Курс на развитие социально ориентированной ... поставленной цели, предполагает эффективное и надежное социальное партнерство. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
advertisement
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Курс на развитие социально ориентированной экономики, для достижения государством поставленной цели, предполагает эффективное и надежное социальное партнерство. А оно может быть реализовано только через демократизацию экономики, которая вырастает из социально экономического самоуправления, в основе которого кооперативная человеческая солидарность. Кооперативные и народные предприятия создают такой социальноэкономический механизм, который отвечает критериям все большего вовлечения людей в самостоятельное, сознательное решение своих проблем на основе солидарности, а не культа индивидуального успеха и индивидуального спасения. Поэтому можно квалифицировать коллективно-частную собственность как явление экономического прогресса, способное послужить России отправной точкой для образования более сложной, с большим удельным общественным весом системы соиально-экономического самоуправления населения. Структура местного самоуправления должна носить производственно-территориальный характер. Наличие собственности является главным признаком самостоятельности и властных полномочий. Всякая власть основывается на собственности! Нам необходимо провести децентрализацию власти и управления, обращая самое пристальное внимание на обновление разноуровневого местного самоуправления. Оно реализуется на базе создания и развития социально-локальных образований (основа административного самоуправления), и социально экономической активности граждан на идеях скооперированного взаимодействия (основа экономического самоуправления). Все это сейчас по актуальности выдвигается на первый план. Что понимать под системой социально-локального самоуправления. Какие ресурсы, финансовое обеспечение будут иметь муниципальные образования, самоуправляемые организации, общины. Как они будут взаимодействовать с госструктурами власти и управления. От теоретической трактовки и практической реализации данных вопросов зависит не только стабильность нашего государства, формирование гражданского правосознания общества, но и выживаемость, сохранение самих россиян, и в целом, перспективы развития нашей страны История формирования российского местного самоуправления это история становления и развития Государства Российского. Она дает понимание того, почему современный чужой опыт у нас не приживается. Попытки его механического переложения в полном объеме на нашу действительность положительных результатов не дали. Для чего нам чужой опыт, когда есть свой отечественный, духовно близкий нашему сознанию, исторически доказавший свою эффективность. Русские ученые Васильчиков А.И., Безобразов В.П., Чичерин Б., Беляев И.Д. Свешников М.И., Аксаков К.С., Градовский А.Д., Коркунов К.М., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др. внесли большой вклад в развитие теории отечественного местного самоуправления. В.П. Безобразов писал, что для того, что бы выбрать правильную и точную модель самоуправления «необходимо изучать опыт прошлого самоуправления, его практику и только из него можно понять настоящее, чтоб верно идти к будущему, к переустройству местного управления на основании практических нужд самой жизни, а не на основании отвлеченных требований теории или бюрократических соображений тех и других чуждых реальным народным потребностям». Самоуправление существовало у славян еще при родовом строе. Местное же самоуправление зародилось тогда, когда появились союзы общин, объединявшихся на основе политических и экономических интересов, на определенной территории и образовывавших вертикальное соподчинение власти. Раннее же оно появилось в Греции, Риме, Сербии и т.д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в I в. до н. э. Опыт самоуправления Рима был использован во многих странах, в том числе и на Руси. Община у славян зародись со времен разложения родового строя и постепенного принудительного переселения их с побережья Дуная на русские земли. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства. Общины же представляли собой по сущности и форме самоуправляющиеся единицы сформированные самим народом. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы. Общины развивали земледелие, скотоводство, промыслы, ремесла, 1 скорняжное дело, металлообработку и т.д. В основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало, общинное самоуправление начиналось с производства. Общины имели в собственности землю и иное имущество. Наличие собственности являлось главным признаком самостоятельности и властных полномочий. Общины имели свою социальную окраску. В их состав могли входить только те люди, которые несли повинности и обладали имущественным цензом. В селах в общины объединялись земледельцы и сельские промышленники, живших на землях, принадлежавших общинам или частным владельцам. Черные люди считались полноправными в русском обществе, имели право голоса на вече по всем вопросам. Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин, в большинстве своем, проявлялось в вечевой форме управления. И.Д. Беляев считал, что «общинное вечевое устройство» у славян проникло во все стороны общественной жизни». Каждое племя являлось союзом городов, каждый город являлся союзом улиц, улица союзом семейств. Все союзы имели свое вече и избираемых ими должностных лиц. Например, Новгородская земля имела следующее вечевое построение: Новгородское вече, вече концов города, вече улиц, на которые делились концы. К концам города присоединялись административные пригороды, к пригородам села. Вече более мелких единиц подчинялось вече более крупных. По свидетельству Нестора, подобным образом вече действовало у кривичей и смолян, а так же в древнем Полоцке. Вече старшего города представляло собой фактически власть в форме народного представительства, соединенную многими нитями с местным самоуправлением частей города, пригородов, сел. Уже в дохристианский период на Руси сложилась модель местного самоуправления в виде форм непосредственной и представительной демократии. Вече и сходки, в которых принимали участие все жители частей города или пригорода, состоявших в общинах, можно назвать формой непосредственной демократии. Выборных должностных лиц можно отнести к форме представительной демократии. В то же время выборные должностные лица, например старосты, осуществляли функции исполнительных органов. В тот период уже сложились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин. У общин и союзов были права, обязанности и предметы ведения. Компетенция осуществлялась через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применительно к непосредственным предметам ведения. Прямой обязанностью являлось неукоснительное исполнение решений вышестоящего вече, или решений, которые принимало вече старшего города, т.е. политический центр. Существовало разграничение компетенций между центральной властью и местным общинным самоуправлением. Например, Новгородское вече, прежде всего, было законодательным органом. Оно выбирало, сменяло должностных лиц. Ведало финансами и внешней политикой: устанавливало налоги и производило их раскладку, объявляло войну и заключало мир. Обладало высшей судебной властью. Вече улиц, отдельных профессиональных общин, пригородов и их выборных должностных лиц решало задачи на основе решений вышестоящего вече, приближенные к нуждам и потребностям местных жителей: сбора налогов, обработки земли, производства продуктов и товаров, развития ремесел и промыслов, обустройства территорий и т.п. А так же вопросы избрания своих старост и других должностных лиц и определения круга их полномочий. Часто местное вече осуществляло и функции суда первой инстанции. Взаимодействие с центральной властью состояло еще и в том, что в общегородское вече обязательно входили представители частей старшего города, улиц, общин, пригородов. Эта форма была очень распространенной на Руси. И этот подход к формированию высшего законодательного органа объединял интересы людей, как в политическом, так и в экономическом смысле. Объединение крупных городов с их пригородами стало важнейшим шагом к формированию государственности и составило то, что называется ГОСУДАРСТВОМ. Участники вече принимали решения, выполнение которых сами же организовывали на местах с помощью местного самоуправления. Взаимопроникновение интересов центра и мест 2 обеспечило развитие производств, промыслов и торговли, способствовало расширению городских территорий и т.д. Местное самоуправление выступало опорой центральной власти, поэтому она поддерживала и укрепляла его во всех отношениях. Местное самоуправление действовало в практической жизни в определенных формах, имея в наличии производственную, территориальную и демографическую основы, собственность, определенный круг функций и полномочий, предметы ведения вече и избираемых им должностных лиц. С появлением на Руси христианства расширило круг субъектов самоуправления. Появилось монастырское и церковное самоуправление с производственно - территориальным построением. Земское устройство, составлявшее основу жизни русского общества, охраняло самостоятельность общества от всяких внешних притязаний, способствовало его постепенному и правильному развитию и не допускало погибнуть русскому народу в княжеских междоусобицах и войнах с внешним врагом. В период татаро-монгольского нашествия происходит существенное изменение в структурной связи городов и пригородов. Была разрушена основа, объединявшая славянские общины представительная власть, которая концентрировалась в старших городах, являвшихся политическими и торговыми центрами. Разобщение союзов славянских общин, с которыми было связано упразднение народного представительства, способствовало длительному удержанию господства завоевателей. Порядки, установленные ими, приостановили процесс объединения общин вокруг старших городов и фактически уничтожили начавшееся устремление к формированию единого русского государства в форме народного представительства. В этот же период был нанесен серьезный удар по общинному устройству. Общины разорялись экономически и нейтрализовались политически, теряя роль самоуправляющихся единиц. Основная часть доходов изымалась в виде дани. Свободное распоряжение имуществом и результатами труда исчезло. Земля в основном перешла в собственность чужеземной власти. Разобщенный и обездоленный народ не представляет для врагов опасность. Но славянская община все, же выжила на отдельных территориях Руси и после изгнания чужеземцев вновь пустила корни самоуправления. Врагам не удалось разрушить традиции и вышибить из народа устремление к единению, к народному представительству. Русская община стала цементирующей основой формирования Московского государства. И.Л. Солоневич писал: «Русское самодержавие было организовано русской общинной низовой массой. Оно всегда опиралось на Церковь, и оно концентрировало в себе и религиозную совесть народа, и его политическую организацию. Политической организацией народа, на его низах, было самоуправление, как и политической организацией народа в его целом было самодержавие». Община имела свое собственное постоянное наименование: земля. К.С. Аксаков отмечал: «И сквозь все проходит Земля и Государство, всюду являются как действующие силы (долго дружественно) в Русской истории. Стоит только обратить внимание на проявление этого в выражениях: Земское и Государство, люди Государевы и люди Земские, Земщина и Опричнина». Во времена Ивана IV появляется центральный орган, ведающий (координирующий) вопросами земщины: Земский Двор или Земский Приказ, осуществлявший надзор над всеми земскими (местными) делами. Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись по экономическим интересам - производство по-прежнему являлось определяющим фактором функционирования местного самоуправления. Это подтверждается развитием ремесел, строительного дела, различных промыслов, сельскохозяйственного производства, торговли. В городах люди так же объединялись по экономическим интересам. «Меньшие» посадские люди в Москве и в округе составляли «сотни» и «слободы», занимавшиеся ремеслом, торговлей, строительством и т.д. Сельские и городские общины (сотни) выступали в качестве юридического лица. Собственность составляла основу общинного самоуправления и в сельской местности и в городах. Корпоративная связь, построенная на экономических интересах, способствовала образованию крепких союзов из самостоятельных общин и придавала им устойчивость и самостоятельность. Производственное самоуправление становится основой крупной промышленности по отраслям, стимулом для 3 развития внутренней и внешней торговли, источником формирования и совершенствования системы товарно-денежных отношений. Введение опричнины крайне негативно сказалось на развитии местного самоуправления. Выметая измену, опричники вымели в большей мере экономическую мощь русского государства, сосредоточенную в центральных и южных районах страны. Отношение государства к земщине в семилетний период опричнины можно назвать периодом дезорганизации управления и разрушения основы общественного бытия. К этому привело столкновение дворцовых группировок за влияние и положение. Принцип личной преданности, а не компетентность людей оказался на переднем плане. Государство и земщина вновь соединились при царе Федоре. Земщина сыграла решающую роль в освобождении престола от самозванцев в период великой смуты. С 1613 года, в царствование Михаила Федоровича, все важные государственные дела решались по указу государевому и по соборному приговору, власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, постоянно присутствовавшей в Москве, в лице своих выборных людей. Государство всегда преуспевает только тогда, когда оно опирается на собственный народ, на местное самоуправление и действует заодно с ними. Самодержавие всегда работало для самоуправления, а когда самодержавие пало, то оно было восстановлено самоуправлением. В Московской Руси и самодержавие и самоуправление всегда поддерживали друг друга. Только наследие крепостного права подпортило эту традицию. Когда самодержавию удалось справиться с крепостным правом, оно сейчас же возродило самоуправление. Впервые специальное законодательное закрепление местное самоуправление получило в 1785 году, когда была принята Жалованная Грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления. Муниципальная реформа, проведенная Екатериной II, была настоящей революцией поставившей на место старых учреждений совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших. Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являвшиеся основными предпосылками истинного самоуправления. Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом и преследовало далеко идущие цели. В указе о введении в действие Городового положения Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений, и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Смысл состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей. Отдавая приоритет развитию производства и промыслов, Положение вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу. Статья 90 Положения гласит: «Мещанин волен заводить станы всякого рода, и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания; ибо сею статьею всем и каждому дозволяется добровольно заводить и иметь всякого рода станы и рукоделие производств, не требуя на то уже иного дозволения от вышняго или нижняго места.» Из этого следует, что граждане сами решали вопросы организации своего дела. Власть создала людям условия, когда можно было создать предприятие, построить производственное самоуправление, являющееся основой городского местного самоуправления. Особенностью Положения 1785г. является то, что движущей силой всего процесса определен человек, наделенный большими правами в вопросах создания материальных благ, гарантируемыми при этом законом. Ст.16 гласит: «Мещанские промыслы да защищаются правосудием, и да подкрепляются порядком благочиния». В Положении нет ни одной нормы, которая бы предусматривала налоги или какие-либо другие платежи на строительства и создание производств. Налоги взимались только с работающих производств и промыслов. Действующий порядок создавал все необходимые условия для расширения источников базы доходов, что вполне устраивало и центральную, и местную казну. В 1800г. Павел I отменяет созданное Екатериной городское самоуправление. 4 Александр I в 1801г. восстанавливает действие Жалованной Грамоты. Городское Положение остается в силе до городской реформы 1870 года. Было принято Городовое Положение 1870 г., а затем 1892 года, которые фактически перечеркнули существенные нормы и реальности городского самоуправления, закрепленные в Положении 1785 года. Из которого были исключены: Ремесленное Положение, являвшегося основой всякого самоуправления; статьи о свободном, уведомительном порядке создания производств, промыслов, строительства; а так же статьи, определяющие главную роль человека-собственника в деле местного самоуправления. Размытыми оказались статьи о точном определении собственности городов. Они были заменены дефинициями о правах, обязанностях и предметах ведения. Полномочия органов городского самоуправления оказались не обеспеченными материальной базой, что стало главной причиной его постепенного свертывания. В этот период правительство пыталось экономически воздействовать не только на городское, но на земское самоуправление, усиливая централизацию госуправления. Городское самоуправление постепенно перешло из состояния, когда оно создавало производство и базировалось на нем, в навязанное ему состояние активного взимания платежей с этих производств и людей, обретя чисто фискальные функции. Это активно создавало экономические и политические противоречия между органами местного самоуправления, накаляло обстановку в народной среде. Сокращение производств увеличивало число люмпенизированных людей, оторванных от собственности, от конкретного занятия. И это явилось одной из причин нарастания социальной напряженности в конце XIX начале XX вв., переходившего в состояние революционного брожения в городах. «Наша бюрократия или, что то же, наша интеллигенция всегда покушались: как бюрократия, на права самоуправления, и как интеллигенция, на права самодержавия. В результате мы остались и без самодержавия, и без самоуправления» - И.Л. Солоневич. Исходя из исторического опыта можно утверждать, что отсутствие или недооценка реального местного самоуправления (земщины), местного городского самоуправления, недоверия большинству людей, сдерживание и подавление их инициативы всегда приводит к тому, что центральная власть теряет опору в лице народа. Она оказывается оторванной от повседневных нужд людей. Подавление инициативы граждан приводит общество к глубокому кризису, выливающемуся в люмпенизацию большинства населения. Это всегда становится основной причиной антиправительственных выступлений и революций. Правители, замкнувшиеся в идеях сильной централизации и бюрократизации государственного управления, не замечают всей пагубности воздействия этой системы на развитие общества. В результате общество, рано или поздно, всегда принимает решение освободить себя от такой системы правления (ситуация на Украине и опасность для России). В РФ, в настоящее время, государство не предпринимает достаточно активных действий по развитию инициативы людей. Оно не закладывает в законы, в достаточной мере, такую мотивацию и стимулы, которые бы привлекли внимание людей к становлению и развитию производства, созданию своего дела, обретению высокой квалификации, заинтересованности в результатах труда. Содержание институтов управления в нашем обществе полностью зависит от государства. Пожелает оно установить самоуправление - оно будет, нет - его не будет. Что касается самоорганизации граждан (ст. 12, 130-132 Конституции РФ), то ее нет в практической жизни потому, что не созданы интерес и мотивация для самоорганизации. Люди могут объединяться для решения общих задач на основе, например, общин. Но ведь общины создавались при наличии уведомительного порядка создания любых предприятий без разрешения на то государства. Сейчас все зависит от госорганов. Действует жесткий разрешительный порядок создания какого-либо дела, предприятия т.д. Налоговая политика, государства не дает возможности гражданам реализовать принцип самоорганизации при создании предприятия. Основная часть населения не в состоянии этого сделать в силу своего материального положения. Но тогда о какой самоорганизации можно говорить. Основой самоорганизации является экономический интерес. Создаст государство условия для такой мотивации самоорганизации - местное самоуправление возможно, не создаст – идея самоуправления окажется не востребованной. 5 В РФ условий для создания реального самоуправления в настоящее время нет. Поэтому утверждать о реализации какого- либо самоуправления в чистом виде на практике преждевременно. Тем не менее, о смешанных видах теории самоуправления рассуждения возможны. Интерес представляет утверждение Ю.А. Тихомирова о том, что «предстоит в полной мере восстановить местное самоуправление в его истинном значении, не только как элемент государства, но и гражданского общества, в котором должны интенсивно развиваться начала общественного самоуправления». Этим подчеркивается, что местному самоуправлению должны быть присущи как государственные, так и общественные начала. Но для этого государство должно найти оптимальные критерии соотношения самого себя и местного самоуправления. С помощью единства двух начал могут решаться важнейшие общественногосударственные задачи: 1. Исключается раздвоение власти, ведущее к политической нестабильности и к ослаблению составляющих его институтов. 2. Создаются возможности для людей участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам. 3. Достигается единая цель – сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов. 4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей. 5. Порождается общий интерес граждан и государственных органов в обустройстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом. 6. Управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс. Реализация этих положений возможна только в социально ориентированном государстве, создающим мотивацию и стимулы для развития производственной инициативы людей, их заинтересованности в результатах своего труда. Жмак П. П. 6
