Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н

Борьба с НКО продолжается
Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.
Александр Гаганов
28.12.2014
Не стоит думать, что в ответ на западные санкции Россия только и делает, что вводит
невыгодные для себя «самосанкции». Если США принимают антироссийские акты вроде
Резолюции 758 Конгресса и недавнего закона 5859 о поддержке Украины, то Россия полным
ходом продолжает закручивать гайки в отношении иностранных компаний и «иностранных
агентов».
Предыстория. Борьба с «иностранными агентами»
Напомним, что еще в 2012 году был принят так называемый закон «об иностранных
агентах» (Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности
некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»). Он ввел
понятие «иностранного агента»: это некоммерческая организация, которая получает
денежные средства и иное имущество от иностранных государств, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо
уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные
средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых
акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) и которая
участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности,
осуществляемой на территории России.
Политической деятельностью при этом признается участие (в том числе финансирование) в
организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие
государственными органами решений, направленных на изменение государственной
политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
Тот же закон усилил уголовную ответственность за создание некоммерческой организации,
посягающей на личность и права граждан (статья 239 УК РФ). Была введена в Уголовный
кодекс РФ новая статья 330.1 «Злостное уклонение от исполнения обязанностей,
определенных законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях,
выполняющих функции иностранного агента», предусматривающая до двух лет лишения
свободы.
Тысячи НКО подверглись проверкам и немалым штрафам.
В 2014 году ужесточение политики в отношении НКО продолжилось. Так, по инициативе
единороссов был принят Федеральный закон от 04.06.2014 № 147-ФЗ «О внесении
изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». В
соответствии с Законом НКО принудительно включаются в реестр «иностранных агентов»
по решению уполномоченного органа исполнительной власти, которое может быть
обжаловано в суд.
Через месяц был принят еще один закон, запрещающий НКО использовать символику
экстремистских организаций. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 236ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам символики некоммерческих организаций» «символика некоммерческих
организаций не должна порочить Государственный флаг Российской Федерации,
Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской
Федерации, флаги, гербы и гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, иностранных государств, религиозные символы, а также оскорблять расовые,
национальные или религиозные чувства». Принятие закона было связано с всплеском
националистических настроений на Украине.
История. Наше
иностранцами
время.
Борьба
с
«иностранными
агентами»
и
просто
Несмотря на то, что нет какого-то программного документа, предписывающего ужесточать
борьбу с иностранными элементами, российские законодатели единодушно продолжают
всячески портить жизнь иностранцам (в ответ на западную агрессию против России,
разумеется, а не просто так).
1. Отстранение иностранных агентов от участия в выборах.
В этом году Президент внес в Государственную Думу проект закона «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу финансовой
отчетности политических партий, избирательных объединений, кандидатов на выборах в
органы государственной власти и органы местного самоуправления», который был
подписан 24.11.2014 (Федеральный закон № 355-ФЗ).
И казалось бы, из наименования закона ничего «такого» не следует, но
красной нитью через весь текст проходит запрет на всяческое
сотрудничество политических партий с иностранными государствами и
гражданами,
а
также
исключение
иностранцев
из
российского
политического процесса.
Так, запрещаются пожертвования политической партии от некоммерческих организаций,
выполняющих функции иностранного агента. Запрещается заключение политической
партией, ее подразделениями сделок с:
а) иностранными государствами и иностранными юридическими лицами;
б) иностранными гражданами;
в) лицами без гражданства;
г) международными организациями и международными общественными движениями;
д) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента;
е) некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню
заключения сделки, денежные средства либо иное имущество от:
иностранных государств, а также от указанных в подпунктах «а» - «д» органов, организаций
или физических лиц;
российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного
участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30 процентов на день
заключения сделки (для открытых акционерных обществ - на день составления списка лиц,
имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий
финансовый год), и организаций, учрежденных указанными юридическими лицами.
Нарушение этих правил карается солидными штрафами. Названный закон как раз и
повысил эти штрафы в десять раз и ввел новые составы правонарушений для политических
партий.
К иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным организациям, которым
запрещено осуществлять деятельность, тем или иным образом влияющую на
избирательный процесс (а также на референдумы), добавились международные
организации и международные общественные движения, некоммерческие организации,
выполняющие функции иностранного агента.
Если ранее запрет вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов,
зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума
распространялся на иностранные государства, иностранных граждан, российским
организациям с иностранным участием, международным организациям, НКО, получавшим
финансирование или имущество от иностранцев, то теперь к «иностранцам»
присоединились и российские НКО – «иностранные агенты».
Если ранее закон запрещал иностранцам и международным организациям
осуществление деятельности, способствующей либо препятствующей
подготовке и проведению выборов, выдвижению, регистрации того или
иного кандидата и избранию кандидата, то теперь им, а также
иностранным
агентам
запрещено
участвовать в
избирательных
кампаниях, кампаниях референдума также «в иных формах».
Фактически Закон запретил участие «иностранных агентов» в выборах Президента России и
депутатов Государственной Думы в любой форме. Как мы писали ранее, под эту
деятельность подпадает такжемониторинг выборов, участие в выборах в форме
независимых наблюдателей, что может свести на нет работу в России некоторых
иностранных агентов, так как вся их деятельность направлена на работу на выборах.
Сами НКО – иностранные агенты уже оценили норму о запрете участия в выборах как
дискриминационную и планируют обжаловать ее в Конституционный Суд РФ. Однако
учитывая, что эта норма отражает целенаправленную государственную политику в
отношении
иностранных
агентов,
маловероятно,
что
она
будет
признана
неконституционной.
Введенная в ноябре норма должна была начать действовать в отношении выборов,
назначенных после 25.11.2014. Однако фактически предусмотренные законом правила уже
работали на уровне судебной практики. Так, СМИ сообщают о решении Автозаводского
районного суда Нижнего Новгорода, подтвердившего законность удаления с
избирательного участка корреспондента газеты, учрежденной НКО – иностранным агентом,
в сентябре этого года. В Челябинске в суды поступило 38 жалоб на удаление с участков
представителей «ГОЛОСа», и суды уже начали выносить решения, аналогичные
нижегородскому.
2. Реестр иностранных агентов.
В
начале
декабря
СМИ
сообщили
о
беспрецедентно
высоком
штрафе
по
административному делу в отношении Института региональной прессы за отказ
зарегистрироваться в качестве иностранного агента. Само НКО не считает, что осуществляет
политическую деятельность. И с этим было бы трудно спорить, так как понятия
«политической деятельности» закон не содержит, если бы другой стороной спора не было
государство.
Закон об иностранных агентах постоянно критикуется за отсутствие понятия политической
деятельности, а также за отсутствие механизма выхода из реестра иностранных агентов, в
связи с чем по поручению Президента РФ Минюст России разработал проект закона с
наименованием, практические аналогичным 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства
о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента». Проект
закона должен был учитывать Постановление Конституционного Суда РФ от 08.04.2014 №
10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7
статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29
Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр
поддержки общественных инициатив», граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П.
Юкечева». Однако в пояснительной записке к проекту постановление Конституционного
Суда РФ не упоминается.
Разработанный
Минюстом
проект
закона
содержит
понятие
политической деятельности: «под политической деятельностью в
настоящем федеральном законе понимается участие (в том числе путем
финансирования) в организации и проведении политических и иных акций в
целях воздействия на принятие государственными органами решений,
направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а
также в формировании общественного мнения в указанных целях».
Очевидно, что данное определение по существу ничем не отличается от предыдущей
версии. При этом предыдущая версия утрачивает силу.
Законопроект предусматривает введение возможности исключения некоммерческой
организации из Реестра на основании ее заявления. Некоммерческая организация
исключается из Реестра, если по итогам внеплановой проверки установлено, что в течение
года она не получала финансирования от иностранных источников и (или) не осуществляла
политическую деятельность. Одновременно законопроект дополняет перечень оснований
для проведения внеплановых проверок некоммерческих организаций новым основанием –
поступление в уполномоченный орган заявления об исключении некоммерческой
организации из Реестра. Решение об исключении некоммерческой организации из Реестра
должно быть принято в течение трех месяцев со дня поступления в уполномоченный орган
соответствующего заявления. Кроме того, основаниями для исключения из реестра
являются ликвидация (или реорганизация) НКО и решение суда.
Проект
закона
уточняет
объем
и
состав
сведений,
включаемых
в
отчетность
некоммерческих организаций, в том числе выполняющих функции иностранного агента, и
унифицирует порядок ее представления некоммерческими организациями и
общественными объединениями. Поскольку общественное объединение является одной из
форм некоммерческих организаций, это позволяет распространить порядок отчетности
некоммерческих организаций на общественные объединения, предусмотрев возможность
представления общественными объединениями «сокращенной» отчетности.
Предполагается, что законопроект будет вноситься в Государственную
Правительством РФ. Теоретически это повышает шансы проекта стать законом.
3. Создание перечня нежелательных иностранных организаций.
Думу
27.11.2014 депутаты Государственной Думы Александр Тарнавский и Антон Ищенко внесли
проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации (№ 662902-6), предусматривающий признание деятельности иностранных или
международных организаций нежелательной на территории России.
Федеральный закон от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к
нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской
Федерации» (так называемый «закон Димы Яковлева») уже предусмотрел возможность
приостановления деятельности НКО – иностранных агентов. Проект закона № 662902-6
уточняет последствия такого приостановления: приостанавливаются права НКО как
учредителя средств массовой информации, ей запрещается организовывать, проводить
массовые акции и публичные мероприятия, а также участвовать в них, использовать
банковские счета и вклады.
Федеральный закон № 272-ФЗ устанавливал такие критерии для приостановления
деятельности НКО: участие в политической деятельности, осуществляемой на территории
Российской Федерации; безвозмездное получение денежных средств и иного имущества от
граждан (организаций) Соединенных Штатов Америки; или реализация на территории
Российской Федерации проектов, программ, либо осуществление иной деятельности,
которые представляют угрозу интересам Российской Федерации. Новый законопроект
предлагает расширенные критерии для того, чтобы считать деятельность иностранной или
международной организации нежелательной в России: она должна представлять угрозу
обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо
здоровью населения; тогда в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
прав и законных интересов других лиц она может быть признана нежелательной на
территории Российской Федерации. Критерии более чем расплывчатые, но они
соответствуют части 3 статьи 55 Конституции РФ.
Решение о признании деятельности организации принимается Генеральной прокуратуры
РФ по согласованию с МИДом России, такая организация включается в специальный
Перечень, который размещается на сайте МИДа. Последствия признания предусмотрены
следующие:
1) запрет создания (открытия) на территории Российской Федерации структурных
подразделений иностранной или международной организации и прекращение в
определенном законодательством Российской Федерации порядке деятельности ранее
созданных (открытых) на территории Российской Федерации структурных подразделений;
2) наступление установленных законодательством Российской Федерации последствий
включения организации в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых
имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму;
3) запрет на распространение информационных материалов, издаваемых иностранной или
международной организацией, и (или) распространяемых ею, в том числе через средства
массовой информации и (или) с использованием информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет», а также их производство или хранение в целях распространения.
Проект
закона
предусматривает
введение
административной
ответственности
за
организацию деятельности организации, которая вошла в Перечень, и участие в такой
деятельности. За повторное совершение такого деяния предусмотрена уголовная
ответственность.
Законопроект уже был раскритикован правозащитниками небезызвестных Amnesty
International, Human Rights Watch и «Мемориала» за последовательное преследование
независимых организаций.
Однако поддержка проекта Правительством России и Верховным Судом РФ существенно
повышает шансы на его принятие.
4. Ограничение иностранного участия в СМИ.
Как мы уже писали, 17.09.2014 был внесен в Государственную Думу проект закона, а
14.10.2014 уже подписан Президентом РФ Федеральный закон № 305-ФЗ «О внесении
изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»,
устанавливающий ограничения для учреждения СМИ и владения акциями СМИ. По Закону
не вправе выступать учредителем (участником) средства массовой информации, являться
редакцией средства массовой информации, организацией (юридическим лицом),
осуществляющей вещание: 1) иностранное государство, 2) международная организация, а
также 3) находящаяся под их контролем организация, 4) иностранное юридическое лицо, 5)
российское юридическое лицо с иностранным участием, 6) иностранный гражданин, 7)
лицо без гражданства, 8) гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство другого
государства, в совокупности или каждый в отдельности. Иностранное государство,
международная организация, а также находящаяся под их контролем организация,
иностранное юридическое лицо, российское юридическое лицо, доля иностранного участия
в уставном капитале которого составляет более 20 процентов, иностранный гражданин,
лицо без гражданства, гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство другого
государства, в совокупности или каждый в отдельности, не вправе осуществлять владение,
управление либо контроль прямо или косвенно в отношении более 20 процентов долей
(акций) в уставном капитале лица, являющегося участником (членом, акционером)
учредителя СМИ, редакции СМИ, организации (юридического лица), осуществляющей
вещание.
Данный закон вступит в силу с 01.01.2016. Такая отсрочка связана с необходимостью
адаптироваться существующих СМИ с новыми правилами. В целом Закон направлен также
на исключение возможности влияния иностранцев на общественное мнение россиян через
СМИ.
5. Проект закона о защите от западной агрессии.
03.12.2014 депутатами Сергеем Катасоновым, Евгением Федоровым и Антоном Романовым
был внесен проект закона № 667782-6 «О введении мер защиты национальной экономики
Российской Федерации и ограничении деятельности юридических лиц и граждан стран
агрессоров на территории Российской Федерации».
Проект закона дает понятие страны-агрессора: таковой считается страна, применившая
санкции против России. Правительство должно утвердить перечень стран-агрессоров.
Таким юридическим и физическим лицам таких стран будет запрещена аудиторская,
консультационная и юридическая деятельность в России.
Проект не поддержан Правительством РФ по причине его несоответствия
российскому законодательству и слабой правовой проработки. Это дает
основания полагать, что в таком виде проект закона не будет принят.
Рассмотренные выше федеральные законы и проекты законов демонстрируют устойчивую
тенденцию роста борьбы российского государства против всего иностранного, а точнее,
против организаций, финансируемых западом и пытающихся законными средствами
влиять на российскую политику и формировать общественное мнение, направленное
против российских властей. Такие организации, нанося точечные, но планомерные удары
по уязвимым местам российского государства и манипулируя чувством справедливости
граждан, раскачивают российское общество, дестабилизируют социально-политическую
ситуацию. В конечном счете, их деятельность может повлечь революцию по «оранжевому»
сценарию. Именно против этого направлена антизападная кампания. Безусловно, этой
кампании способствует сам запад, вводя новые санкции и принимая агрессивные заявления
против России. В этом смысле российский ответ адекватен, хотя и не приносит нам никакой
пользы. Отсутствие большого смысла в новом законодательном регулировании
подтверждается, в частности, тем, что еще ранее были приняты акты вроде «закона Димы
Яковлева» и закона от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» (по
существу, это о санкциях), а также тем фактом, что российские власти и без специальных
законов всегда находят способ в административном или даже судебном порядке прикрыть
любую нежелательную организацию. Однако следует быть осторожнее с количеством и
качеством антизападных и антиоранжевых законов, потому что их избыточность может
вызвать не только излишнюю критику со стороны того же запада и, в частности, ЕСПЧ, но и
недовольство граждан внутри страны, которое может быть использовано западом против
России.
Материал опубликован по адресу: http://rusrand.ru/events/borba-s-nko-prodolzhaetsja