в сфере труда в отдельную статью. Все
граждане должны иметь равные возможности в осуществлении своих способностей к
труду. При заключении трудового договора учитываются только деловые качества
работника. Исчерпывающего перечня обстоятельств, указывающих на дискриминацию,
Трудовой кодекс РФ не содержит. Таким образом, по сути, любой мотив, например отказ
в приеме на работу, является нарушением равных возможностей в сфере труда.
В свете комментируемой статьи особое значение имеет такой мотив ограничения
трудовых прав, как место жительства. Отсутствие регистрации по месту жительства не
может быть основанием для отказа в приеме на работу или основанием прекращения
трудовых отношений. Однако следует учитывать, что сказанное относится в полной мере
только к гражданам РФ. Иностранные работники должны получить соответствующие
разрешения, и только после этого они смогут осуществлять трудовую деятельность на
территории РФ.
Представляется, что в случае если отказ в приеме на работу все-таки имел место, то в
соответствии со ст. 3 ТК лица, считающие, что они подверглись дискриминации в сфере
труда, вправе обратиться в суд с заявлением о восстановлении нарушенных прав,
возмещении материального вреда и компенсации морального вреда. Очевидно, что для
данных действий необходима соответствующая доказательственная база, в числе которой
должен быть письменный отказ в приеме на работу. При этом в нем должно быть прямо
указано, что основанием отказа являлось отсутствие регистрации по месту жительства.
Очевидно, что ни один нормальный работодатель никогда, даже если основанием такого
отказа на самом деле являлось отсутствие регистрации по месту жительства, не станет его
указывать в качестве причины отказа в приеме на работу. В связи с этим доказать, что
отказ был по дискриминирующим мотивам, нереально.
Кроме того, по моему мнению, еще одной причиной сложившейся порочной практики
является то, что в качестве ответа на вопрос о том, чем является размещение
работодателем вакансии — офертой или приглашением делать оферты, — в настоящее
время превалирует та позиция, в соответствии с которой размещение работодателем
вакансии является не офертой, а приглашением сделать оферту. Различие между этими
понятиями и правовые последствия заключаются в следующем. Офертой признается
адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое
достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать
себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение (ст.
435 ГК). То есть работодатель является оферентом (который делает предложение
заключить трудовой договор), а адресат (в нашем случае — потенциальный работник)
является акцептантом, который принимает предложение оферента заключить договор. В
этом случае в оферте как в предложении заключить договор не может быть
дискриминирующих признаков, а именно указания на возраст, необходимости
регистрации по месту жительства и т.п. Следовательно, практически все размещенные на
сегодняшний день вакансии будут являться дискриминирующими, поскольку содержат
как минимум один дискриминирующий признак. Таким образом, в соответствии со ст.
3 Трудового кодекса РФ лица, считающие, что они подверглись дискриминации в сфере
труда, будут вправе обратиться в суд с заявлением о восстановлении нарушенных прав,
возмещении материального вреда и компенсации морального вреда. Доказательством
будет являться та самая вакансия (ее текст), содержащая дискриминирующий признак и
размещенная в соответствующем источнике.
Предложение делать оферты означает, что потенциальный работник, придя к
работодателю, сам является оферентом, т.е. сам делает предложение заключить с
работодателем трудовой договор. В этом случае размещенная вакансия не является
предложением заключить договор и, следовательно, в ней можно писать практически все
что угодно, — никакие признаки не будут являться дискриминирующими. Таковым будет
являться только отказ в заключение трудового договора, если основания такого отказа не
связаны с деловыми качествами работника и зафиксированы в письменном виде.
На последнем изложенном подходе основывается и развивается практика. Трудно не
согласиться с автором. Безусловно, акты правосудия могут решить проблемы, но число
решенных проблем будет ничтожно по сравнению с числом вновь возникающих.
Ситуация, по моему мнению, требует комплексного осмысления и внесения
соответствующих изменений в действующее законодательство.
Автор статьи: Д.В. КАРПУХИН