Некоторые аспекты встраивания государственных программ

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВСТРАИВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ ГОРОДА
МОСКВЫ В БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
Калиберда Екатерина Ивановна
Магистрант Московского городского университета управления Правительства Москвы
[email protected]
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России
в условиях постоянного повышения требований к эффективности деятельности органов
государственной власти стали основополагающей причиной модернизации управления финансами
публично-правовых образований.
Переход на программное бюджетирование, прежде всего, связан с новым для города
методом использования средств бюджета через программные документы - государственные
программы города Москвы, обеспечившие взаимосвязь бюджетной и социальноэкономической политики публично-правового образования.
В этой связи Правительством Москвы был принят ряд правовых актов, определяющих
правовое регулирование института государственных программ города Москвы. На
основании Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации до 2020 года, Генерального плана города Москвы и иных правовых актов
Российской Федерации и города Москвы был определен круг наиболее приоритетных
направлений социально-экономического развития города на период 2012 - 2016 годов,
который нашел свое отражение в виде перечня государственных программ города Москвы.
Таким образом, задачей, стоящей перед органами исполнительной власти города
Москвы, является создание единого механизма программно-целевого бюджетирования, для
которого необходимым является реформирование бюджетного процесса, включая финансовый
контроль на основе привязки к перечню долгосрочных целей социально-экономического развития
публично-правового образования, источникам финансирования мероприятий по их достижению,
конкретным результатам достижения этих целей.
То есть, предполагается, что программно-целевое бюджетирование должно стать некой
системой управления бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса,
начиная от составления закона о бюджете на соответствующий финансовый год в
программном разрезе и заканчивая его исполнением с утверждением отчетности. При этом
особое внимание в программно-целевом бюджетировании должно уделяться мониторингу
исполнения государственных программ, а именно достижению цели, определенной
программой, выполнению задач программы в целом, и на промежуточных этапах в
частности, достижению конечных синергетических критериев и показателей на всех этапах
реализации программы.
Существующий на настоящий момент порядок разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ города Москвы, утвержденный постановлением
Правительства Москвы от 4 марта 2011 г. № 56-ПП, определяет, что финансовое
обеспечение реализации государственных программ осуществляется за счет бюджетных
ассигнований, выделяемых из бюджета города Москвы в части расходных обязательств
города Москвы, а также привлекаемых средств федерального бюджета и внебюджетных
источников в установленном порядке. При этом распределение бюджетных ассигнований на
реализацию государственных программ (подпрограмм) утверждается законом города
Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год и плановый
период.
В этой связи государственные программы города Москвы должны быть утверждены
правовыми актами Правительства Москвы до принятия закона города Москвы о бюджете
города Москвы, точнее до второго чтения указанного проекта закона в Московский
городской Думе. Из чего можно сделать вывод о том, что именного государственные
программы являются основой для формирования бюджета на соответствующий финансовый
год и плановый период. При этом «каждый администратор бюджетных средств должен
представлять и обосновывать свой бюджет относительно заявленных к реализации целей
публично-правового образования»1, что в свою очередь приведет к переходу к программноцелевой структуре бюджета, в основу которой будут положены долгосрочные целевые
программы публично-правового образования.
Таким образом, проблема повышения эффективности формирования и исполнения
программ приобрела в настоящее время особую актуальность.
Главным плюсом государственных программ города Москвы, безусловно, является наличие в
их структуре подпрограмм, как составной их части, что позволяет рассматривать деятельность
каждого органа исполнительной власти города в структуре органов исполнительной власти города
Москвы и проводить непрерывный контроль за финансовыми ресурсами, предусмотренными
законом о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год и плановый период на
конкретные мероприятия программы в разрезе администраторов бюджетных средств.
Особая роль при составлении бюджета города Москвы на очередной финансовый год и
плановый период отведена новому бюджетному финансированию государственных программ. С
2012 года отдельным приложением (приложение 2) к закону о бюджете будут являться расходы по
финансированию государственных программ. Такая методика, в отличие от действовавшей ранее
классификации доходов и расходов различного вида по функциональным направлениям, позволит
повысить прозрачность расходования средств бюджета города Москвы в разрезе их целевого
использования и участников на всех стадиях бюджетного процесса.
В этой связи можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти города Москвы,
принимая такие государственные программы, пытаются установить контроль за средствами
бюджета города Москвы в привязке к конкретными органам исполнительной власти, являющимися
исполнителями и соисполнителями программы в целом и подпрограмм в частности.
Необходимо отметить, что многие специалисты отмечают преимущества наличия
подпрограмм, как составных частей государственных программ, так как они в большей мере
способствуют достижению результатов по поставленным задачам. В первую очередь, это
связано прежде всего с тем, что в подпрограммы закладывается комплекс мероприятий,
направленных на решение конкретных отраслевых задач, применяется упрощенная
процедура планирования и отчетности, ответственность за достижение результатов и
полномочий по реализации подпрограммы сосредоточена внутри органа исполнительной
власти, являющегося ответственным исполнителем подпрограммы. Данные обстоятельства
создают наибольшие гарантии для успешного выполнения подпрограмм в частности и
государственных программ в целом.
Однако ключевая проблема всех государственных программ заключается в неадекватности
отчетных данных о ходе выполнения программ формулировкам ожидаемых результатов. Кроме того,
объемы бюджетного финансирования, предусматриваемого в паспорте государственных программ,
достаточно часто не соответствует реальному объему средств, выделяемых из бюджета города
Москвы на финансирование отдельных мероприятий, предусмотренных программой. В результате
выполнения программных мероприятий достаточно часто возникает ряд сопутствующих
мероприятий, которые ранее не были указаны в государственной программе, но на них также
выделяются средства бюджета города Москвы.
Примером может служить постоянное внесение изменений в государственные программы
города Москвы, предусматривающие перераспределение бюджетных ассигнований между
мероприятиями программ. Так, с момента вступления в силу государственных программ города
Москвы, с 1 января 2012 года, практически во все программы в феврале этого же года были внесены
изменения, предусмотревшие перераспределение объемов финансирования ряда мероприятий, а
также определившие ряд новых мероприятий, ранее не включенных в государственные программы.
Во многих программах отсутствуют промежуточные результаты этапов достижения
целей, не определены статьи расходов бюджета и источники привлечения внебюджетных
средств, программные мероприятия зачастую финансируются за счет текущей деятельности
исполнителей.
Кроме того, помимо всего вышеперечисленного к недостаткам государственных программ
можно отнести риски, возникающие при их исполнении, а также отсутствие четкой системы
оценки результативности программ.
Анализ рисков в государственной программе является одним из ключевых элементов
каждой подпрограммы и предусматривает идентификацию факторов риска по источникам
возникновения и характеру влияния на ход и результаты реализации государственной
программы, качественную и, по возможности, количественную оценку факторов риска,
обоснование предложений по мерам управления рисками реализации государственной
программы.
Ряд программ подразумевает под рисками неэффективность управления и организации
процесса реализации подпрограммы; неэффективное использование бюджетных средств;
необоснованное перераспределение средств, определенных подпрограммой, в ходе ее
исполнения; недостаточный уровень исполнительской дисциплины руководителей
профильных организационных структур; недостаточный профессиональный уровень кадров
среднего и высшего звена, необходимый для эффективной реализации мероприятий
программы; отсутствие или недостаточность межведомственной координации в ходе
реализации подпрограммы»2.
Зачастую в программных документах напрямую указывается на несостоятельность
органов исполнительной власти города Москвы выполнить взятые на себя обязательства в
виде выполнения программных мероприятий, несоответствие квалификационным
требованиям руководителей органов исполнительной власти и коррупционную
составляющую занятия указанными лицами должностей государственной гражданской
службы города Москвы.
Таким образом, программно-целевое бюджетирование, как система управления
бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса, должна учитывать такие
методы оценки эффективности и результативности государственных программ, которые бы
позволили избежать возникновение указанных выше рисков.
Вместо этого в качестве условия оценки планируемой эффективности программ
выступает успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации
целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в
установленные сроки. В то время как необходимым, по мнению автора, в качестве основных
критериев планируемой эффективности реализации государственных программ является
применение критериев экономической эффективности, учитывающих оценку вклада
государственных программ в экономическое развитие города, оценку влияния ожидаемых
результатов государственных программ на различные сферы экономики города, а также
критериев социальной эффективности, учитывающих ожидаемый вклад реализации
программ в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в
стоимостной оценке.
Ответственный исполнитель программы, обозначив ее цель должен определить объемы
выполнения различных мероприятий и критерии планируемой эффективности реализации
государственной программы, методы определения эффективности государственных
программ, основанные на подходах с выделением эффектов от реализации данных программ.
При этом эффективность программ можно оценить посредством таких методов как метод
анализа издержек и выгод; метод анализа издержек и результативности; метод учета
показателей доходов будущих периодов; метод интегральной оценки, учитывающий весовые
значения направления реализации программы; метод суммирования эффектов от реализации
программы3.
Однако ни одна их государственных программ города Москвы, которые в настоящее
время определяют направления деятельность публично-правового образования, не
учитывают ни один из указанных выше методов оценки эффективности программ.
Интересно отметить, что в качестве критериев оценки эффективности государственных
программ законодатель подразумевает степень достижения целей и решения задач
подпрограмм и государственной программы в целом, которые выражаются в степени
выполнения конкретных мероприятий программ в процентном соотношении от
запланированного объема. В этой связи достижением результативности программы является
выполнение или невыполнение указанных в программе показателей.
А такой критерий оценки эффективности государственной программы как «социальная
эффективность», который должен учитывать ожидаемый вклад от реализации
государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть
выражены в стоимостной оценке, вообще не отражен в государственных программах, так как
его невозможно оценить с экономический точки зрения.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что внедрение в бюджетный процесс города
Москвы программно-целевого бюджетирования находится только на начальном этапе своего
становления. Главными факторами, которые в настоящей момент не позволяют в полной
мере сделать вывод о том, что Москва сделала шаг на пути программного регулирования
социально-экономической политики является недостаточная проработанности правового
регулирования института государственных программ города Москвы, методических
указаний к их составлению, отсутствие разработки мультипликативных критериев
эффективности как на конечном, так и на промежуточных этапах. А что самое главное
недостаточный уровень правовой дисциплины органов исполнительной власти города
Москвы, выразившийся в рисках программных документов, что в свою очередь приводит
отсутствию ответственности исполнителей программ за их разработку и реализацию.
Л.Ф. Курченко, Т.А. Сабетова, «Разработка ведомственных программ при программно-целевом
бюджетировании», журнал «Финансы», № 2, 2011 г.
2
постановление Правительства Москвы от 2 сентября 2011 г. № 408-ПП «О государственной программе
города Москвы «Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг.», «Вестник Мэра и Правительства Москвы»
от 16 сентября 2011 г. № 51.
3
Захаров К.Е. «Эффективность государственного финансового контроля (на примере города Москвы)»,
диссертация на соискание ученой степени, Москва 2010 г.
1