Обзор практики ведения федерального регистра нормативных

Обзор практики ведения федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
(второе полугодие 2015 года)
I. Общие положения
Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, реализации конституционного права граждан на
получение достоверной информации, создания условий для получения информации
о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами
государственной власти, органами местного самоуправления, должностными
лицами и организациями.
По состоянию на 21 декабря 2015 г. в федеральный регистр включено более
1 млн 50 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
из них действующих более 654 тыс.
В федеральном регистре содержится более 1 млн 300 тыс. дополнительных
сведений к актам: экспертных заключений Минюста России и его территориальных
органов, актов судебных органов и органов прокуратуры, а также актов иных
органов, писем и иной информации.
За последние 5 лет федеральный регистр пополнился более чем на 530 тыс.
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Диаграмма № 1. Динамика увеличения нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации в федеральном регистре с 2010 г. по 15 мая 2015 г.
2010 г.
2010 г.
519 тыс.
711
609
519
2011 г.
2011 г.
609 тыс.
2012 г.
2012 г.
711 тыс.
931
818
2013 г.
2013 г.
818 тыс.
2014 г.
2014 г.
931 тыс.
1050
21 декабря 2015 г.
21декабря 2015 г.
1 050 тыс.
Анализ данных, содержащихся в федеральном регистре, показывает,
что наибольшее количество актов в регистре – это акты высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации (около 410 тыс.).
Далее следуют акты органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации (более 270 тыс.), законодательные акты (конституции, уставы, кодексы,
2
законы субъектов Российской Федерации) (более 180 тыс.) и акты высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации (более 155 тыс.).
Диаграмма № 2. Количество нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации по органам принятия
АОИВ
26%
иные акты
2%
законодательные
акты
18%
АВДЛ
15%
АВИО
39%
законодательные акты высшего
акты
должностного
лица (АВДЛ)
акты высшего
исполнительного
органа (АВИО)
181 тыс.
410 тыс.
156 тыс.
акты органов
исполнительных
органов власти
(АОИВ)
271 тыс.
иные акты
23 тыс.
Наибольшая нормотворческая активность наблюдается в субъектах
Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ
(в федеральном регистре содержится более 214 тыс. нормативных правовых актов
указанных субъектов Российской Федерации).
Также высокую нормотворческую активность показывают субъекты
Российской Федерации, входящие в Приволжский и Сибирский федеральные округа
(в федеральном регистре 195 и 184 тыс. актов соответственно).
Диаграмма № 3. Количество актов в федеральном регистре по федеральным округам
250
200
150
100
50
0
ЦФО
ЦФО
214 тыс.
СЗФО
125 тыс.
СЗФО
ПФО
ПФО
195 тыс.
ЮФО
ЮФО
77 тыс.
СКФО
СКФО
45 тыс.
УФО
УФО
74 тыс.
КФО
КФО
4 тыс.
СФО
ДФО
СФО
184 тыс.
ДФО
118 тыс.
3
ЦФО – Центральный федеральный округ
СЗФО – Северо-Западный федеральный округ
ПФО – Приволжский федеральный округ
ЮФО – Южный федеральный округ
СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ
УФО – Уральский федеральный округ
КФО – Крымский федеральный округ
СФО – Сибирский федеральный округ
ДФО – Дальневосточный федеральный округ
Создание федерального регистра позволило приступить к системной работе
по обеспечению единства правового пространства на региональном уровне.
Только в 2014 году, благодаря принятым Минюстом России и его
территориальными органами мерам, в соответствие с федеральными законами
приведено почти 81% актов, в которых были выявлены нарушения, и 71% актов,
содержавших коррупциогенные факторы. За 11 месяцев 2015 года указанные
показатели составили 92% и 93% соответственно.
Количество нормативных правовых актов, противоречащих законодательству,
сегодня составляет 0,3% числа действующих.
Диаграмма № 4. Количество актов в федеральном регистре, в которых выявлены
нарушения федеральному законодательству
40
1.7
1999 г.
1999 г.
40 тыс.
2005 г.
2005 г.
1,7 тыс.
2010 г.
2010 г.
1,2 тыс.
1.9
1.7
1.2
2012 г.
2012 г.
1,7 тыс.
2014 г.
2014 г.
1,9 тыс.
1.8
21 декабря 2015 г.
21 декабря 2015 г.
1,8 тыс.
II. Типичные нарушения ведения федерального регистра
Ведение федерального регистра осуществляется территориальными органами
Минюста России.
До настоящего времени территориальные органы Минюста России при
ведении федерального регистра продолжают допускать нарушения требований
Разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра
4
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных
от 20 августа 2013 г. № 144.
По информации главных управлений Минюста России, при проведении обзора
выявлены следующие типичные нарушения ведения федерального регистра:
1) отсутствие текста акта в федеральном регистре (Республика Марий Эл);
2) отсутствие текстов экспертных заключений территориальных органов
Минюста России на нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, включенные в федеральный регистр (республики Ингушетия, Крым,
Марий Эл, Пермский край, Магаданская, Омская, Пензенская, Самарская,
Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Ямало-Ненецкий
автономный округ);
3) наличие актов, по которым нарушен срок проведения правовой
экспертизы (Республика Саха (Якутия), Приморский край, Липецкая, Московская,
Омская, Смоленская, Тюменская области);
4) наличие актов, в которых не созданы ссылки в тексте акта (республики
Ингушетия, Марий Эл, Саха (Якутия), Камчатский, Приморский края, Кировская,
Оренбургская, Сахалинская области);
5) наличие актов, в которых не созданы ссылки в тексте экспертного
заключения (Республика Коми (в веб-доступе отсутствуют нормативные правовые
акты, на которые должны проставляться ссылки), Пермский край);
6) неправильное указание статуса соответствия акта Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству (республики
Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Красноярский, Пермский края, Кировская,
Магаданская, Омская, Пензенская, Ульяновская области, Чукотский автономный
округ);
7) неправильное указание статуса действия акта (Республика Мордовия,
Краснодарский край, Томская область);
8) отсутствие в федеральном регистре актуальной редакции акта
(Республика Саха (Якутия), Севастополь);
9) неправильная классификация актов в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе
правовых актов» (Краснодарский край, Ивановская область);
10) отсутствие сведений об опубликовании нормативных правовых актов,
включенных в федеральный регистр (республики Адыгея, Ингушетия,
Кабардино-Балкарская Республика, Республика Крым, Удмуртская, Чувашская
республики, Белгородская, Брянская, Владимирская, Вологодская, Ивановская,
Калужская, Кировская, Липецкая, Московская, Пензенская, Саратовская,
Тамбовская, Тверская, Ярославская области, Москва, Севастополь, Ямало-Ненецкий
автономный округ).
Кроме того, в обзорах указывается на большое количество актов,
содержащихся в федеральном регистре без сведений об опубликовании в связи
5
с непредставлением официальных изданий, в которых они опубликованы
в территориальные органы Минюста России для внесения в федеральный регистр
(в федеральном регистре отсутствуют сведения об опубликовании 2 817 актов
Республике Крым, 927 актов Севастополя, 988 актов Вологодской области,
из которых 74 акта приняты в 2011 – 2015 годах). Обязанность высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации)
обеспечить направление официальных изданий установлена пунктом 2 Указа
Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах
по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».
По данным представленных обзоров в основном нарушения порядка ведения
федерального регистра, выявленные в предыдущий период, устранены
территориальными органам Минюста России.
Вместе с тем Главное управление Минюста России по Нижегородской области
сообщило, что ряд изменений, внесенных в федеральный регистр управлениями
Минюста России по Республике Марий Эл и Самарской области в целях устранения
выявленных в прошлый период нарушений, не отобразились на интернет-сайте
zakon.scli.ru.
Главное
управление
Минюста
России
по
Санкт-Петербургу
не проинформировало об устранении ранее выявленных нарушений порядка
ведения федерального регистра.
Также из представленного обзора Главное управление Минюста России
по Санкт-Петербургу следует, что его проводили управления Минюста России,
расположенные на территории Северо-Западного федерального округа.
Как уже неоднократно отмечал в своих обзорах Департамент
конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного
самоуправления, в соответствии с поручением Минюста России от 18.06.2007
№ 01-2126 обзоры проводят главные управления Минюста России. Согласно абзацу
шестому порядка заполнения справки о выявленных нарушениях порядка ведения
федерального регистра при проведении обзора необходимо подвергать проверке
акты, в которых по результатам предыдущих проверок были выявлены нарушения.
III. Проблемы, возникающие при подготовке обзора практики ведения
федерального регистра нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
Федеральный регистр в электронном виде ведется с использованием
подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы
информационно-телекоммуникационного
обеспечения
Минюста
России
(далее – ПС НПА ЕСИТО).
6
Доступ к сведениям, содержащимся в федеральном регистре, обеспечен также
в сети Интернет, на интернет-сайте zakon.scli.ru.
Указанные сведения используются при проведении главными управлениями
Минюста России обзоров практики ведения федерального регистра.
В настоящее время выявляются многочисленные проблемы при работе
на интернет-сайте zakon.scli.ru, что существенно затрудняет поиск актов
для пользователей в регистре и работу по проведению проверки качества ведения
федерального регистра.
Основными проблемами при работе на интернет-сайте zakon.scli.ru являются:
1) регулярные сбои в работе сайта с появлением ошибки «FastCGI Error».
Так, при загрузке текста документа появляются следующие сообщения:
«Обнаружена ошибка Fault» или «Формат документа отличается от HTML.
Отображение невозможно. Приносим извинения за временные неудобства»;
2) неудобный интерфейс. Невозможно сохранить параметры сортировки
результатов поиска, отсутствует ссылка для перехода к карточке расширенного
поиска из текста найденного документа. Низкая скорость открытия страниц
(вкладок, документов);
3) предусмотренный полнотекстовый поиск по названию и тексту документа
не работает;
4) некоторые документы содержат нечитаемый текст в виде неизвестных
символов (нарушена кодировка);
5) при работе с сайтом обнаружено, что содержащиеся на нем акты
и дополнительная информация не в полной мере соответствуют региональной базе
данных;
6) не все ссылки на федеральное и региональное законодательство,
проставленные в текстах актов в базе данных регионального уровня, идентичны
отображенным на сайте;
7) в некоторых нормативных правовых актах содержатся неверные сведения
по датам. Например, сведения о дате регистрации правового акта 2010 года и более
поздних, информация о дате опубликования, дата редакции размещены на сайте
с разницей в один день.
Территориальными
органами
Минюста
России
также
отмечены
многочисленные проблемы при работе в ПС НПА ЕСИТО.