текст выступления. - Контрольно
реклама
1 Конференция Союза МКСО Дальневосточного федерального округа Итоги первого года работы контрольно-счетных органов муниципальных образований Приморского края после принятия Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" Уважаемые коллеги! Прошел год с момента вступления в силу Федерального закона, который определил основные принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов и муниципальных образований. Несомненно, в законе удалось реализовать многие положения, которые необходимы для эффективной деятельности контрольно-счетных органов. К плюсам указанного Закона можно отнести правовое закрепление основных полномочий контрольно-счетных органов, среди которых можно выделить такое важное полномочие, как контроль за "результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета", а также "оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета". Законодательное установление последнего полномочия поставило точку в вопросе, вынесенном в Приморском крае на уровень судебного разбирательства. В положениях закона последовательно проводится принцип организационной и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, но определение статуса контрольно-счетных органов муниципальных образований, как и прежде, вызывает вопросы. Федеральным законом № 6-ФЗ установлены равные принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и равные гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов. Однако, в том случае, если контрольно-счетный орган муниципального образования не будет обладать правами юридического лица, а будет создан как структурное подразделение представительного органа, реализация его независимости и самостоятельности вызывают сомнение. А учитывая установленную законом необязательность, никто особо и не стремится изменять статус действующих контрольно-счетных органов, наделив их правами юридического лица. Так, в Приморском крае на сегодняшний день из 28 действующих контрольносчетных органов статусом юридического лица не имеют 13 или почти половина, в том числе в 3 крупных городских округах и 9 муниципальных районах. Со вступления в силу Закона № 6-ФЗ изменился статус только Контрольно-счетной палаты Дальнереченского городского округа и в процессе рассмотрения находится вопрос о наделении правами юридического лица КСП Красноармейского муниципального района. В этой связи представляется целесообразным установить обязательность наделения правами юридического лица контрольно-счетных органов муниципальных районов и городских округов, так как при сложившейся в России "двухуровневой" системе местного самоуправления, ключевое значение среди муниципальных образований имеют городские округа и муниципальные районы, на уровне которых аккумулируются значительные бюджетные средства, что требует наличия постоянно действующего и независимо организованного контрольного органа. Кроме того, предлагаемый подход позволит городским и сельским поселениям самостоятельно решать вопрос о статусе контрольно-счетного органа с учетом собственных финансовых возможностей, в том числе рассматривать возможность передачи полномочий по осуществлению финансового контроля муниципальному району. Вопрос зависимости контрольно-счетных органов от финансовых возможностей муниципальных образований является одним из самых актуальных на сегодняшний день. Полагаю, что проблемой не только Приморского края является малочисленность муниципальных контрольно-счетных органов и формальный подход при их создании, что не может не сказываться на эффективности их деятельности. С вступлением в силу Федерального закона № 6-ФЗ органы внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях наделены рядом дополнительных полномочий, однако в 25 контрольно-счетных органах Приморского края как было, так и осталось, по 1-2 сотрудникам, что не позволяет эффективно реализовывать все законодательно предусмотренные полномочия. Более 2 сотрудников имеют всего 3 контрольно-счетных органа: это города Артем – 3 человека, Уссурийск – 6 человек и Владивосток – 15 человек, что также является заниженным по отношению к численности, рассчитанной с применением рекомендаций по расчету примерной штатной численности, необходимой для исполнения основных полномочий контрольно-счетных органов. При этом чтобы выполнить требование Федерального закона № 6-ФЗ об обязательном наличии в составе КСО аппарата, ряд муниципальных образований Приморского края при утверждении штатной численности контрольно-счетных органов предусмотрел увеличение штата на 1 единицу, однако фактически даже это увеличение не произошло, несмотря на то, что это увеличение предусмотрено на младшую должность муниципальной службы (для справки: перечень должностей муниципальной службы, предусмотренный Законом Приморского края, очень узок: для городского округа и муниципального района - это председатель, аудитор, главный специалист 2 разряда, специалист 1 разряда, для поселений – только председатель и аудитор). Основным доводом при этом является то, что муниципальные образования Приморского края являются дотационными, и расходы на управление влияют на оценку эффективности деятельности, как органов государственной власти, так и местного самоуправления. В связи с тем, что в Федеральном Законе № 6-ФЗ отсутствуют требования к минимальной численности контрольно-счетных органов, а также критерии определения их штатной численности, по данному вопросу контрольно-счетные органы оказались предоставленными самим себе, что не обеспечивает равных возможностей для контрольносчетных органов при осуществлении ими практической деятельности. При этом на должностных лиц контрольно-счетных органов, которые должны сосредоточиться на исполнении установленных законом полномочий, ложится нагрузка по ведению бухгалтерского учета учреждения, юридическому сопровождению контрольных мероприятий, организации работы по противодействию коррупции, обеспечению доступа к информации о деятельности контрольного органа, а также решению иных организационнотехнических вопросов. Понятно, что нагрузка на сотрудников колоссальная, что не способствует повышению эффективности и качества работы. Считаем целесообразным установление в Законе N 6-ФЗ критериев определения штатной численности контрольно-счетных органов или установления их минимальной штатной численности, а также исключение из показателей эффективности деятельности, как субъекта РФ, так и муниципального образования, расходов на обеспечение деятельности органов внешнего финансового контроля. Особую актуальность этот вопрос имеет в свете передачи контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. При наличии на территориях 22 муниципальных районов более 100 поселений соответствующие соглашения заключены только одним Кавалеровским муниципальным районом со всеми 6 расположенными на его территории поселениями (для справки: численность ревизионной комиссии – 1 человек). Еще 5 муниципальных районов планируют заключить соглашения на 2013 год, но без увеличения численности своих контрольно-счетных органов. Вопросы вызывает и несогласованность отдельных норм Федерального закона № 6ФЗ с нормами Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Так, Федеральный закон № 6-ФЗ предусматривает, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» перечисленные должности в качестве муниципальных должностей не предусмотрены. Таким образом, по общему правилу должности председателя, заместителя председателя, аудиторов контрольно-счетного органа муниципальных образований являются должностями муниципальной службы. При этом в соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ должен быть установлен срок полномочий указанных должностных лиц. Вместе с тем, Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" определено, что срочные трудовые договоры могут быть заключены только в одном случае - с лицами, замещающими должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий замещающего муниципальную должность лица. Каких-либо других случаев, при которых заключается срочный трудовой договор с муниципальным служащим, не установлено. Помимо этого, на практике возникает еще один вопрос. Учитывая, что в контрольносчетные органы, имеющие статус юридического лица, обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, в отношении муниципальных служащих, проходящих службу в муниципальном контрольносчетном органе, функции представителя нанимателя должен осуществлять председатель контрольно-счетного органа. В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа назначаются на должность представительным органом муниципального образования. Однако, исходя из смысла Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», решение о назначение на должность муниципального служащего должен принимать руководитель органа местного самоуправления, куда поступает на службу гражданин. Таким образом, в отношении муниципальных служащих - председателя, заместителя председателя и аудиторов принимать решение о назначении на должность должен председатель контрольно-счетного органа как представитель нанимателя, что с одной стороны противоречит Федеральному закону № 6-ФЗ, а с другой противоречит логике и здравому смыслу, так как председатель не может принимать решение о назначении на должность самого себя. Кроме того, трудовой договор с муниципальным служащим должен заключать представитель нанимателя. То есть, не понятно кто именно будет подписывать контракт при назначении гражданина на должность муниципальной службы - председателя контрольносчетного органа, если таким правом от лица нанимателя обладает только председатель контрольно-счетного органа как представитель нанимателя. Необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ кроме вопроса об отнесении должностей контрольно-счетных органов к муниципальным должностям, законодательством субъекта Российской Федерации подлежат регулированию еще ряд вопросов внешнего муниципального финансового контроля. Это установление сроков ответа на запросы контрольно-счетных органов, установление ответственности за воздействие на должностных лиц контрольно-счетного органа, за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц КСО, а также установление иных полномочий в сфере внешнего муниципального финансового контроля. Считаем целесообразным не отдавать данные вопросы на откуп субъектам, а максимально отрегулировать их на федеральном уровне, что будет способствовать построению единой системы внешнего финансового контроля. Так, например, Законом Приморского края «Об отдельных вопросах организации и деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований Приморского края» срок предоставления пояснений и замечаний к актам, составленным при проведении контрольных мероприятий, установлен до 7 рабочих дней Естественно, что все используют это право по максимуму, несмотря на объем и содержание акта проверки. Таким образом, фактически создаются условия для затягивания на законном основании сроков со стороны подконтрольных лиц и, как следствие, снижения эффективности работы контрольносчетного органа. Нельзя не озвучить вопрос о представлениях и предписаниях контрольно-счетных органов. Существенным различием указанных документов является то, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания «влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации», в то время как за неисполнение представления ответственность не определена. При этом законом предусмотрены только два случая для направления предписания: выявление нарушений, предупреждению, а требующих безотлагательных мер также воспрепятствование проведению по их пресечению должностными и лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий. Отсутствие в законе такого основания как умышленное или систематическое несоблюдение порядка и сроков рассмотрения представлений снижает значимость представления, а, следовательно, и эффективность деятельности контрольно-счетных органов. Считаем, что это является существенным недостатком Федерального закона № 6-ФЗ. Кроме того, для реализации части 9 статьи 14 Федерального закона № 6-ФЗ необходимо внести изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части предоставления контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований права составлять протоколы об административных правонарушениях в области финансов и бюджетного законодательства. Серьезную к представлениям Арбитражные проблему составляет контрольно-счетных суды могут отсутствие органов рассмотреть со единообразного стороны по существу судебных заявление подхода инстанций. об обжаловании представления, а могут прекратить производство по делу в силу неподведомственности дела суду. Так, было прекращено дело по иску к Контрольно-счетной палате города Владивостока, тогда как аналогичный иск к Контрольно-счетной палате Елизовского муниципального района был рассмотрен по существу. Думаю, понятно, что отсутствие единообразия в правоприменении не способствует стабильности деятельности контрольно-счетных органов. Не способствует муниципальных стабильности образований в и перечне отсутствие контрольных контрольно-счетных органов, на органов которые не распространяется действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так прокуратура города Владивостока при поддержке прокуратуры Приморского края до недавнего времени настаивала на том, что в муниципальные контрольно-счетные органы в своей деятельности должны руководствоваться данным законом, и только благодаря помощи Счетной палаты Российской Федерации ситуация разрешилась положительно. Кроме того, отсутствие единого порядка взаимодействия контрольно-счетных органов с правоохранительными органами также усложняет взаимоотношения с ними. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор имеет право требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. И если взаимоотношения между Росфиннадзором, Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и ФСБ РФ при назначении и проведении ревизий и проверок регламентированы совместным приказом от 7 декабря 1999 года, то в отношении контрольно-счетных органов порядок взаимодействия не урегулирован. Полагаем, что значительно облегчить ситуацию позволила бы разработка и согласование на уровне Счетной палаты Российской Федерации типовых соглашений с правоохранительными органами, как это было сделано с Федеральным казначейством. Заслуживает дополнительного рассмотрения проблема реализации на практике такого полномочия контрольно-счетного органа, как проведение проверок в отношении иных организаций по использованию субсидий, выделенных из муниципального бюджета. Федеральный закон № 6-ФЗ не позволяет проводить проверки использования субсидий при отсутствии в договорах о предоставлении субсидий возможности проведения таких проверок, а наши предложения об обязательности включения такого условия в договоры по разным причинам не находят должного отклика, а иногда встречают и прямое противодействие. Ярким примером является муниципальное образование, в составе представительного органа которого 20 депутатов из 21 избранного являются представителями малого или среднего бизнеса, либо руководителями предприятий жилищно-коммунальной сферы, то есть лицами, получившими субсидии на развитие малого и среднего предпринимательства или на проведение капитального ремонта межквартальных дорог, либо претендующими на их получение. Считаем, что указанная норма создает существенные препятствия при осуществлении внешнего финансового контроля, поставив его реализацию в зависимость от волеизъявления субъектов, заключающих договор о предоставлении субсидий. Подводя итоги своего выступления, хочется отметить, что Федеральный закон 6-ФЗ создает реальные предпосылки к развитию системы независимого внешнего финансового контроля, как в субъектах Российской Федерации, так и в муниципальных образованиях. Однако процесс становления этой системы и превращения ее в действенный инструмент контроля, проходит достаточно сложно. Проблемы прежние – множество правовых и организационных недоработок в нормативных документах, кадровая проблема, ограниченные финансовые возможности муниципалитетов, субъективные факторы на местах и т.д. Некоторые из проблем невозможно решить сиюминутно и требуется определенный промежуток времени для их системного и планомерного решения. Некоторые же вопросы можно снять уже сегодня, откорректировав действующую законодательную базу с учетом сегодняшних реалий. Мы знаем, что сейчас Государственной Думой с участием Счетной палаты Российской Федерации рассматривается ряд законодательных инициатив, в том числе и большой блок поправок в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях по вопросам, озвученным в этом докладе, и очень надеемся, что они будут в той или иной форме учтены и реализованы.
