текст выступления. - Контрольно

1 Конференция Союза МКСО Дальневосточного федерального округа
Итоги первого года работы контрольно-счетных органов муниципальных образований
Приморского края после принятия Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ
"Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"
Уважаемые коллеги!
Прошел год с момента вступления в силу Федерального закона, который определил
основные принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов и муниципальных
образований. Несомненно, в законе удалось реализовать многие положения, которые
необходимы для эффективной деятельности контрольно-счетных органов.
К плюсам указанного Закона можно отнести правовое закрепление основных
полномочий контрольно-счетных органов, среди которых можно выделить такое важное
полномочие, как контроль за "результативностью (эффективностью и экономностью)
использования средств бюджета", а также "оценка эффективности предоставления налоговых
и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета".
Законодательное установление последнего полномочия поставило точку в вопросе,
вынесенном в Приморском крае на уровень судебного разбирательства.
В положениях
закона последовательно проводится принцип
организационной
и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации,
но
определение
статуса
контрольно-счетных
органов
муниципальных
образований, как и прежде, вызывает вопросы.
Федеральным законом № 6-ФЗ установлены равные принципы деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований и равные гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.
Однако, в том случае, если контрольно-счетный орган муниципального образования
не будет обладать правами юридического лица, а будет создан как структурное
подразделение
представительного
органа,
реализация
его
независимости
и
самостоятельности вызывают сомнение.
А учитывая установленную законом необязательность, никто особо и не стремится
изменять
статус
действующих
контрольно-счетных
органов,
наделив
их
правами
юридического лица.
Так, в Приморском крае на сегодняшний день из 28 действующих контрольносчетных органов статусом юридического лица не имеют 13 или почти половина, в том числе
в 3 крупных городских округах и 9 муниципальных районах. Со вступления в силу Закона №
6-ФЗ изменился статус только Контрольно-счетной палаты Дальнереченского городского
округа и в процессе рассмотрения находится вопрос о наделении правами юридического
лица КСП Красноармейского муниципального района.
В этой связи представляется целесообразным установить обязательность наделения
правами юридического лица контрольно-счетных органов муниципальных районов и
городских округов, так как при сложившейся в России "двухуровневой" системе местного
самоуправления, ключевое значение среди муниципальных образований имеют городские
округа и муниципальные районы, на уровне которых аккумулируются значительные
бюджетные средства, что требует наличия постоянно действующего и независимо
организованного контрольного органа.
Кроме того, предлагаемый подход позволит городским и сельским поселениям
самостоятельно решать вопрос о статусе контрольно-счетного органа с учетом собственных
финансовых возможностей, в том числе рассматривать возможность передачи полномочий
по осуществлению финансового контроля муниципальному району.
Вопрос зависимости контрольно-счетных органов от финансовых возможностей
муниципальных образований является одним из самых актуальных на сегодняшний день.
Полагаю, что проблемой не только Приморского края является малочисленность
муниципальных контрольно-счетных органов и формальный подход при их создании, что не
может не сказываться на эффективности их деятельности.
С вступлением в силу Федерального закона № 6-ФЗ органы внешнего финансового
контроля в муниципальных образованиях наделены рядом дополнительных полномочий,
однако в 25 контрольно-счетных органах Приморского края как было, так и осталось,
по 1-2 сотрудникам, что не позволяет эффективно реализовывать все законодательно
предусмотренные полномочия.
Более 2 сотрудников имеют всего 3 контрольно-счетных органа: это города Артем –
3 человека, Уссурийск – 6 человек и Владивосток – 15 человек, что также является
заниженным по отношению к численности, рассчитанной с применением рекомендаций по
расчету примерной штатной численности, необходимой для исполнения основных
полномочий контрольно-счетных органов.
При этом чтобы выполнить требование Федерального закона № 6-ФЗ об обязательном
наличии в составе КСО аппарата, ряд муниципальных образований Приморского края при
утверждении штатной численности контрольно-счетных органов предусмотрел увеличение
штата на 1 единицу, однако фактически даже это увеличение не произошло, несмотря на то,
что это увеличение предусмотрено на младшую должность муниципальной службы (для
справки: перечень должностей муниципальной службы, предусмотренный Законом
Приморского края, очень узок: для городского округа и муниципального района -
это
председатель, аудитор, главный специалист 2 разряда, специалист 1 разряда, для поселений –
только председатель и аудитор).
Основным доводом при этом является то, что муниципальные образования
Приморского края являются дотационными, и расходы на управление влияют на оценку
эффективности деятельности, как органов государственной власти, так и местного
самоуправления.
В связи с тем, что в Федеральном Законе № 6-ФЗ
отсутствуют требования к
минимальной численности контрольно-счетных органов, а также критерии определения их
штатной численности,
по данному вопросу контрольно-счетные органы оказались
предоставленными самим себе, что не обеспечивает равных возможностей для контрольносчетных органов при осуществлении ими практической деятельности.
При этом на должностных лиц контрольно-счетных органов, которые должны
сосредоточиться на исполнении установленных законом полномочий, ложится нагрузка по
ведению бухгалтерского учета учреждения, юридическому сопровождению контрольных
мероприятий, организации работы по противодействию коррупции, обеспечению доступа к
информации о деятельности контрольного органа, а также решению иных организационнотехнических вопросов. Понятно, что нагрузка на сотрудников колоссальная, что не
способствует повышению эффективности и качества работы.
Считаем целесообразным установление в Законе N 6-ФЗ критериев определения
штатной численности контрольно-счетных органов или установления их минимальной
штатной численности, а также исключение из показателей эффективности деятельности, как
субъекта РФ, так и муниципального образования, расходов на обеспечение деятельности
органов внешнего финансового контроля.
Особую актуальность этот вопрос имеет в свете передачи контрольно-счетному
органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по
осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. При наличии на
территориях 22 муниципальных районов более 100 поселений соответствующие соглашения
заключены
только
одним
Кавалеровским
муниципальным
районом
со
всеми
6 расположенными на его территории поселениями (для справки: численность ревизионной
комиссии – 1 человек). Еще 5 муниципальных районов планируют заключить соглашения на
2013 год, но без увеличения численности своих контрольно-счетных органов.
Вопросы вызывает и несогласованность отдельных норм Федерального закона № 6ФЗ с нормами Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Так, Федеральный закон № 6-ФЗ предусматривает, что должности председателя,
заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального
образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с
нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации. в Федеральном законе «О
муниципальной службе в Российской Федерации» перечисленные должности в качестве
муниципальных должностей не предусмотрены.
Таким
образом,
по
общему правилу
должности
председателя,
заместителя
председателя, аудиторов контрольно-счетного органа муниципальных образований являются
должностями муниципальной службы. При этом в соответствии с Федеральным законом
№ 6-ФЗ должен быть установлен срок полномочий указанных должностных лиц.
Вместе с тем, Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской
Федерации" определено, что срочные трудовые договоры могут быть заключены только в
одном случае - с лицами, замещающими должности муниципальной службы, учреждаемые
для непосредственного обеспечения исполнения полномочий замещающего муниципальную
должность лица.
Каких-либо других случаев, при которых заключается срочный трудовой договор с
муниципальным служащим, не установлено.
Помимо этого, на практике возникает еще один вопрос. Учитывая, что в контрольносчетные органы, имеющие статус юридического лица, обладают организационной и
функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, в
отношении муниципальных служащих, проходящих службу в муниципальном контрольносчетном органе, функции представителя нанимателя должен осуществлять председатель
контрольно-счетного органа.
В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ председатель,
заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа назначаются на
должность представительным органом муниципального образования.
Однако, исходя из смысла Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации», решение о назначение на должность муниципального служащего
должен принимать руководитель органа местного самоуправления, куда поступает на службу
гражданин.
Таким образом, в отношении муниципальных служащих - председателя, заместителя
председателя и аудиторов принимать решение о назначении на должность должен
председатель контрольно-счетного органа как представитель нанимателя, что с одной
стороны противоречит Федеральному закону № 6-ФЗ, а с другой противоречит логике и
здравому смыслу, так как председатель не может принимать решение о назначении на
должность самого себя.
Кроме того, трудовой договор с муниципальным служащим должен заключать
представитель нанимателя. То есть, не понятно кто именно будет подписывать контракт при
назначении гражданина на должность муниципальной службы - председателя контрольносчетного органа, если таким правом от лица нанимателя обладает только председатель
контрольно-счетного органа как представитель нанимателя.
Необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом № 6-ФЗ кроме
вопроса об отнесении должностей контрольно-счетных органов к муниципальным
должностям, законодательством субъекта Российской Федерации подлежат регулированию
еще ряд вопросов внешнего муниципального финансового контроля. Это установление
сроков ответа на запросы контрольно-счетных органов, установление ответственности за
воздействие на должностных лиц контрольно-счетного органа, за неисполнение законных
требований и запросов должностных лиц КСО, а также установление иных полномочий в
сфере внешнего муниципального финансового контроля.
Считаем целесообразным не отдавать данные вопросы на откуп субъектам, а
максимально отрегулировать их на федеральном уровне, что будет способствовать
построению единой системы внешнего финансового контроля.
Так, например, Законом Приморского края «Об отдельных вопросах организации и
деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований Приморского края»
срок предоставления пояснений и замечаний к актам, составленным при проведении
контрольных мероприятий, установлен до 7 рабочих дней Естественно, что все используют
это право по максимуму, несмотря на объем и содержание акта проверки. Таким образом,
фактически создаются условия для затягивания на законном основании сроков со стороны
подконтрольных лиц и, как следствие, снижения эффективности работы контрольносчетного органа.
Нельзя не озвучить вопрос о представлениях и предписаниях контрольно-счетных
органов.
Существенным различием указанных документов является то, что неисполнение или
ненадлежащее исполнение предписания «влечет за собой ответственность, установленную
законодательством Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации», в то
время как за неисполнение представления ответственность не определена.
При этом законом предусмотрены только два случая для направления предписания:
выявление
нарушений,
предупреждению, а
требующих
безотлагательных
мер
также воспрепятствование проведению
по
их
пресечению
должностными
и
лицами
контрольно-счетных органов контрольных мероприятий. Отсутствие в законе такого
основания как умышленное или систематическое несоблюдение порядка и сроков
рассмотрения представлений снижает значимость представления, а, следовательно, и
эффективность деятельности контрольно-счетных органов. Считаем, что это является
существенным недостатком Федерального закона № 6-ФЗ.
Кроме того, для реализации части 9 статьи 14 Федерального закона № 6-ФЗ
необходимо внести изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных
правонарушениях
в
части
предоставления
контрольно-счетным
органам
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований права составлять протоколы об
административных правонарушениях в области финансов и бюджетного законодательства.
Серьезную
к представлениям
Арбитражные
проблему
составляет
контрольно-счетных
суды
могут
отсутствие
органов
рассмотреть
со
единообразного
стороны
по существу
судебных
заявление
подхода
инстанций.
об обжаловании
представления, а могут прекратить производство по делу в силу неподведомственности дела
суду. Так, было прекращено дело по иску к Контрольно-счетной палате города
Владивостока, тогда как аналогичный иск к Контрольно-счетной палате Елизовского
муниципального района был рассмотрен по существу.
Думаю, понятно, что отсутствие единообразия в правоприменении не способствует
стабильности деятельности контрольно-счетных органов.
Не
способствует
муниципальных
стабильности
образований
в
и
перечне
отсутствие
контрольных
контрольно-счетных
органов,
на
органов
которые
не
распространяется действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных
предпринимателей
при
осуществлении
государственного
контроля
(надзора) и муниципального контроля». Так прокуратура города Владивостока при
поддержке прокуратуры Приморского края до недавнего времени настаивала на том, что в
муниципальные
контрольно-счетные
органы
в
своей
деятельности
должны
руководствоваться данным законом, и только благодаря помощи Счетной палаты Российской
Федерации ситуация разрешилась положительно.
Кроме того, отсутствие единого порядка взаимодействия контрольно-счетных органов
с правоохранительными органами также усложняет взаимоотношения с ними.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»
прокурор имеет право требовать выделения специалистов для выяснения возникших
вопросов, а также проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам
и обращениям.
И если взаимоотношения между Росфиннадзором, Генеральной прокуратурой РФ,
МВД РФ и ФСБ РФ при назначении и проведении ревизий и проверок регламентированы
совместным приказом от 7 декабря 1999 года, то в отношении контрольно-счетных органов
порядок взаимодействия не урегулирован.
Полагаем, что значительно облегчить ситуацию позволила бы разработка и
согласование на уровне Счетной палаты Российской Федерации типовых соглашений с
правоохранительными органами, как это было сделано с Федеральным казначейством.
Заслуживает дополнительного рассмотрения проблема реализации на практике такого
полномочия контрольно-счетного органа, как проведение проверок в отношении иных
организаций по использованию субсидий, выделенных из муниципального бюджета.
Федеральный закон № 6-ФЗ не позволяет проводить проверки использования
субсидий при отсутствии в договорах о предоставлении субсидий возможности проведения
таких проверок, а наши предложения об обязательности включения такого условия в
договоры по разным причинам не находят должного отклика, а иногда встречают и прямое
противодействие.
Ярким примером является муниципальное образование, в составе представительного
органа которого 20 депутатов из 21 избранного являются представителями малого или
среднего бизнеса, либо руководителями предприятий жилищно-коммунальной сферы, то
есть лицами, получившими субсидии на развитие малого и среднего предпринимательства
или на проведение капитального ремонта межквартальных дорог, либо претендующими на
их получение.
Считаем, что указанная норма создает существенные препятствия при осуществлении
внешнего финансового контроля, поставив его реализацию в зависимость от волеизъявления
субъектов, заключающих договор о предоставлении субсидий.
Подводя итоги своего выступления, хочется отметить, что Федеральный закон
6-ФЗ создает реальные предпосылки к развитию системы независимого внешнего
финансового контроля, как в субъектах Российской Федерации, так и в муниципальных
образованиях. Однако процесс становления этой системы и превращения ее в действенный
инструмент контроля, проходит достаточно сложно. Проблемы прежние – множество
правовых и организационных недоработок в нормативных документах, кадровая проблема,
ограниченные финансовые возможности муниципалитетов, субъективные факторы на местах
и т.д.
Некоторые из проблем невозможно решить сиюминутно и требуется определенный
промежуток времени для их системного и планомерного решения.
Некоторые же вопросы можно снять уже сегодня, откорректировав действующую
законодательную базу с учетом сегодняшних реалий.
Мы знаем, что сейчас Государственной Думой с участием Счетной палаты
Российской Федерации рассматривается ряд законодательных инициатив, в том числе и
большой
блок
поправок
в
Бюджетный
кодекс
и
Кодекс
об
административных
правонарушениях по вопросам, озвученным в этом докладе, и очень надеемся, что они будут
в той или иной форме учтены и реализованы.