Проблемы правового обеспечения процесса планирования и прогнозирования на региональном уровне Иванова Кристина
advertisement
Проблемы правового обеспечения процесса планирования и прогнозирования на региональном уровне Иванова Кристина В России до сих пор не существует четкой системы прогнозирования и планирования, кроме закона, который характеризует ее лишь в общих чертах (Федеральный закон от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»). Задача построения эффективной модели прогнозирования и планирования на всех административно-территориальных уровнях на данный момент решается через подготовку и рассмотрение соответствующего законопроекта (Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании»). Кроме этого, Национальным институтом развития и РНОО «Прогнозы и циклы» с участием ряда НИИ и вузов было выполнено научное исследование по подготовке проекта Федерального закона «О государственном прогнозировании, стратегическом планировании и программировании социально-экономического развития Российской Федерации» в соответствии с государственным контрактом с Минэкономразвития РФ. Эти проекты имеют существенные различия, причем в процессе общественного обсуждения Проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» с его критикой выступил В.Е. Селивестров, д.э.н., зам. Директора ИЭОПП СО РАН. Он указал на многие проблемы, которые должны были быть решены в результате принятия закона, но оказались даже не затронутыми им. Основная идея законопроекта1 состоит в создании правовой базы для разработки и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. При этом данным законопроектом предусмотрено расширение рамок прогнозирования (более 3-х лет), то есть предлагается преимущественно долгосрочное планирование. Также вносятся предложения о последовательности разработки документов планирования и прогнозирования, включается новый элемент – стратегический прогноз рисков социально-экономического развития и угроз обеспечения национальной безопасности (в соответствии с указом Президента от 2009 г.). Законопроектом предполагается упорядочить сроки подготовки документов, Пояснительная записка к проекту федерального закона «О государственном стратегическом планировании» 1 сбалансировать планируемые мероприятия по затратам, ориентировать субъекты на общую стратегию государства и обозначить долгосрочные ориентиры для бизнеса. Ключевыми моментами, касающимися системы прогнозирования и планирования на региональном уровне, закрепленными данным законопроектом является следующее: 1) долгосрочное прогнозирование разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет на основе стратегического прогноза РФ федеральным органом власти; 2) среднесрочные прогнозы разрабатываются на вариативной основе ежегодно на период от 3 до 6 лет федеральным органом власти; 3) отдельно составляется стратегия социально-экономического развития на основе общей стратегии государства и региональных прогнозов, а также с учетом направлений социально-экономического развития муниципальных образований. Период определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта; 4) программа социально-экономического развития субъекта определяется высшим органом исполнительной власти субъекта. «Новизна» вносимых законопроектом положений не в полной мере отражает потребности регионов. Как отметил В.Е. Селивестров, «…при обсуждении любого федерального закона, нужно исходить не только из того, насколько хорошо этот закон вписывается в имеющееся сегодня регулирование развития тех или иных сфер экономического, социального, пространственного и т.д. развития страны. Важно понимать, что закон принимается не на один и не на 5 лет»2. Действительно, если мы сравним законопроект, подготовленный Правительством РФ и проект, написанный РАН, то заметим, что стратегия, заложенная в первый документ, во многом имеет другое направление, чем та, которую предлагает научное сообщество. Существенная разница состоит в том, что законопроект РАН ориентирован на большую самостоятельность регионов и ответственность за принятие собственных решений в процессе планирования, причем учитывается привязка региональных прогнозов и планов к федеральным. В проекте Правительства РФ, наоборот, делается акцент на стратегическое планирование и на расширение рамок прогнозирования. С точки зрения государства в целом это необходимая мера, способствующая планированию имеющихся ресурсов на долгий период, в процессе которого ставятся задачи модернизации страны, которые не могут быть достигнуты за короткий промежуток времени. 2 Там же, В.Е. Селивестров, д.э.н., зам. Директора ИЭОПП СО РАН Для регионов более важными являются среднесрочные и краткосрочные прогнозы и планы, так как именно на уровне субъектов реализуются конкретные меры для социальноэкономического развития территорий, решения определенных проблем, выбор инструментария. Более того, принципиальным вопросом является делегирование полномочий по составлению прогнозов и планов от федерального уровня к региональному, что не реализуется в рамках законопроекта правительства РФ. Важным недостатком законопроекта является отсутствие регулирования прогнозирования и планирования на муниципальном уровне. Единственное упоминание делается при описании тех ориентиров, на которых должна базироваться стратегия социально-экономического развития регионов. Между тем, прогнозирование, разработка стратегий и планов является неотъемлемой частью управления муниципальным образованием. Данный уровень в иерархии административно-территориального деления выделяется с целью оптимизации управления большой территорией России. Муниципалитеты имеют свои локальные проблемы и конкретно знают потенциал территории, потребности для его реализации и могут формулировать их в виде соответствующих документов. Этими документами и должны быть стратегии развития муниципальных образований, прогнозы и планы, основанные как на местной статистике, так и региональной. На основе предложений муниципалитетов должно строиться управление регионом, который является «проводником» между федеральными и местными органами власти. Следует также отметить отсутствие конкретных указаний по финансовому и информационному обеспечению разработки прогнозов и планов. Традиционно средства на данные цели проходят одной из статей федерального бюджета, однако не указано, за счет каких источников финансируются региональные разработки, тем более муниципальные (о них нет информации как таковой). Отсутствует необходимая и качественная информационная база и специальные мониторинговые системы для эффективного сопровождения системы стратегического планирования в регионах. Уровень планирования и прогнозирования социальноэкономического развития в регионах и на уровне муниципалитетов, с одной стороны, попрежнему, как при административной экономике, зависит от распоряжений федерального центра. С другой стороны, те полномочия, которые возложены на субъекты в сфере разработки планов, используются каждым регионом с разным уровнем эффективности. Связано это, как с отсутствием унифицированных и в то же время детальных инструкций, так и с наличием разной информационной базы, а также с личностным фактором, когда данный процесс напрямую зависит от активности и заинтересованности главы региона или муниципалитета. Важным моментом, который отметил В.Е. Сильвестров, является то, что законопроект, исходя из распространенной в России практики, указывает лишь на формальные принципы построения прогнозов и планов (единства, целостности и т.д.), тогда как таких важных направленностей, как социальная и инновационная, нет. Это еще более выделяется на фоне того, что в пояснительной записке к законопроекту есть ссылки на международный опыт. Последний подразумевает использование индикативного метода планирования. Индикативное планирование - один из методов государственного регулирования в рыночной экономике, направленный на согласование экономических интересов государственных и рыночных субъектов хозяйствования посредством одобренного всеми заинтересованными сторонами плана-индикатора социально-экономического развития страны с заложенными в нем приоритетами общенациональных интересов на ближайшую среднесрочную перспективу (3-6 лет)3. В данном определении хорошо видны принципы, используемые в международной практике. Во-первых, это среднесрочность планов (проблема законопроекта, описанная выше). Во-вторых, это согласование интересов всех рыночных субъектов и государства, о чем не идет речи в законопроекте, так как полномочия по составлению прогнозов и планов, в основном, возложены на федеральные органы власти. В-третьих, это принцип общенациональных интересов страны, который, возможно, в законопроекте обозначен как государственная стратегия, тогда как это, очевидно, не одно и тоже. Законопроект «О государственном стратегическом планировании», безусловно, является важным шагом на пути развития прогнозирования и планирования в России, однако его следует дополнить и конкретизировать, возможно, дополнительными нормативно-правовыми актами. На данный момент законопроект не решает весь комплекс проблем, а многие вопросы даже не затрагивает. Следует более тщательно проработать следующие пункты: - создать конкретные инструкции по разработке прогнозов и планов, - организовать подходящее кадровое обеспечения для выработки таких инструкций, так как они должны основываться исключительно на научно обоснованных современных теориях планирования, Индикативное планирование: содержание и роль в государственном регулировании рыночной экономики http://www.smartbs.ru/articles/328/ 3 - распределить часть полномочий федеральных органов власти в сфере прогнозирования и планирования на региональный и муниципальный уровень, предоставить возможность участия в планировании представителей научной среды и хозяйственных субъектов, в том числе за счет использования стратегических программ развития крупных корпораций (опыт Франции), - в большей степени ориентировать планы на решение социальных вопросов, - изменить направленность законопроекта с исключительно долгосрочного характера на разноуровневый, с доминирующей составляющей среднесрочного планирования (особенно на уровне регионов), определиться с правильным названием федерального закона, - внести статьи, регулирующие прогнозирование и планирование на муниципальном уровне, - добавить конкретные меры мониторинга качества и контроля результатов выполнения планов на всех уровнях. Перечисленные мероприятия – это минимальный набор задач, которые должны быть осуществлены для разработки продуманного, качественного и действительно эффективного закона о прогнозировании, планировании и программах социальноэкономического развития регионов. Список использованной литературы 1. Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» 2. ФЗ от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» 3. С.Ю. Глазьев Отчет о научно-исследовательской работе «Разработка проекта федерального закона о государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации». – М. РАН НИР, 2007 4. Материалы заседания Экспертного Совета Союза российских городов. – Пенза, 21-22 сент. 2012 г. 5. Селиверстов В.Е. Проект федерального закона о государственном стратегическом планировании: ожидания и реалии. – СПб: Общероссийский форум стратегического планирования в регионах и городах России, 2011 6. Экономическая теория - http://www.bibliotekar.ru/economicheskaya-teoriya/index.htm
