Барашева Т.И., ИЭП КНЦ РАН, г.Апатиты

реклама
Барашева Т.И., ИЭП КНЦ РАН, г.Апатиты
Оценка результативности политики государства в области
бюджетно-налоговых отношений в регионах Севера
В начале 2000-х в целях обеспечения устойчивого экономического
роста была начата реформа бюджетно-налоговых отношений в Российской
Федерации. Основные идеи реформирования заимствовались из концепции
«федерализма, сохраняющего рынок», сформулированной Б. Уэйнгастом и
некоторыми другими авторами. Решающими мерами были обозначены
действия органов власти в следующих направлениях: обеспечение
законодательно закрепленной автономии региональных и местных властей с
четким разграничением налоговых и расходных полномочий; уточнение
расходных
обязательств
субнациональных
властей
и
наличие
законодательных гарантий их автономного финансирования за счет
достаточной собственной налоговой базы; передача с регионального на
федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с
постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и
долгосрочной перспективе; реформирование политики трансфертов с целью
повышения ее «прозрачности» и стабильности и др.[2].
По прошествии более десятка лет подведем некоторые итоги процесса
реформирования на основе анализа тенденций, наблюдаемых в бюджетной
системе северных субъектов РФ.
Основным критерием, характеризующим финансовое состояние
региона, является показатель бюджетной обеспеченности. В целом
бюджетные доходы северных регионов в расчете на душу населения за
последние десять лет возросли более чем в 6 раз. При этом возросло и число
регионов Севера, в которых бюджетная обеспеченность не достигла
среднероссийского уровня. Если в 2009 г. их доля составляла 55%, то в 2010
г. - 62% (рисунок 1). Отмечаемая тенденция наблюдается не только среди
экономически слаборазвитых северных субъектов РФ, но и наиболее
развитых регионов (Мурманская, Иркутская области, Пермский и
Красноярский край), в том числе и в регионах-донорах (Томская область и
Республика Коми).
Рисунок 1 - Бюджетная обеспеченность северных субъектов РФ в 2010
г., руб./чел1
Кроме того, наблюдается ситуация, при которой экономически
развитые
северные
субъекты,
являвшиеся
наиболее
финансово
обеспеченными по итогам зачисления в бюджеты налоговых и неналоговых
доходов, после распределения трансфертов становятся обладателями более
низких бюджетных доходов по сравнению с регионами с минимальной
собственной доходной базой (рисунок 2).
Так, 2010 год стал наиболее показательным с точки зрения ухудшения
положения финансово состоятельных северных территорий. При анализе
бюджетной обеспеченности северных субъектов РФ регионы, обладающие
высоким экономическим потенциалом, обеспеченным предприятиями
нефтегазового сектора (Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО,
Тюменская, Томская и Сахалинская области, Республика Коми), а также
компаниями металлургической отрасли (Красноярский край и Мурманская
область), потеряли свои позиции (определялся ранг применительно к
показателю доходы бюджета в расчете на душу населения) после
распределения безвозмездных перечислений. Аналогичная ситуация
наблюдается в регионах с диверсифицированной промышленностью
(Пермский край (наибольшее понижение ранга) и Иркутская область) и в
отдельных субъектах РФ со средним уровнем развития (Республика Карелия
и Архангельская область).
Обратная тенденция свойственна слаборазвитым и слабоосвоенным
северным регионам РФ. Наибольший рост рангов, исчисленных для
показателя бюджетной обеспеченности, отмечается в Республиках Алтай и
Тыва, которые имеют слабую собственную экономическую базу и,
соответственно, низкий уровень налоговых доходов на душу населения.
1
И др. рисунки: составлено автором на основе [1]
Находясь на двадцать втором и двадцать четвертом месте по уровню
налоговых доходов на душу населения, после распределения трансфертов
регионы переместились на десятое и восемнадцатое место соответственно,
превзойдя некоторые регионы с высоким уровнем развития.
Рисунок – 2 - Изменение позиций северных регионов до и после
выравнивания бюджетной обеспеченности
В ресурсных слабоосвоенных регионах Сибири и Дальнего Востока по
результатам применения механизмов межбюджетного регулирования доходы
на душу населения также увеличились, при этом изменение ранга по данному
показателю у субъектов РФ было не таким значительным (в среднем 2-3
пункта), однако их положение улучшилось по сравнению с регионами,
обладающими высоким налоговым потенциалом. Камчатский край: занимая
одиннадцатую позицию по налоговым и неналоговым доходам, по
показателю бюджетной обеспеченности стал занимать четвертое место. И
лишь Забайкальский край постигла участь экономически развитых регионов после распределения финансовой поддержки он ухудшил свое положение,
переместившись с двадцать первого на двадцать четвертое место.
Таким образом, вышеизложенное свидетельствует, что система
межбюджетного регулирования приводит к дискриминации экономически
развитых и изначально финансово состоятельных северных территорий.
Наряду с этим сохраняется значительные различия подушевых доходов среди
северных субъектов РФ: вариация по уровню бюджетной обеспеченности
выросла с 84% в 2008 году до 97% в 2009 году, несколько сократившись к
2010 году до 77%.
Несмотря на заявленный реформой тезис о повышении налоговой
автономии и независимости субфедеральных бюджетов, нововведения в
сфере налогово-бюджетных отношений не меняют положения - уровень
налоговых поступлений (региональных и местных налогов) большего числа
северных субъектов сохраняется на низком уровне. Увеличивают налоговую
составляющую их бюджетов регулирующие налоги вышестоящего уровня.
При этом государство устанавливает, так называемый, предел в налоговых
доходах, изымая в федеральный бюджет свыше 50% налоговых платежей,
собранных в границах северных территорий. Это свидетельствует о том, что
экономический потенциал регионов зоны Севера практически не работает на
бюджетную систему их территорий.
Кроме того, несовершенство действующей системы налогообложения
приводит к тому, что налоговый потенциал северных территорий
используется не в полную меру. Такая ситуация обусловлена
законодательными пробелами, позволяющими выводить налоговые базы
крупных предприятий за пределы регионов, обеспечивая перемещение
налогов из одного региона в другой, а также существующими различиями
между регионами в размерах применяемых ставок, льгот и соотношении
облагаемых и необлагаемых налогом доходов и др.
Данная проблема не решается, а усугубляется вновь принимаемыми
налоговыми законами, поскольку они идут в разрез интересов регионов
Севера. Так, закон о создании консолидированной группы, принятый с целью
повышения конкурентоспособности крупных компаний, тогда как
конкурентные преимущества большинства таких предприятий и так
обеспечивается их специализацией - добычей и обработкой природных
ресурсов, вызвал серьезные проблемы, в частности, существенные потери
доходов территориального бюджета Мурманской области.
Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий, сокращение
налоговой составляющей в бюджетах северных субъектов РФ, снижение
объективности в распределении федеральных трансфертов (отмечаются
случаи распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению
сбалансированности бюджетов в «ручном» режиме), нежелание
региональных властей принимать и исполнять сбалансированные бюджеты
приводят к сохранению дисбаланса бюджетных доходов и расходов
консолидированных бюджетов в 42% северных субъектов РФ (рисунок 3).
Рисунок 3 - Уровень финансовой самодостаточности северных
регионов (расходы/доходы) в 2010 году
Дефицит бюджета стал причиной проведения регионами политики
заимствований. Начиная с 2009 г. государственный долг вырос в среднем по
всем северным субъектам РФ. Отношение госдолга к собственным доходам
позволяет оценить возможности регионов справиться со своими долговыми
обязательствами за счет собственных средств (рисунок 4). В целом по
регионам Севера данное отношение ниже, чем по Российской Федерации.
Тяжелые долговые проблемы сохраняются в регионах с низким уровнем
экономического развития: Республика Алтай, Республика Саха, Республика
Бурятия, Камчатский край и Магаданская область. Наиболее благоприятное
положение отмечается в группе регионов со значительным экономическим
потенциалом. Динамика показателя в данной группе имеет тенденцию к
понижению, за исключением Республики Карелия, Красноярского края,
Томской и Сахалинской областей.
Следует заметить, что на уровне муниципальных образований также
отмечен рост долговой нагрузки, которая в отдельных случаях наблюдается в
условиях, когда достигнут профицит их бюджетов, а на счетах
муниципалитетов числятся накопленные целевые денежные средства.
Рисунок 4 - Отношение государственного и муниципального долга к
собственным (налоговым и неналоговым) доходам консолидированного
бюджета северного субъекта РФ, в %
Анализ бюджетной политики в части расходов демонстрирует, что по
северным регионам средний показатель удельного веса расходов к ВРП
обеспечивает более высокий уровень, чем в целом по России: в 2008 году –
24,2% (по РФ -18,2%), в 2010 году – 25,4% (по РФ -17,7%) ВРП, что
обусловлено повышенными затратами на производство продукции и
жизнеобеспечение населения в регионах Севера. При этом по величине
расходов к ВРП ниже среднероссийского уровня занимают позиции
экономически развитые субъекты РФ и регионы со средним уровнем
развития (рисунок 5).
Рисунок 5 - Рассеяние северных субъектов РФ по уровню расходов к
ВРП и доходов на душу населения в 2010 году
Оценка уровня среднедушевых расходов также показывает, что
большая часть (75%) северных субъектов имеют показатели выше
среднероссийского уровня.
Основной объем расходов консолидированных бюджетов северных
регионов (54,6%), как и прежде, приходится на реализацию полномочий в
области социальной политики, что обусловлено передачей после 1991 года
бюджетных обязательств по обеспечению социальных прав граждан с
федерального на нижестоящие уровни, а в последние годы связано с
начавшимся кризисом и, соответственно, с ростом выплат населению в части
социальных пособий, которые в 2010 году начали незначительно
сокращаться. При этом почти в 60% регионов Севера доля расходов на
соцполитику выше средней по стране. Наименее социально ориентированы
бюджеты Тюменской, Сахалинской областей, Ямало-Ненецкого, Ненецкого
АО, Приморского, Чукотского и Камчатского края. Как правило,
максимальный груз социальной поддержки несут не слаборазвитые, а в
большей степени регионы со средним уровнем развития (рисунок 6).
Рисунок 6 - Рассеяние северных субъектов РФ по уровню ВРП на душу
населения и удельного веса социальных расходов в 2010 году
Выше среднероссийского уровня в регионах Севера отмечаются
удельные расходы на образование, ЖКХ и общегосударственные расходы. В
большей мере данный факт свойственен экономически слаборазвитым и
некоторым ресурсным слабоосвоенным регионам Сибири и Дальнего
Востока. Это дотационные территории, то есть за счет финансовой помощи
покрываются данные виды расходов. Кроме того, и инвестиции в основной
капитал в слаборазвитых субъекта Федерации финансируются в основном за
счет средств федерального бюджета (от 8,9 до 54,6%). В высокоразвитых
регионах Севера основная доля приходится на собственные источники
средств, удельный вес которых превышает 38%/
Эффективность бюджетных расходов по регионам Севера можно
оценить с помощью мультипликатора бюджетных расходов, который
сопоставляет прирост бюджетных расходов к приросту ВРП (рисунок 7).
Рисунок 7 - Эффективность бюджетных расходов
Прослеживается слабая положительная зависимость, которая
демонстрирует, что прирост бюджетных расходов обеспечивает
незначительный прирост ВРП (рисунок 8). Это свидетельствует о низкой
эффективности бюджетных расходов и в большей мере в экономически
слаборазвитых регионах. Наиболее худшая позиция отмечается в Чукотском
АО, наилучший показатель исчислен для Красноярского края.
В итоге, следствием проводимой бюджетно-налоговой политики
становятся низкие показатели уровня жизни населения не только в северных
слаборазвитых и отдельных слабоосвоенных регионах Сибири и Дальнего
Востока, но и в северных экономически развитых субъектах РФ. Это говорит
о низкой эффективности проводимых реформ в системе бюджетного
регулирования.
Так, в регионах, в которых показатель ВРП на душу населения выше
среднероссийского уровня (Томская и Мурманская области, Красноярский
край и Республика Коми), соотношение начисленной заработной платы к
прожиточному минимуму не достигает среднероссийского показателя
(рисунок 9), а доля численности населения с денежными доходами ниже
прожиточного минимума значительно выше, чем в среднем по стране
(рисунок 10).
Рисунок 8 – Зависимость прироста бюджетных расходов
к приросту ВРП
В целом по России, в том числе по регионам Севера, соотношение
средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному
минимуму за период реформ возрастало. По России показатель изменялся в
пределах от 2,41 до 3,76 раза, по северным регионам – от 2,78 до 3,79 раза. В
период кризиса произошло снижение показателя, при этом в северных
субъектах отмечалось более интенсивное его падение. В 2010 году в 70%
регионов Севера показатель повысился, однако в 67% северных субъектов
он не достиг среднероссийского уровня.
Рисунок 9 - Соотношение начисленной заработной платы к прожиточному
минимуму в 2010 г., в разах
Показатель соотношения начисленной заработной платы к
прожиточному минимуму характеризует не только уровень жизни в регионе,
но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Можно предположить,
что в условиях сокращения доходов населения потребности жителей
северных территорий в бюджетных услугах возрастут, т.е. они предпочтут
воспользоваться общественными услугами, а не осуществлять расходы за
счет собственных средств. Данный вопрос приобретает особую значимость в
период проведения реструктуризации бюджетного сектора.
Рисунок 10 - Численность населения с денежными доходами ниже
прожиточного минимума в 2010 г., в % к общей численности населения
О высоком уровне государственных расходов в целом по стране,
которые обусловлены высокой долей занятости в государственном секторе, и
о низкой их эффективности делает заключение руководитель экономической
экспертной группы Е. Лебединская [3]. По результатам исследования
обосновывается необходимость сокращения государственных расходов
путем проведения структурных реформ в государственном секторе
экономики, что, по мнению специалистов, обеспечит в итоге поддержку
устойчивого экономического роста в стране.
В экономически слаборазвитых северных регионах уровень
государственных расходов также достаточно высок, поэтому процесс
реформирования бюджетного сектора, безусловно, неизбежен. Однако низкая
эффективность деятельности органов власти таких регионов в сфере
заработной платы и доходов населения обусловливает снижение уровня
жизни и рост потребностей жителей в бюджетных услугах, как было
показано выше. Это говорит о том, что процесс перевода бюджетных
учреждений в категорию автономных в слаборазвитых северных регионах
будет протекать очень болезненно для населения и, возможно, с низкой
отдачей.
Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что политика государства в
области бюджетно-налоговых отношений вызывает нестабильность
финансовой системы северных регионов, снижение ответственности органов
управления перед населением и приводит к значительным региональным
различиям в уровне жизни населения.
В целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития
регионов Севера и повышения уровня благосостояния населения возникает
необходимость уточнения приоритетов к совершенствованию системы
бюджетно-налогового регулирования.
В этой связи, учитывая специфику северных проблем, требования,
вызванные современным этапом развития, а также принципы, выработанные
концепцией «федерализма, сохраняющего рынок», приоритетными
направлениями
могут
стать:
самодостаточность
финансирования
территориального развития; создание стимулов к развитию конкуренции
между регионами за привлечение инвестиций и расширение круга
налогоплательщиков с целью развития собственной налоговой базы;
недопущение дискриминации экономически развитых и изначально
финансово состоятельных территорий; повышение перед населением
ответственности субфедеральных органов власти за финансирование
принимаемых
ими
решений;
придание
налоговым
отношениям
инвестиционного и инновационного характера. Взятие за основу заявленных
приоритетов при разработке механизмов бюджетного регулирования будет
способствовать достижению положительных эффектов в социальноэкономическом развитии северных регионов, сокращению межрегиональной
дифференциации уровня жизни населения.
Список использованной литературы:
1.
Информационно-аналитическая
справка
«О
социальноэкономическом положении и исполнении бюджетов субъектов Российской
Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам» за
соответствующие годы. URL: http://www.severcom.ru.
2. Лавров А., Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак. Реформа межбюджетных
отношений в России: "федерализм, создающий рынок" / Вопросы экономики
- 2001 г.-№4
3. Лебединская Е. Повышение эффективности – основная задача
бюджетной политики // Экономист. № 12. – 2011. – С.51-62.
Скачать