ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «Об экологическом аудите,
advertisement
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Проект федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) разработан Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в целях реализации положений Государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р, подпункта «б» пункта 2 Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р, а также пункта 112 плана мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации общероссийскими Генерального объединениями соглашения профсоюзов, между общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011 2013 годы, - утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 2331-р. Развитие законодательной базы в области экологического аудита предусмотрено в Классификаторе правовых актов под кодовым номером 110.010.100, введенном в действие указом Президента Российской долгосрочного социально- Федерации от 15 марта 2000 г. № 511. В соответствии с Концепцией экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, развитие экологического бизнеса является одним из направлений обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека, 2 которое включает в себя конкурентоспособный бизнес в области экологического консалтинга. Роль государства состоит в формировании правил осуществления для широкого экологического внедрения информационной аудита, экологического открытости создании менеджмента, промышленных условий повышения предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия, организации мониторинга динамики экологических показателей экономики. Целевыми показателями прогресса в этом направлении определен рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в 5 раз и расширение занятости с 30 тысяч до 300 тысяч рабочих мест к 2020 году. В соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, содействие развитию экологического аудита, предпринимательству в сфере охраны окружающей среды определено в качестве необходимого и финансовых элемента механизмов, для являющихся развития экономических средствами реализации государственной политики в области экологии. Важным направлением реализации стратегии устойчивого развития России, направленной на сбалансированное решение социально- экономических задач на перспективу и сохранение благоприятного качества окружающей среды, является применение экологического аудита как инструмента обеспечения благоприятного экологического климата. Данное обстоятельство связано с необходимостью интеграции России в систему мировой экономики и международной экологической безопасности, а также усилием требований законодательства в области охраны окружающей среды. В контексте присоединения Российской Федерации к Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) планы деятельности Правительства Российской Федерации предусматривают гармонизацию российского законодательства и законодательства стран- 3 членов ОЭСР. В частности в отношении обращения с отходами рекомендациями ОЭСР предусмотрено введение странами-членами ОЭСР обязательного периодического экологического аудита в отношении деятельности по переработке отходов (Рекомендации ОЭСР от 9 июня 2004 г. С(2004)100). Развитие системы экологического аудита применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе, определено одним из главных стратегических ориентиров Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р. В настоящее время роль и место экологического аудита в системе государственного управления в области охраны окружающей среды законодательно не установлены, что влечет неуправляемое его развитие в системе природоохранных услуг и не способствует решению государственных природоохранных задач, достижению положительного экологического эффекта в деятельности предприятий. Вместе с тем, в России наметился подъем промышленного производства и роста благосостояния населения страны. Однако улучшения состояния окружающей экологического аудита среды и не внедрение происходит. практических Распространение рекомендаций, выдаваемых экоаудитором в своем заключении, призвано способствовать уменьшению уровня антропогенного воздействия предприятий на окружающую среду. Экологический аудит позволит проводить независимую оценку природоохранной деятельности организаций, выявлять факты и причинны нарушений законодательства в области охраны окружающей среды предприятиями, предотвратить наложение штрафных санкций, вырабатывать рекомендации по устранению выявленных недостатков. 4 Однако достоверность результатов проведения экологического аудита, качество выдаваемых рекомендаций зависят от наличия правовых актов, регламентирующих эту деятельность. В настоящее время в Российской Федерации на федеральном уровне практически отсутствует правовая база, регламентирующая проведение экологического аудита. В абзаце 32 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» дано определение экологического аудита, под которым понимается независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» определены правовые основы регулирования аудиторской деятельности. Согласно статье 1 указанного Федерального закона аудитом является независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности, что не относится к предмету экологического аудита. Существует ряд региональных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по проведению экологического аудита. Например, постановление Правительства Московской области от 24 октября 2002 г. № 487/42 «О проведении экологической оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (экологическом аудите) в Московской области», постановление Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. № 568-ПП «Об утверждении Временного положения о Системе экологического аудита в городе Москве, временного порядка проведения экологического аудита, критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита». Изложенное выше свидетельствует об отсутствии единой государственной политики в данной области и целостной системы 5 государственного управления в природоохранной сфере, что не позволяет выработать единые требования к процедуре проведения экоаудита, обеспечить единый подход к определению содержания и сущности экологического аудита как особого вида предпринимательской деятельности по оказанию природоохранных услуг, не определены место и роль заключения, выдаваемого по результатам экологического аудита, в системе природоохранных мероприятий. Кроме того, в настоящее время экологический аудит проводится на добровольной основе по инициативе хозяйствующих субъектов и исключительно в их интересах, и может быть связан с сокрытием имеющихся нарушений природоохранных требований от органов государственной власти и общества, а не с объективной оценкой деятельности предприятия. Ответственность за результаты проведения экологического аудита исполнитель несет только перед его заказчиком. Одновременно, добровольное проведение хозяйствующим субъектом экологического аудита не влияет на формы и методы государственного регулирования в отношении него и негативного воздействия, оказываемого в результате осуществления им хозяйственной и иной деятельности. На сегодняшний день в России уже существуют саморегулируемые аудиторские организации, оказывающие услуги по проведению экологического аудита. В их числе: - Некоммерческое аудиторское партнерство сообщество», реестр «Экологическое членов которой международное насчитывает 33 экологические аудиторские организации и 460 экологических аудиторов; - Некоммерческое партнерство «Экологическая аудиторская палата», объединяющая 27 экологических аудиторских организации и 367 экологических аудиторов; - Национальная экологическая аудиторская палата, включающая в себя 52 экологические аудиторские организации и 690 экологических аудиторов. 6 При этом, порядка 2500 экологических организаций, численность работников которых составляет около 30 000 человек, потенциально являются участниками экологической аудиторской деятельности. Количество обученных экологических аудиторов - около 3000 человек. Однако многие из них работают экологами на больших предприятиях, то есть практически не будут выполнять внешний экологический аудит. Однако требования к экологическим аудиторам, их квалификации, к экологическим экологическим аудиторским аудиторам, организациям, ответственность за индивидуальным качество проведения экологического аудита и достоверность заключения экологического аудита законодательно не определены. Данные, полученные в результате проведения экологического аудита, важны для обеспечения всестороннего обоснования управленческих решений в сфере охраны и рационального использования природных ресурсов, повышения качества окружающей среды и экологической безопасности экономического развития. Вместе с тем, сложившиеся гражданско-правовые отношения в области экологического аудиторская аудита организация, «хозяйствующий индивидуальный субъект – экологическая экологический аудитор», не связанные с взаимодействием хозяйствующего субъекта с государством, не позволяют рассматривать экологический аудит как элемент перехода на экологически эффективное управление в области охраны окружающей среды. Законопроектом ликвидируются существующие правовые пробелы в сфере регулирования деятельности по проведению экологического аудита. Основными целями законопроекта определены: снижение негативного воздействия на окружающую среду; сокращение административных барьеров; стимулирование субъектов хозяйственной и иной деятельности к информационной открытости в части соответствия их деятельности природоохранным требованиям; 7 создание эффективного сектора экономики в области природоохранных услуг; гармонизация законодательства Российской Федерации с актами ОЭСР в части проведения обязательного экологического аудита. Законопроект направлен на решение следующих задач: закрепление случаев обязательного экологического аудита для субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, определение периодичности проведения обязательного экологического аудита; определение экологической требований, организационной аудиторской структуры деятельности, обеспечивающих высокий осуществления определение уровень необходимых качества проведения экологического аудита и предоставления сопутствующих экологическому аудиту услуг; определение механизмов, стимулирующих хозяйствующих субъектов к проведению экологического аудита, в том числе установление особенностей государственного регулирования хозяйственной деятельности в условиях готовности бизнеса к открытому экологическому диалогу. Законопроект включает экологический аудит в систему государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Законопроектом определяется понятие экологической аудиторской деятельности – это деятельность по проведению экологического аудита и оказанию сопутствующих экологическому аудиту услуг, осуществляемая экологическими аудиторскими организациями, индивидуальными экологическими аудиторами, являющимися членами саморегулируемой организации экологического аудита. Дается определение субъектов экологической аудиторской деятельности. Также законопроектом вводится новое понятие экологического аудита, которое позволяет более четко определить предмет экологического аудита и отделить экологический аудит от государственного экологического надзора. Под экологическим аудитом понимается независимая, комплексная, 8 документированная оценка соответствия документов и (или) проектов документов в области охраны окружающей среды аудируемого лица требованиям нормативных документов и международных стандартов в области охраны окружающей среды и осуществляемой аудируемым лицом хозяйственной и иной деятельности, а также подготовка рекомендаций по устранению выявленных недостатков (для целей законопроекта под документами в области охраны окружающей среды аудируемого лица понимаются документы (или) документация, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды). Предусмотрены два вида экологического аудита: добровольный и обязательный. Добровольный экологический аудит проводится по инициативе субъекта хозяйственной и иной деятельности. При этом предусмотрены случаи стимулирования хозяйствующего субъекта к проведению добровольного экологического аудита: - при установлении нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов при предоставлении заключения экологического аудита, подтверждающего соответствие разработанных нормативов требованиям в области охраны окружающей среды, утверждение таких нормативов осуществляется в упрощенном порядке; - в случае, если субъектом хозяйственной или иной деятельности, в отношении которого осуществляется региональный государственный экологический надзор, осуществление орган Федерации представлено государственной заключение экологического в уполномоченный власти субъекта аудита, на его Российской свидетельствующее о соответствии его деятельности природоохранным требованиям, плановые проверки в отношении такого субъекта хозяйственной или иной деятельности могут быть проведены не ранее, чем через три года с момента оформления заключения экологического аудита. Необходимость обязательного проведения экологического аудита хозяйственной и иной деятельности устанавливается в следующих случаях: 9 1) при осуществлении предпринимательской деятельности по обработке вторичного сырья, что предусмотрено Рекомендацией ОЭСР от 9 июня 2004 г. С(2004)100, предусматривающей периодическое обязательное экологическое аудирование деятельности по переработке отходов. Деятельность по обработке вторичного сырья предусмотрена позицией 37 Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОК 029-2007), утвержденного приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. № 329-ст. В этом случае обязательный экологический аудит вводится с периодичностью не реже одного раза в год в целях обеспечения периодической оценки соответствия предпринимательской деятельности по обработке вторичного сырья природоохранным требованиям и недопущения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду; 2) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, воздействие которой заведомо не соответствует нормативам допустимого воздействия и представляет угрозу охраняемым общественным интересам по сохранению благоприятной окружающей среды (деятельность, для осуществления которой требуется установление лимитов на выбросы или сбросы загрязняющих веществ). В этом случае обязательный экологический аудит вводится в целях обеспечения полноценной эколого-экономической оценки эффективности и реальности планов снижения объемов негативного воздействия, декларируемых хозяйствующими субъектами; 3) при выполнении мероприятий по снижению негативного воздействия (ликвидации последствий такого воздействия) на окружающую среду (выполнение планов снижения выбросов и (или) сбросов (мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов, восстановительные работы по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, ликвидация радиационного ущерба за счет средств от ввоза на переработку отработавшего ядерного топлива); 10 4) в случаях, предусмотренных федеральными законами, решениями (поручениями) Президента Российской Федерации, Правительства проведения обязательного Российской Федерации. Иных случаев необходимости экологического аудита законопроект не устанавливает. Вместе с тем, законопроектом предусматривается, что часть оказываемых государством услуг по установлению нормативов допустимого воздействия и региональный государственный экологический надзор осуществляются в упрощенном порядке при получении и предоставлении в орган государственного экологического надзора заключения экологического аудита, свидетельствующего о соответствии деятельности природоохранным требованиям, или при предоставлении плана и отчетов по его реализации при выявлении нарушений природоохранных требований, за исключением случаев, когда такие нарушения влекут причинение существенного вреда окружающей среде. Указанные меры предусматриваются только в отношении объектов, подлежащих региональному экологическому надзору, не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору, перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 (такие как связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, а также космической деятельности, объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств, объекты, расположенные на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране объекты и территории и так далее). Периодичность проведения обязательного экологического аудита также устанавливается в законопроекте. Законопроектом определяется, что экологический аудит проводится экологическими аудиторскими организациями и (или) индивидуальными 11 экологическими аудиторами, которые являются членами саморегулируемых организаций экологических аудиторов (далее – СРО экологических аудиторов). Для обеспечения контроля качества проведения экологического аудита законопроектом предусмотрены требования, предъявляемые к СРО экологических аудиторов. Некоммерческая организация приобретает статус СРО экологических аудиторов с даты экологических ее включения аудиторов. При в этом государственный организация реестр должна СРО отвечать следующим требованиям: - объединять в своем составе не менее 50 экологических организаций и (или) индивидуальных экологических аудиторов; - иметь утвержденные ею стандарты (правила) экологической аудиторской деятельности СРО экологических аудиторов; - сформировать компенсационный фонд; - иметь коллегиальный орган управления, функционально специализированные органы и структурные подразделения. СРО экологических аудиторов не может быть реорганизована. Работники СРО экологических аудиторов не вправе осуществлять деятельность по проведению экологического аудита. На СРО экологических аудиторов возлагаются следующие обязанности: - осуществление внешнего контроля качества экологической (правил) экологической аудиторской деятельности своих членов; - обеспечение соблюдения стандартов аудиторской деятельности СРО экологических аудиторов; - обеспечение удовлетворения требований по возмещению вреда, причиненного в результате составления заведомо ложного заключения при проведении экологического аудита, за счет компенсационного фонда; - ведение реестра экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов и размещение сведений из него 12 на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». А также направление сведений, содержащихся в таком реестре, в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти для обеспечения размещения данным органом свода контрольных экземпляров таких реестров; - обеспечение проведения ежегодных обучений своих членов по программам повышения квалификации, утверждаемым ею. Также в целях контроля качества проведения экологического аудита законопроектом устанавливаются требования, предъявляемые к экологическим аудиторам, экологическим аудиторским организациям и индивидуальным экологическим аудиторам. В частности: - все экологические аудиторы обязаны иметь квалификационный аттестат экологического аудитора и проходить ежегодное обучение по программам повышения квалификации, утверждаемым СРО экологических аудиторов; - экологическая аудиторская организация должна иметь не менее 3 экологических аудиторов, являющихся работниками данной организации на основании трудового договора; - экологические аудиторские организации и индивидуальные экологические аудиторы должны: утвердить правила внутреннего контроля качества экологической аудиторской деятельности и обеспечивать их соблюдение; уплачивать взносы в СРО экологических аудиторов, в том числе разовый взнос в компенсационный фонд; иметь действующий договор обязательного страхования ответственности за вред, причиненный в результате составления заведомо ложного заключения (размер страховой суммы – не менее 250 000 рублей). Размер указанной страховой суммы определен с учетом размера максимального административного штрафа, накладываемого на юридических лиц за нарушение правил охраны атмосферного воздуха и несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами 13 (до 250 000 рублей), предусмотренного статями 8.2 и 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Одновременно, законопроектом устанавливается контроль за деятельностью СРО экологических аудиторов, в том числе: - государственный надзор за деятельностью СРО экологических аудиторов, который осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации законопроектом. и проведения Предметом проверки проверок, является установленных соблюдение СРО экологических аудиторов требований к СРО экологических аудиторов и их деятельности; - утверждение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти федеральных стандартов определяющих (правил) экологической требования к порядку аудиторской деятельности, осуществления экологической аудиторской деятельности, а также принципы осуществления и требования к организации внешнего контроля качества экологической аудиторской деятельности, и являющихся обязательными для экологических аудиторских организаций, индивидуальных экологических аудиторов, экологических аудиторов и СРО экологических аудиторов; - ведение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного реестра СРО экологических аудиторов; - ведение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом экземпляров реестров и индивидуальных исполнительной экологических экологических власти свода контрольных аудиторских организаций аудиторов (обязанность 14 по предоставлению контрольных экземпляров реестров экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов возлагается на каждую СРО экологических аудиторов) и его опубликование на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В соответствии организациям и с законопроектом индивидуальным экологическим экологическим аудиторским аудиторам наряду с услугами по проведению экологического аудита разрешается оказывать сопутствующие экологическому аудиту услуги, такие как оценка правильности расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, определение размера вреда окружающей среде, анализ и консультирование по вопросам планирования, осуществления и оценки результатов природоохранной деятельности и мероприятий, использования, внедрения наилучших существующих технологий и снижения негативного воздействия на окружающую среду и другие. Изложенная выше организационная структура осуществления экологической аудиторской деятельности и контроля за ее осуществлением должна обеспечить адекватное взаимодействие хозяйствующего субъекта, экологической аудиторской организации, индивидуального экологического аудитора и государства, основанное на независимой и объективной оценке воздействия на окружающую среду, минимизации административных барьеров для субъектов хозяйственной и иной деятельности, стимулировании хозяйствующих субъектов к снижению негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, принятие законопроекта будет способствовать оценки эффективности обеспечению: - полноценной и реальности планов эколого-экономической снижения объемов негативного воздействия, декларируемых хозяйствующими субъектами; - полноценной эколого-экономической оценки эффективности реализации восстановительных работ по возмещению вреда, причиненного 15 окружающей среде, и по реабилитации радиационно загрязненных участков территории; - гармонизации законодательства Российской Федерации с актами ОЭСР; - созданию эффективного сектора экономики в области природоохранных услуг. Законопроект направлениям в полной деятельности мере соответствует Правительства приоритетным Российской Федерации и является одним из компонентов совершенствования государственного управления в области охраны окружающей среды.
