документ - Общественный совет минстроя России

К слушаниям в Комиссии Общественного
Совета по жилищной политике при
Минстрое РФ
от члена Комиссии
Журавлева Сергея Евгеньевича
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
по теме
«О введении мастер-планирования в муниципальный контур стратегических
документов»
«Мастер-план
—
это
документ
стратегического
пространственного
планирования
города.
Такое
планирование носит долгосрочный характер и фокусируется
на ограниченном числе целей и задач. Разрабатывается
стратегический мастер-план публичной властью, но при
активном участии экспертов и горожан.» (Институт
«СТРЕЛКА»)
В последние годы в новообразованной экспертной среде урбанистов, по тем или иным
причинам отличающих себя от градостроителей, всё чаще звучит термин
«пространственное развитие». Это понятие в первую очередь отражает иной взгляд на
планирование территорий и другой метод стратегического планирования.
Если в традиционной для СССР и постсоветской России логике стратегическое
планирование есть предмет линейного, жёстко постулируемого прогнозирования на
достаточно длительную перспективу 5 -10 лет и более, то в рыночных условиях такая
«уверенность» в будущем скорее признак наивности и косности, нежели достоинство
прогнозиста. Обстоятельства, конъюнктура, функциональное использование, рыночная
привлекательность земель и объектов в рынке столь волатильны, что любой жесткий план
становится не стимулом, а препятствием к изменениям и развитию.
Муниципальная сфера - самостоятельный уровень управления, и вмешательство
государства в самоуправление должно быть минимальным. Тем не менее, несмотря на
необязательность разработки муниципалитетами социально-экономических стратегий и
генеральных планов, государственные органы и консалтинговые институты периодически
стремятся либо обязать поселения к стратпланированию, либо предпринимают усилия к
унификации стратегической документации на местах.
Так, разработка стратегий социально-экономического развития в соответствии с 172-ФЗ
«О стратегическом планировании в Российской Федерации» не обязывает
муниципалитеты разрабатывать стратегии. Также и Градостроительном кодексе
генеральный план для муниципалитета - не обязательство, у уровень полномочий. Однако,
почему то отсутствие генеральных планов поселений считается нарушением норм, и
Минрегион, а затем и Минстрой фактически принуждали города разрабатывать и
принимать таковые?
В частности: «Необходимость разработки генеральных планов поселений предписана
Градостроительным кодексом РФ. В федеральном законе «О введении в действие
Градостроительного кодекса РФ» установлен запрет с 01.01.2012 на перевод земель из одной
категории в другую, на резервирование земельных участков для размещения объектов
капитального строительства, на выдачу разрешений на строительство в отсутствие
утвержденных правил землепользования и застройки (ПЗЗ). В последней редакции данный
запрет был вновь перенесен на год вперед. ПЗЗ в свою очередь разрабатываются на основании
генерального плана либо совместно с ним. В настоящее время, по оценке Минрегиона России, в
целом по России обеспечено утвержденными генеральными планами не более 20-30%
поселений. Основная часть поселений даже не приступала к их разработке, в первую очередь, по
причине отсутствия средств в местных бюджетах. Отсутствие утвержденных генеральных
планов в поселениях фактически парализует градостроительную деятельность, что будет
способствовать замедлению развития и деградации территорий. В связи с этим актуальна
дискуссия о необходимости разработки качественной, быстрой и недорогой технологии
подготовки генеральных планов поселений, которая может быть повсеместно внедрена в
муниципальных образованиях нашей страны.» (http://urbanica.spb.ru/?p=1166&lang=en)
Управление пространственной мобильностью сверху ограничивает возможности и
маневренность муниципального развития. Как и принимаемые Генеральным планом
функциональные зоны. В результате Генплан превращается собственно из ПЛАНА в
ДЕКЛАРАЦИЮ о намерениях, которую постоянно приходится нарушать, принимая
множество изменений или игнорируя положения в течение срока действия данного
«стратегического документа». Например, в Самаре за 2014 год было принято более 300
поправок в ПЗЗ. Как они теперь соотносятся с принятым генеральным планом, стоило бы
изучить.
Не вдаваясь в подробности генерального планирования и реалистичности, реализуемости
и соответствия генпланов местным социально-экономическим стратегиям констатируем,
что генеральный план – скорее не стратегический, а технический процесс
оперативного планирования, подлежащий регулярным корректировкам, а потому
нужен документ более высокого уровня, определяющий цели и приоритеты
пространственно-экономического развития, понятный большинству жителей и
стейкхолдеров развития поселения.
В мировой, капиталистической традиции, таким документом является стратегический
мастер-план, по сути определяющий базовые условия для регулирования земельноимущественных, инвестиционных и коммуникационных, социальных и экономических
отношений в населённом пункте.
К сожалению, в России нет общепринятого определения данного комплексного
документа, объединяющего в себе социально-экономическую и пространственную
стратегии развития.
Поэтому, и в соответствии с объединительным смыслом процесса мастер-планирования,
позволим перевести данный термин в более привычное для нашей нормативно-правовой
практики
понятие
«Технико-экономическое
обоснование
пространственноэкономического планирования поселения» (ТЭО ПЭПП).
Одним из ключевых отличий ТЭО ПЭПП от генерального планирования должен быть
публичный процесс его разработки. Не в формате общественных слушаний постфактум, а
в режиме многосложного дискурса и согласования интересов стейкхолдеров развития
данной территории, как внутренних, так и внешних, включая региональный и
федеральный уровни.
Также важно, чтобы наличие ТЭО ПЭПП освобождало муниципалитет от обязанности
разрабатывать социально-экономическую стратегию и генеральный план, не отменяя
необходимости принятия ПЗЗ.
Необходимо постепенно отказаться от монофункционального зонирования, т.к.
современная урбанистика тяготеет к мультифункциональности и трансформируемости
городских объектов и инфраструктуры. В практике мастер-планирования территория
поселения разбивается на т.н. «естественные районы», отличающиеся от других прежде
всего самоидентификацией жителей, традициями, внешним восприятием, внутренней
логистикой и иными особенностями, выявление которых – задача ТЭО. Институализация
естественного районирования позволяет значительно активизировать жителей к
самоорганизации, волонтёрству, софинансированию районного развития.
Пространственная логика мастер-планирования позволяет диагностировать и
проектировать «экономический ландшафт» территории – экономическую и социальную
эффективность конкретных зданий, участков, частей поселения, и исходя из такой оценки
регулировать экономическую отдачу, в т.ч. посредством ставок аренды, льгот, тарифов и
т.п.
Перенесение центра тяжести местного стратегирования с конечных и статичных планов на
регулярное согласование интересов и перспектив через солидарную разработку ТЭО
ПЭПП – способ осовременить поселения, прежде всего городскую среду и местное
самоуправление.
Предложения:
1. Минстрою РФ приступить к разработке «Методических рекомендаций по
разработке стратегических мастер-планов поселений», для чего:
- создать экспертную группу;
- провести анализ достоинств и недостатков современного мастер-планирования в
странах ЕвроСоюза;
- выбрать несколько наиболее передовых и применимых в России городских
мастер-планов и на их основе разработать основные принципы мастерпланирования.
2. Организовать конкурс стратегических мастер-планов поселений.
3. Подготовить предложения по внесению изменений в Градостроительный Кодекс.