Институт лоббизма и борьба с коррупцией

ИНСТИТУТ ЛОББИЗМА И БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ
Чечельницкий И.В.,
помощник депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
В последние годы в России ведется активная борьба с коррупцией. Парламент
России играет первостепенную роль в этом процессе. Только в 2012-2013 гг.
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрены
и приняты три важнейшие антикоррупционные законодательные инициативы:
1) Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за
соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их
доходам"1;
2) Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям
лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и
ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми
инструментами"2;
3) Федеральный закон от 28 июня 2013 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия
незаконным финансовым операциям"3.
Важнейшее место в борьбе с коррупцией занимает эффективная работа
правоприменительных органов. Председатель Следственного комитета России А.И.
Бастрыкин в своем выступлении 4 июня 2013 г. на Втором Евразийском
антикоррупционном форуме "Финансовые механизмы против коррупции:
международные стандарты и национальные решения" заявил, что только за 2012 г.
следователями Следственного комитета России расследовано более 25 тыс. уголовных
дел о коррупции. Это почти на 80% больше по сравнению с 2011 г. В суды направлено
более 6,5 тыс. дел4.
В средствах массовой информации постоянно звучат громкие разоблачения
коррупционеров вплоть до верхних эшелонов власти. Например, расследование дела
печально известного «Оборонсервиса» показало народу России, что власть готова
реально бороться с коррупцией всеми доступными методами.
Вместе с тем представляется, что Россия пока далека от того, чтобы полностью
искоренить это социальное зло, «разъедающее тело» нашего государства и общества, и
войти в число стран, победивших коррупцию. В 2012 г. в рейтинге стран мира по
Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // Собрание
законодательства Российской Федерации, 2012, N 50 (часть 4), ст. 6953.
2
Федеральный закон от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц
открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации,
владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" // Собрание
законодательства Российской Федерации, 2013, N 19, ст. 2306.
3
Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным
финансовым операциям" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N
26, ст. 3207.
4
Цирин А.М., Дымберова Э.Д., Шиндяпина Е.Д. Финансовые механизмы против
коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал
российского права. 2013. N 9. С. 103.
1
1
индексу восприятия коррупции Россия, к сожалению, занимала скромное 133 место
между Угандой (130) и Нигерией (139)1.
Поэтому в целях более эффективной борьбы с коррупцией необходимо
использовать инновационные подходы, опираясь на зарубежный опыт. Одним из
инновационных методов борьбы с коррупцией, является институт лоббизма.
Актуальность использования подобной практики в России осознается сегодня на самом
высоком уровне. Так, формирование института лоббизма в России является одним из
пунктов Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг2.
Лоббизм в России в последние два десятилетия стал предметом многочисленных
научных исследований; однако до настоящего времени существует ряд проблем: не
определены четкие подходы к понятию лоббистской деятельности, не сформировано
единое отношение к лоббизму как политико-правовому феномену и, что самое главное,
- отсутствует необходимое правовое регулирование. Одни авторы рассматривают
лоббизм как «политическое давление, оказываемое на органы государственной власти и
их руководителей с целью продвижения особых интересов различных групп»3. Вторые
- как «систему реализации интересов различных групп и структур путем
организованного легитимного и нелегитимного воздействия на органы, принимающие
политико-властные решения»4. Третьи считают, что «лоббизм – это процесс действия
заинтересованных лиц по преодолению законодательных, административных,
правоприменительных барьеров или общественного интереса по тому или иному
вопросу в целях реализации своих собственных интересов либо интересов третьих лиц
посредством воздействия на органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностных лиц» 5 . Лоббизм в США - разновидность бизнеса, а
лоббистами называют людей, которые на профессиональной основе убеждают
законодателей принимать или отклонять те или иные законы в своих интересах или в
интересах третьих лиц6.
Изучая различные подходы к понятию лоббизма, можно сделать вывод, что
лоббизм представляет собой специфическую деятельность заинтересованных лиц,
заключающуюся в воздействии на соответствующие государственно-властные
структуры различными методами с целью реализации определенных интересов, путем
их законодательного закрепления либо реализации в иных управленческих формах.
В научной литературе существует и позитивное, и негативное отношение к
лоббизму. Некоторые авторы утверждают, что лоббизм это неотъемлемый атрибут
По информации центра гуманитарных технологий // http://gtmarket.ru/ratings/corruptionperceptions-index/info.
2
Указ Президента РФ от 13.03.2012 N 297 "О Национальном плане противодействия
коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента
Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // Собрание
законодательства Российской Федерации, 2012, N 12, ст. 1391.
3
Шапошиков А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория
политической науки // Российская газета. 2001. 7 февраля;
4
Баранов С.Д. Популизм и лоббизм: две стороны парламентской деятельности России
// Социология и политология. 1999. N 1 (СПС «Консультант Плюс»);
5
Зелепукин Р.В. Проблемы регулирования лоббистской деятельности // "Юридический
мир", 2012, N 2 (СПС «Консультант Плюс»);
6
См.: Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика.
Политика. Идеология. 1995. N 1(301) (СПС «Консультант Плюс»);
1
2
политически развитого общества, ведущий институт демократии рыночного типа 1 ,
другие говорят о том, что лоббизм – сугубо негативное явление, одно из проявлений
политической коррупции2.
В качестве положительных качеств лоббизма выделяют следующие. Во-первых,
лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества,
способным оказывать реальное влияние на политику. Во-вторых, он создает
возможности для обеспечения интересов оппозиционного меньшинства. В-третьих,
лоббизм выступает как способ примирения между собой интересов различных слоев
населения - классов. В-четвертых, он способствует развитию демократических
институтов и реализации права граждан на участие в управлении делами государства.
В-пятых, наличие легального института лоббизма способствует стабильности в
обществе за счет возможности осуществления демократичного влияния на органы
власти. В-шестых, он имеет большое значение для обеспечения гласности
правотворчества и преодоления социальной и политической анонимности нормативных
правовых актов3.
Вместе с тем лоббизм имеет отрицательные черты, которые в определенных
условиях способны превратить его даже в криминальное явление.
Во-первых, лоббизм в большей степени способен отражать интересы
экономически сильного класса за счет его финансовых возможностей и наличия
широкого спектра средств воздействия на государственные органы. Во-вторых, он
способен блокировать действительно нужные управленческие решения и
препятствовать удовлетворению публичных интересов. В-третьих, лоббизм может
стать инструментом удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам
национальным. В-четвертых, данный политико-правовой институт способен вызвать
рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью
лоббистской деятельности крупных экономических субъектов по сравнению с другими.
В-пятых, он может выступать проводником неправомерного воздействия (давления) на
государственные органы, в том числе может использоваться как инструмент
обогащения отдельных слоев, групп населения4.
Вместе с тем развитие института лоббизма при должном законодательном
регулировании может служить мощным средством борьбы с коррупцией по
следующим причинам.
1. Законодательной закрепление института лоббизма позволит четко разграничить
правомерные и противоправные методы влияния групп интересов на органы
государственной власти.
См.: Жирнов А.В. Институт лоббизма и перспективы его правового регулирования в
России // "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 7 (СПС «Консультант
Плюс»);
2
См.: Чаплыгина А.Ю. Некоторые исследовательские подходы к феномену
политической коррупции // "Государственная власть и местное самоуправление", 2012,
N 4; Верещагин С.Г. Политическая практика лоббирования налоговых льгот в России //
"Право и политика", 2007, N 4 (СПС «Консультант Плюс»).
3
См.: Жирнов А.В. Институт лоббизма и перспективы его правового регулирования в
России // "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 7 (СПС «Консультант
Плюс»); Жильцова С.А. Лоббизм в России // "Публично-правовые исследования"
(электронный журнал), 2012, N 1 (СПС «Консультант Плюс»);
4
См. например: Верещагин С.Г. Политическая практика лоббирования налоговых льгот
в России // "Право и политика", 2007, N 4; Субочев В.В. Лоббизм как инструмент
отстаивания законных интересов // "Право и политика", 2007, N 3, (СПС «Консультант
Плюс»);
1
3
2. Формулирование законных методов влияния, их форм, процедур, объемов и
пределов допустимости, а также круга компетентных лиц, порядка их регистрации,
раскрытия и функционирования позволит использовать новые эффективные способы
борьбы с политической коррупцией:
- закрепить в уголовном законодательстве новые составы преступлений
(например, коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, переход
государственного либо муниципального служащего на работу в частную компанию,
которая до этого момента фактически находилась в его ведении или под его
"протекторатом"1);
- закрепить в административном законодательстве новые составы
административных правонарушений (например, нарушение порядка лоббистской
деятельности, нарушение порядка финансирования лоббистской деятельности);
- придать прозрачный характер деятельности лоббистов, осуществлять
лоббирование на публичных основах с широким привлечением к данному процессу
общественности и СМИ;
- гласность лоббизма позволит, во-первых, контролировать его и не допускать
«скатов» в коррупцию, а, во-вторых, позволит широким слоям населения участвовать в
правотворчестве.
3. В настоящее время практически все отношения, связанные с «проталкиванием»
тех или иных интересов в политике, носят теневой характер. Законодательное
закрепление
института
лоббизма
позволит
законопослушным
субъектам
правотворчества более эффективно взаимодействовать с избирателями на открытых
началах, а заинтересованным лицам участвовать в правотворчестве на законных
основаниях.
Опыт государств с развитыми политико-правовыми институтами показывает, что
легализация лоббизма имеет положительные результаты как для борьбы с «теневым»
преступным лобби, так и для развития институтов гражданского общества.
Например, в США Закон «О регулировании лоббизма» был принят еще в 1946 г. и
предусматривал обязательную регистрацию лоббистов, обязательное раскрытие
информации о сфере их интересов, категории лоббистов, порядок финансирования
профессиональной лоббистской деятельности. В 1996 г. вступил в действие Закон "О
раскрытии лоббистской деятельности", предусматривающий механизмы предания ей
наибольшей прозрачности, понятийный аппарат, перечень сведений, который должен
отразить лоббист в регистрационном документе, сроки отчетов зарегистрированных
лоббистов, сведения, которые должны содержаться в отчетах, обязанности
зарегистрированных лоббистов, обязанности секретаря Сената и клерка Палаты
представителей, размеры штрафов за нарушение норм лоббистской деятельности2.
К сожалению, в настоящее время в России комплексное правовое регулирование
лоббистской деятельности отсутствует. Законопроекты о лоббизме вносились в
Государственную Думу неоднократно3, но все они сначала были «положены под сукно»
Грищенко А.Н. Перспективы института лоббизма как инструмента борьбы с
коррупцией на примере инвестиционно-строительной сферы // Российский следователь.
2013. N 1. С. 28.
1
См.: Сиротенко С.П. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в
некоторых иностранных государствах // "Международное публичное и частное право",
2008, N 6 (СПС «Консультант Плюс»); Ситникова А.В. Конституционность
законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность в США //
"Конституционное и муниципальное право", 2010, N 8 (СПС «Консультант Плюс»).
3
Проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в
федеральных органах государственной власти»; «О лоббистской деятельности в
2
4
и в дальнейшем сняты с рассмотрения. Причина, на наш взгляд, очевидна и
заключается в том, что определенным группам выгодно, чтобы процесс лоббирования
решений в органах государственной власти России имел теневой характер.
В целях осуществления эффективной борьбы с коррупцией и преодоления
теневого характера лоббизма, предлагается законодательно закрепить понятие и
основные черты лоббистской деятельности, набор законных методов лоббирования,
порядок регистрации лоббистов, формы раскрытия информации о преследуемых ими
целях в специальном нормативном правовом акте «Об основах правового
регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации».
Необходимо четко разграничить лоббизм и коррупцию и, законодательно
закрепив законные методы лоббирования, объявить все иные «вне закона», прировнять
к политической коррупции и вести с ними активную борьбу. В частности, необходимо
законодательно закрепить новые составы коррупционных уголовных преступлений и
административных правонарушений, связанных с преступным лоббизмом, а также
создать специальные подразделения в рамках правоохранительной системы.
Однако при реализации перечисленных мер необходимо учитывать, что слепое
заимствование западных юридических конструкций далеко не всегда имело
положительные результаты и проводить реформирование чрезвычайно осторожно, с
учетом реалий российской действительности, уровня правовой культуры и
национальных традиций нашего общества.
федеральных органах государственной власти»; «О регулировании лоббистской
деятельности в федеральных органах государственной власти» // Официальный сайт
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской
Федерации
(http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/SearchUD?OpenForm&Seq=1).
5