Принято на заседании Совета 14 декабря 2015 г. № 148-2/2015

Принято на заседании Совета
14 декабря 2015 г.
№ 148-2/2015
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 914532-6 «О государственной
кадастровой оценке в Российской Федерации»
1. Проект федерального закона № 914532-6 «О государственной
кадастровой оценке в Российской Федерации» (далее – Проект) направлен на
экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации
и совершенствованию гражданского законодательства Государственноправовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 19
ноября 2015 г. № А6-13334).
Проект внесен в Государственную Думу депутатами Государственной
Думы И.Д.Грачёвым, О.Г.Дмитриевой, А.Д.Крутовым, Н.Р.Петуховой и
находится на стадии предварительного рассмотрения.
2. Проект состоит из семнадцати статей и по форме представляет собой
проект отдельного федерального закона. Проект не содержит положений о
внесении каких-либо изменений или дополнений в действующие акты
законодательства Российской Федерации. Не содержит Проект и положений
о признании тех или иных актов законодательства Российской Федерации
утратившими силу.
Проект снабжен сопроводительными материалами в составе:
- пояснительная записка (на трёх страницах);
- финансово-экономическое обоснование, состоящее из одного абзаца;
-
перечень
актов
федерального
законодательства,
подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием проекта федерального закона «О
государственной кадастровой оценке в Российской Федерации», состоящий
из одного абзаца, в котором отрицается необходимость признания какихлибо
актов
федерального
законодательства
утратившими
силу
или
2
подлежащих приостановлению, изменению, дополнению или принятию в
связи с принятием Проекта в качестве федерального закона;
- сопроводительные письма о движении Проекта в соответствии с
регламентными
документами
Государственной
Думы
Федерального
Собрания Российской Федерации.
Общий объем Проекта (без сопроводительных материалов) составляет
25 стандартных страницы машинописного текста.
3. До рассмотрения по существу содержащихся в Проекте положений
нельзя не выразить недоумения относительно того, что Проект полностью
дистанцируется от существующего Федерального закона от 29 июля 1998 г.
№ 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Это представляется тем более странно, что действующий Федеральный
закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» содержит
главу
III.1
посвященную
регулированию
именно
государственной
кадастровой оценки. Структура и даже названия статей указанной главы
действующего федерального закона во многом воспроизводятся Проектом.
Как уже отмечено, Проект не предусматривает внесение тех или
изменений в действующее законодательство. Отсутствие, по замыслу
разработчиков
Проекта,
подтверждается
и
необходимости
прилагаемыми
к
внесения
Проекту
таких
изменений,
сопроводительными
материалами («Перечень актов федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием проекта федерального закона «О
государственной кадастровой оценке в Российской Федерации»). При этом
следует подчеркнуть, что сам факт наличия в действующем законодательстве
Российской
Федерации
целого
корпуса
норм,
регулирующих
государственную кадастровую оценку, не был неизвестен разработчикам
Проекта, что подтверждается положениями статьи 17 Проекта, прямо
упоминающей об этом в контексте упоминания о «государственной
3
кадастровой оценке, проведение которой начато до вступления в силу
настоящего Федерального закона».
Последнее обстоятельство приводит к выводу о том, что, по замыслу
разработчиков, после принятия Проекта в качестве федерального закона
вопросы государственной кадастровой оценки должны регулироваться
одновременно двумя актами федерального законодательства, имеющими
один и тот же (в этой части) предмет регулирования и схожее во многом
содержание. Такой подход явно расходится с принципами нормативной
экономии и определенности правового регулирования.
4. В отношении Проекта может быть сформулировано и следующее
замечание, непосредственно вытекающее из сказанного выше.
Проект
подготовлен
Российской
Федерации
без
учета
уровня
регулирования
кадастровой
оценки
деятельности,
осуществляемой
достигнутого
законодательством
систематизации
законодательного
как
разновидности
профессиональными
оценочной
оценщиками
и
направленной на установление в отношении объектов оценки рыночной,
кадастровой или иной стоимости (см. часть первую статьи 3 Федерального
закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»).
Иными словами, принятие Проекта в качестве федерального закона само
по себе, безотносительно к его содержанию, повлечет деградацию
законодательства в этой отрасли, являющейся в настоящее время сводом
правил, систематизированным на уровне федерального закона. Принятие
Проекта в качестве федерального закона приведет к фрагментации
законодательства, его бессистемности и неизбежной противоречивости уже в
самый момент принятия, а тем более в следующие периоды. Последнее
опасение связано с тем, что современная динамика и темпы изменения
различных актов законодательства подчас лишены опоры на должные и
совершенно необходимые в этих случаях концептуальные проработки.
4
Отсутствие
какой-либо
существенной
причины,
объясняющей
необходимость принятия Проекта, по существу разрушающего сложившуюся
систему
правового
регулирования
оценочной
деятельности
на
законодательном уровне – является основным пунктом возражений против
принятия Проекта в таком именно виде, то есть в виде отдельного
федерального
закона,
действие
которого,
очевидно,
предполагается
разработчиками наряду с существованием Федерального закона «Об
оценочной деятельности в Российской Федерации».
5. Знакомство с содержанием Проекта и с приложенными к нему
сопроводительными
материалами
позволяет
утверждать,
что
и
в
содержательной части Проекта не обнаруживается достаточно веских причин
для его принятия в качестве федерального закона.
5.1. Так первые три статьи Проекта являются по смыслу повторением, а
в большинстве своих положений, дословной калькой статей 1 – 3 и статьи
24.11 действующего Федерального закона «Об оценочной деятельности в
Российской Федерации».
5.2. Относительно оригинальным (то есть в данном случае – не
заимствованным прямо из текста действующего Федерального закона «Об
оценочной деятельности в Российской Федерации») текстом отличается
статья 4 Проекта, посвященная принципам проведения государственной
кадастровой оценки, в числе которых приводятся: «единство методологии
определения
кадастровой
стоимости»,
«независимость
и
открытость
процедур проведения государственной кадастровой оценки на каждом этапе
их проведения» и «проверяемость результатов определения кадастровой
стоимости».
Также
статья
4
Проекта
содержит
обрывок
фразы
«…необходимых для определения кадастровой стоимости», по смыслу
вообще не относимый ни к одному из декларированных в ней принципов, ни
вообще к содержанию статьи.
5
5.3. Анализируя содержание статьи 4 Проекта, следует отметить, что
сформулированные в ней принципы порождают значительные вопросы,
поскольку не содержат в себе ни программных установок (что само по себе
элементом закона быть и не должно, но в современной законотворческой
практике нередко встречается), ни собственно норм права, каковыми они
(принципы) и должны быть, поскольку они формулируются в качестве
положений законодательного акта с той лишь особенностью, что призваны
охватить своим регулированием все, регулируемые соответствующим
законом общественные отношения.
Например, в числе принципов статья 4 Проекта называет, в частности,
«независимость
и
открытость
процедур
проведения
государственной
кадастровой оценки на каждом этапе их проведения». Представляется, что
сформулированный таким образом «принцип» весьма неточен.
Для сравнения стоит указать на статью 16 действующего Федерального
закона
«Об
оценочной
деятельности
в
Российской
Федерации»,
посвященную независимости оценщика и регулирующую эти вопросы таким
образом,
чтобы
обеспечить
юридические
именно
гарантии
такой
независимости, что, в свою очередь, должно служить достижению
объективности результатов оценки, и таким образом – не лишено смысла.
5.4. Парадоксальной является и статья 6 Проекта, указывающая
буквально, что «исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской
Федерации
государственной
наделяется
кадастровой
полномочиями
оценки
по
законодательством
проведению
субъекта
Российской Федерации», которые он «вправе передать бюджетному
учреждению, в отношении которого функции и полномочия учредителя
осуществляет указанный орган». Очевидное недоразумение разрешается в
Проекте только во второй части статьи 7, где указывается, что
уполномоченный орган является только заказчиком работ по определению
кадастровой стоимости.
6
Нельзя не отметить, что в целом то же самое, но только без лишнего
запутывания вопроса сказано в статье 24.12 действующего Федерального
закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
5.5. Статья 8 Проекта по предмету регулирования тождественна статье
24.13 действующего Федерального закона «Об оценочной деятельности в
Российской Федерации»; статья 9 – статье 24.14; статья 10 – статье 24.15;
статья 11 – статье 24.16; статья 12 – статье 24.17; статья 13 – статье 24.20;
статья 14 – статье 24.18; статья 15 – статье 24.19; статья 16 – статье 24.21.
5.6. В качестве образца, по которому можно судить об общей
юридической технике проекта, можно указать на проектируемые положения
абзаца второго статьи 12 Проекта, в которой содержится буквально
следующее: «Акт об утверждении результатов государственной кадастровой
оценки вступает в силу с 1 января года, но не ранее одного года с даты
принятия акта об утверждении результатов определения кадастровой
стоимости и не позднее двух лет с даты принятия указанного акта и не ранее,
чем
по
истечении
одного
месяца
после
даты
его
официального
опубликования (обнародования)».
Представляется, что практическое применение приведенной формулы
определения момента вступления в силу акта об утверждении результатов
государственной кадастровой оценки невозможно.
5.7. Проект, при всех его недостатках, не лишен важных положительных
моментов. Так, безусловно правильной и заслуживающей поддержки следует
признать проектируемую норму, содержащуюся в статье 14 Проекта.
Поскольку статьи Проекта не разбиты на пункты, а объем статьи 14
составляет без малого восемь страниц машинописного текста, приведем
цитату из указанной статьи: «В случае, если заявление о пересмотре
кадастровой стоимости подано на основании установления в отчете об
оценке
рыночной
стоимости
объекта
недвижимости,
и
заявителем
представлено положительное экспертное заключение саморегулируемой
7
организации оценщиков, комиссия принимает решение об определении
кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной
стоимости».
Цитированное проектное положение является правильным и могло бы
принести
весьма
положительный
эффект,
поскольку
направлено
на
кардинальное сокращение числа споров (в том числе судебных) об
оспаривании результатов кадастровой оценки.
х х х
Вывод: проект федерального закона № 914532-6 «О государственной
кадастровой оценке в Российской Федерации» не может быть поддержан.
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев