Доклад прокурора отдела по надзору за

Доклад прокурора отдела по надзору за законностью правовых актов,
соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры РС (Я)
Шибиной А.В.
по вопросу «Качество муниципального нормотворчества и проблемы
юридической техники»
(г. Якутск, 19 ноября 2015 года)
На территории Республики Саха (Якутия) расположено 445 муниципальных
образований, включая 34 муниципальных района и 2 городских округа.
В республике реализуются различные формы сотрудничества органов
прокуратуры с органами местного самоуправления. К их числу в первую очередь,
относится оперативный обмен информацией по отдельным направлениям
деятельности как прокуроров, так и органов местного самоуправления.
Систематическое информирование прокуроров органами местного
самоуправления осуществляется в сферах подготовки и прохождения
отопительного периода, лесопожарной безопасности и т.д.
Прокурорами органы местного самоуправления информируются об
изменениях в федеральном законодательстве, необходимости приведения уставов
в соответствие с действующим законодательством, о правоприменительной
практике по решению вопросов местного значения, о законности в сфере
соблюдения трудовых прав, проведения муниципальных выборов и по другим
направлениям.
Прокурорами городов и районов представители органов местного
самоуправления включены в рабочие группы, созданные для решения задач по
укреплению законности в отдельных сферах общественных отношений (оплата
труда, профилактика правонарушений и др.).
Активное участие прокурорами принимается в правотворческой
деятельности органов местного самоуправления, в том числе на стадии
подготовки муниципальных нормативных актов, в ряде случаев выступают
инициаторами их разработки и принятия. Взаимодействие в правотворческой
сфере осуществляется также при проведении сверок соответствия муниципальных
нормативных актов действующему законодательству, в форме участия в
заседаниях представительных органов, рабочих групп и комитетов органов
местного самоуправления. В отдельных районах республики практикуется
проведение совместных встреч, семинаров для сотрудников местных
администраций по вопросам нормотворческой и правоприменительной
деятельности.
Однако, основная функция органов прокуратуры заключается в надзоре за
законностью муниципальных нормативных актов, исполнением законов и
соблюдением прав граждан.
Надзор за законностью муниципальных нормативных актов
Типичными нарушениями в деятельности органов местного самоуправления
являются превышение компетенции при принятии муниципальных правовых
актов, а также их противоречие требованиям федерального и регионального
законодательства.
2
Наиболее часто нарушения допускались при регулировании общественных
отношений при установлении налогов и сборов, в сфере бюджетного, земельного,
жилищного законодательства, законодательства о муниципальной службе,
оборота алкогольной продукции и др.
Характерными нарушениями в нормативных актах бюджетной сферы
являются факты утверждения порядков предоставления юридическим лицам и
индивидуальным предпринимателям субсидий за счет местных бюджетов без
определения целей и условий их предоставления, порядка возврата,
обязательности осуществления муниципального финансового контроля.
Подобные противоречия вскрыты в нормативных актах муниципальных
образований Анабарского, Верхневилюйского, Жиганского, Ленского, Намского и
иных районов.
Имели место также нарушения в решениях о бюджете. К примеру,
прокурором Нюрбинского района опротестовано 9 решений наслежных Советов
поселений об утверждении местных бюджетов, в которых в нарушение ст. 86
Бюджетного кодекса РФ не отражены расходы, направленные на профилактику
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, на обеспечение
первичных мер пожарной безопасности в границах поселений. По протестам
прокуратуры в бюджеты наслегов включены статьи на указанные расходы.
Существенное число нареканий со сторон органов прокуратуры получают
нормативные акты об утверждении муниципальных программ. Так, в соответствии
со статьей 179 Бюджетного кодекса РФ муниципальные программы подлежат
утверждению местной администрацией муниципального образования. Вопреки
названной норме муниципальные программы на местах зачастую принимаются
решениями представительных органов, что влечет их последующее
опротестование (например, Олекминский, Верхневилюйский, районы).
Прокуратурой Кобяйского района установлены факты неполноты регулирования
мероприятий программы развития образования Кобяйского района (в части
мероприятий по противодействию экстремизму).
При
определении
порядка
предоставления
различных
видов
муниципальных услуг имели место нарушения, связанные с оставлением
органами местного самоуправления без внимания возможностей предоставления
услуг в электронной форме, регулировании услуг, не отнесенных к полномочиям
муниципальных образований, установлением иного досудебного порядка
обжалования действий (бездействия), связанных с предоставлением услуг. Такие
нарушения отмечены в Горном, Жиганском, Мирнинском и других районах.
В сфере земельного законодательства выявленные незаконные акты связаны
как с порядком осуществления земельного контроля, так и с порядком
предоставления земель в пользование или в собственность. Например, в
Нижнеколымском районе опротестованы отдельные нормы Административного
регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление многодетным
семьям в собственность или в аренду бесплатно земельных участков, находящихся
в муниципальной собственности, либо собственность на которые не разграничена»,
утвержденного постановлением и.о. главы администрации муниципального района
3
«Нижнеколымский район» от 27.11.2013 № 98. Данным Административным
регламентом в нарушение Земельного кодекса РС (Я) ограничивалось право
граждан на подачу заявления о предоставлении земельного участка в электронной
форме, устанавливался более широкий перечень оснований для отказа в
предоставлении земельных участков. Тем самым созданы препятствия для
реализации прав граждан на приобретение земельных участков, гарантированное
федеральным законодательством. По результатам рассмотрения протеста
незаконные нормы изменены.
Несмотря на сложившуюся в течение нескольких лет практику, по-прежнему,
не исключены факты принятия решений о запрете реализации на территории
муниципальных образований алкогольной продукции. В связи с чем, следует
обратить внимание присутствующих на недопустимость принятия указанных
нормативных актов. В настоящее время полномочие по введению полного запрета
реализации
алкоголя
на
территории
муниципалитета
принадлежит
Государственному Собранию (Ил Тумэн) РС (Я) (по инициативе соответствующего
муниципального образования).
В области муниципальной службы прокурорами на местах отмечены
противоречия, связанные с порядок проведения аттестации муниципальных
служащих, оплаты их труда (Абыйский, Алданский районы).
В сфере жилищного законодательства значительная часть незаконных
нормативных актов выявлена при регулировании муниципалитетами вопросов
осуществления муниципального жилищного контроля. В частности, данными
актами предусматриваются не все основания для осуществления контрольных
мероприятий как на плановой, так и на внеплановой основе, изменены сроки
проведения контрольных мероприятий и полномочия лиц, осуществляющих
проверку, и т.д.
Схожие нарушения имели место при регулировании иных видов
муниципального контроля (земельного, за порядком ценообразования, за
сохранностью автомобильных дорог).
Реализации возложенных федеральным законодательством полномочий
органов местного самоуправления зачастую препятствуют пробелы правового
регулирования, то есть факты бездействия муниципалитетов по принятию
нормативных актов по тому или иному вопросу. С начала текущего года такие
факты отмечены в Абыйском, Таттинском, Оймяконском, Олекминском и иных
районах
в
сфере
земельного,
градостроительного
законодательства,
законодательства о торговой деятельности.
К примеру, прокуратурой Таттинского района установлено, что в
нарушение ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах
государственного регулирования торговой деятельности в РФ» органами
местного самоуправления ряда муниципальных образований не утверждены
схемы размещения нестационарных торговых объектов. По данным фактам в
адрес глав 10 муниципальных образований прокуратурой района внесены
представления, по результатам рассмотрения которых нарушения устранены, к
дисциплинарной ответственности привлечено 9 должностных лиц.
4
В Оймяконском районе выявлен факт непринятия органами местного
самоуправления двух муниципальных образований программ развития субъектов
малого и среднего предпринимательства, что является нарушением Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ».
В связи с этим прокуратурой района в суд направлено 2 заявления об обязании
администраций названных муниципальных образований разработать и утвердить
соответствующие программы, одно из которых удовлетворено и исполнено.
Производство по второму заявлению прекращено ввиду добровольного
исполнения требований прокурора.
Таковы лишь основные виды выявляемых прокурорами городов и районов
нарушений в сфере муниципального нормотворчества.
В целом следует отметить, что в основном органами местного
самоуправления принимаются меры по устранению нарушений во исполнение
требований актов прокурорского реагирования. Вместе с тем, отмечены
единичные случаи, когда требования прокурора необоснованно отклоняются либо
акты реагирования не рассматриваются в установленный законом срок, что
является поводом для привлечения виновных лиц к административной
ответственности, как например, в Аллаиховском районе, либо обращения в суд с
заявлением об оспаривании нормативных актов, признании действий
(бездействия) незаконным.
Вопреки требованиям закона не во всех случаях своевременно и
надлежащим образом исполняются судебные постановления. Например, в
Среднеколымском, Нижнеколымском районах в течение длительного времени не
исполняются решения суда о признании недействующими уставов
муниципальных образований, что послужило основанием для внесения
представлений, а в одном случае – также для роспуска представительного органа
(Нижнеколымский район).
Анализ сложившейся ситуации позволяет сделать вывод, что основной
причиной оспаривания прокурорами муниципальных нормативных актов явилось
их несвоевременное приведение органами местного самоуправления в
соответствие с изменениями в федеральном и региональном законодательства, а
также ненадлежащий учет требований действующего законодательства при
разработке и принятии муниципальных правовых актов. Этому способствует
недостаточный уровень профессиональной подготовки муниципальных
служащих, отсутствие в аппаратах большинства органов местного
самоуправления специалистов с высшим юридическим образованием,
недостаточное оснащение местных органов справочными правовыми системами.
Такая ситуация характерна, прежде всего, для сельских поселений
В целях уменьшения влияния этих факторов прокуроры проводят
совместные совещания по вопросам изменений действующего законодательства,
изучают проекты муниципальных правовых актов, организуют доведение до
муниципалитетов проектов модельных правовых актов по внесению изменений в
уставы.
5
Вместе с тем, следует отметить, что не всеми органами муниципальных
образований, несмотря на заключенные соглашения о сотрудничестве,
обеспечивается направление в прокуратуру проектов нормативных актов, что не
позволяет предотвратить принятие незаконных актов и избежать в последующем
их опротестование и необходимость внесения изменения.
Особое внимание прокурорами уделяется вопросам соблюдения
законодательства при формировании и ведении регистра муниципальных
правовых актов.
Во взаимодействии с уполномоченным органом прокурорами периодически
анализируется полнота исполнения органами местного самоуправления
полномочий по направлению муниципальных правовых актов для включения в
соответствующий
регистр,
выявляют
факты
непредставления
или
несвоевременного представления актов в Государственный комитет юстиции РС
(Я).
Одним из условий обеспечения эффективного и оперативного
взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления
является соблюдение последними требований Федерального закона от 09.02.2009
№ 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления».
Вместе с тем, анализ состояния законности свидетельствует о
недостаточной работе органов местного самоуправления в этом направлении. В
большинстве муниципальных образований объем размещаемой на официальных
сайтах информации не соответствует требованиям ст. 13 Федерального закона от
09.02.2009 № 8-ФЗ.
В целях устранения нарушений в сфере формирования регистра
нормативных актов и обеспечения доступа к информации в сети Интернет
прокурорами городов и районов в первом полугодии 2015 года принято более 600
мер прокурорского реагирования.
С учетом изложенного, необходимо ориентировать юристов органов
местного самоуправления, участвующих в семинаре, на следующие условия,
способствующие повышению качества муниципального нормотворчества:
1) при разработке проектов нормативных правовых актов в обязательном
порядке устанавливать:
- отнесение регулируемых правоотношений к числу вопросов местного
значения муниципального образования, перечень которых установлен
федеральным и республиканским законодательством, уставами муниципальных
образований. Так, в безусловном порядке на уровне муниципальных образований
не могут быть урегулированы вопросы ограничения прав и свобод граждан,
ограничения субъектов предпринимательской деятельности, деятельности
федеральных и республиканских органов власти, установления какой-либо
ответственности за нарушения закона и муниципальных НПА и т.д.
- отнесение разработанного проекта к компетенции нормотворческого
органа. К примеру, к исключительному ведению представительных органов
муниципальных образований относятся вопросы утверждения и изменения
6
бюджетов, установления, изменения и отмены налогов и сборов, принятия и
изменения устава муниципального образования и т.д.
- соответствие разработанного проекта требованиям федерального и
республиканского законодательства, для чего необходимо знать как требования
основополагающих документов (Конституции РФ и РС (Я), Федеральный закон №
131-ФЗ), так и отраслевых нормативных актов (земельный, бюджетный,
градостроительный, трудовой кодексы и др.).
- отсутствие в проекте нормативного акта неопределенных, абстрактных,
неоднозначных положений, которые в силу сложившейся конституционноправовой практики являются недопустимыми, а также отсутствие
коррупциогенных факторов.
2) разработанный и согласованный юристом проект нормативного акта
целесообразно направить в прокуратуру района (города) для получения правовой
оценки. При этом, следует обеспечить соблюдение сроков направления проектов,
определенных соглашениями о сотрудничестве, а при отсутствии таковых –
руководствоваться принципами заблаговременности и разумности сроков.
3) на постоянной основе, не реже одного раза в неделю проводить
мониторинг федерального законодательства. В качестве положительного момента
в данном аспекте следует отметить работу Государственного комитета юстиции
РС (Я), сотрудниками которого мониторинг осуществляется на системной основе.
Сведения о принятых федеральных законах иных федеральных нормативных
актах размещаются на официальном сайте Комитета в специальной вкладке.
Предлагается использовать указанные сведения, самостоятельно проводить
ревизию муниципальных нормативных актов на соответствие измененному
законодательству. При необходимости – незамедлительно инициировать
корректировку муниципальной нормативной базы.
4) тексты принятых нормативны актов на постоянной основе направлять в
Государственный комитет юстиции РС (Я) для включения в регистр, а также
размещать на своих официальных сайтах.