Д. ИЗМАЙЛОВ, доктор юридических наук, профессор МАП ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

Д. ИЗМАЙЛОВ,
доктор юридических наук, профессор МАП
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
(ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
В соответствии со статьей 7 закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий
собой профессиональную служебную деятельность граждан на
должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с
преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Как уже говорилось, правоохранительная служба отличается от
иных видов государственной службы (государственной гражданской службы и военной службы) своими функциями. Основным
отличительным признаком правоохранительной службы от гражданской является обеспечение осуществления функций государства особого рода, направленных на обеспечение общественного
порядка, безопасности, законности, правопорядка, осуществлении
борьбы с преступностью. И не всякая профессиональная служебная деятельность в государственных органах по защите прав человека является правоохранительной службой1.
Существует тенденция вкладывать в понимание правоохранительной службы разное содержание. Так иногда ее представляют
как правоохранительную деятельность, ограничиваясь уголовноправовыми мерами борьбы с преступностью. Иногда к этому добавляется и деятельность по поддержанию порядка: патрулирование на улицах и в общественных местах, контроль за проведением
массовых мероприятий (уличных шествий, митингов, пикетироваКомментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями
от 11 ноября 2002 г. и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под
общ. Ред. Г.В.Мальцева и И.Н.Барцица. — М.: Изд. РАГС, 2005. — С. 34.
1
ния). Эти меры, безусловно, являются составной частью правоохранительной деятельности, но не могут ими ограничиваться, так
как правоохрана включает и многие другие функции: защиту политических, имущественных, социальных и других прав граждан,
обеспечение законности функционирования государственных
структур, хозяйственных органов и общественных формирований
и т. д.
С другой стороны, просматривается тенденция включения в
содержание правоохранительной деятельности многих функций
обеспечения национальной безопасности страны с присущими ей
мерами по предотвращению политических, экономических, военных угроз.
В Конституции Российской Федерации понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность» не раскрываются. В ст. 72 отмечается, что в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (п. «л»)
кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата. Из данной редакции можно сделать выводы, что судебные
органы, нотариат и адвокатура не относятся к правоохранительным органам либо относятся, но имеют свои специфические особенности.
К правоохранительным органам без каких-либо пояснений отнесены законодателем налоговая полиция и таможенные органы.
Нет исчерпывающей формулировки понятия «правоохранительная
деятельность» и «правоохранительные органы» и в указах Президента РФ. Так, в Положении «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденном
Указом Президента от 18 апреля 1995 г., речь идет о координации
деятельности органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, других федеральных органов в целях повышения
эффективности борьбы с преступностью. В Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента от 17 декабря 1997 года № 1300, используется, например, фраза «правоохранительная и иные сферы государственной деятельности».
Словосочетания «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» можно встретить в различных документах
ненормативного характера. Например, в федеральных целевых
программах по усилению борьбы с преступностью говорится о
правоохранительной деятельности, о правоохранительной системе,
5
о «взаимодействии правоохранительных органов». Эти понятия
применяются и в других документах для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность, главным
образом, осуществления правоохранительной деятельности.
Вместе с тем имманентно решение задач, связанных с правоохранительной деятельностью, в целом Конституцией РФ непосредственно возложено на государство и на его органы. Об этом в
той или иной форме говорится во всех главах Основного закона.
Например, в главе 1, в которой определены основы конституционного строя, во 2 главе: «Права и свободы человека и гражданина»,
в главе 3: «Федеративное устройство», в 4 главе: «Президент Российской Федерации», в 5 главе: «Федеральной Собрание», в 6 главе: «Правительство РФ», в 7 главе: «Судебная власть», в 8 главе:
«Местное самоуправление». В частности, в ст. 2 определено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —
обязанность государства». Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45:
«Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации гарантируется».
Само по себе понятие, выраженное в словосочетании «правоохранительная деятельность», еще, можно сказать, «не устоялось».
Вокруг него продолжаются разные обсуждения. Как отмечалось,
не способствует конкретизации данного понятия отсутствие четких
установок в действующем законодательстве.
В Советском энциклопедическом словаре к правоохранительным органам отнесены государственные органы, основной или
специальной функцией которых является охрана законности,
укрепление правопорядка, борьба с преступностью и иными правонарушениями, а также, мы полагаем необходимым дополнить,
обеспечение государственной и общественной безопасности.
Как известно, среди различных ученых существуют различные
определения понятия правоохранительной деятельности. Привычное и часто встречающееся — это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленная на поддержание
законности и порядка и, в первую очередь, на борьбу с преступностью. Названная деятельность регулирует поведение людей и организаций. В целом правоохранительная деятельность многоаспектна. Она включает в себя охрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций во всех
сферах жизни общества.
6
Непозволительными являются все и всякие проявления противоправности. Поэтому все это должно пресекаться, устраняться,
исправляться как любые противоправные действия (бездействия).
В противном случае рассуждения о законности и правопорядке, их
обеспечении будет «гласом вопиющего в пустыне». Чтобы такого
не происходило, необходимо осуществление контроля за правоохранительной деятельностью, осуществляемой органами исполнительной власти, направленной на своевременное и в полном
объеме исполнение предписаний соответствующих законов, подзаконных и других нормативных правовых актов.
Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности в целом, нетрудно убедиться, что для многих из
них она не является единственной. Исключением, скорее всего,
являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто
юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане
и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например,
для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной в т. ч. с решением многочисленных хозяйственно-тыловых,
кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в т. ч. санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах
без применения норм права. Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).
По нашему мнению следует определить следующее основные
направления правоохранительной деятельности, органы и организации, ее осуществляющие1:
1. Конституционный контроль и правосудие, которые направлены на обеспечении соответствия Конституции Российской Федерации действующим нормативным правовым актам, соблюдения
принципа непринятия или отмены уже принятых правовых актов
или их отдельных норм. Эту функцию выполняет Конституционный Суд Российской Федерации.
Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы Российской
Федерации: Учебник. — М.: Изд. Эксмо, 2006. — С. 15
1
7
Судебная власть, будучи самостоятельной ветвью государственной власти, имеет прямое отношение к деятельности иных
правоохранительных органов. Обеспечивая права и законные интересы граждан, государственных и иных публичных органов, общественных объединений, хозяйственных организаций, суд в конечном итоге дает оценку правоправности их деятельности, в том
числе и деятельности всех других правоохранительных органов.
В Российской Федерации функционирует система федеральных
судов общей юрисдикции и арбитражных (экономических) судов, а
также мировые судьи — суды субъектов Российской Федерации.
При Верховном Суде Российской Федерации состоит Судебный
департамент, задача которого заключается в организационном
обеспечении судебной деятельности (подготовка кадров, финансирование, снабжение и т. д.).
Частью 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе в РФ» определено, что судебная власть в РФ осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном порядке к осуществлению правосудия присяжных,
народных и арбитражных заседателей и что никакие другие органы
не вправе принимать на себя осуществление правосудия.
Обеспечение деятельности Конституционного суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда осуществляется аппаратами этих судов. Обеспечение деятельности других арбитражных
судов осуществляется Высшим арбитражным Судом РФ, а обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции — Судебным
департаментом при Верховном Суде РФ (ст. 30 ФКЗ «О судебной
системе в РФ»). Общие положения об организации и деятельности
Судебного департамента установлены в ст. 31 названного ФКЗ, а
более конкретно — в Федеральном законе «О судебном департаменте при Верховном Суде РФ». Финансирование судов Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется из федерального бюджета
(ст. 30 ФКЗ «О судебной системе в РФ»), Порядок финансирования
этих судов определен ФЗ «О финансировании судов РФ» от 10 февраля 1999 г.
Исходя из сказанного выше, касающегося организации деятельности судов, а также в целом деятельности Судебного департамента Верховного Суда РФ, можно сделать вывод, что деятельность самого Судебного департамента непосредственно не отно8
сится к правосудию (правоохранительной деятельности судебной
власти). В соответствии со ст. 1 Закона «О судебном департаменте
при Верховном Суде Российской Федерации» от 8 января 1998 г.
№ 7-ФЗ он является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности соответствующих судов. Под организационным обеспечением в
названном Законе понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные
на создание условий для полного и независимого правосудия (ст. 2
этого Закона). Департамент как орган не входит в систему судебной власти и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия
(ст. 4 Закона). Более того, в практической работе он реализует исполнительные функции и по сути дела непосредственно не относится к судебной власти.
2. Прокурорский надзор как самостоятельное направление правоохранительной деятельности включает надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением законов на
всей территории страны. К функциям прокуратуры также отнесено
расследование преступлений и участие в рассмотрении судами
уголовных, гражданских и арбитражных дел. Систему прокуратуры, возглавляемую Генеральным прокурором Российской Федерации, составляют прокуратуры субъектов Российской Федерации, а
также прокуратуры городов, районов, другие территориальные,
военные и специализированные прокуратуры.
Прокуратура РФ, как и суд, не относится к органам исполнительной власти. Прокуратура, в соответствии с Конституцией РФ и
Законом «О прокуратуре РФ» (статьи 1, 2 и др.), осуществляет
прокурорский надзор и сама является самостоятельным и независимым государственным контрольно-надзорным органом, в т. ч. и
за правоохранительной деятельностью. Прокуратура — самостоятельный государственный орган, не относящийся ни к одной из
ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции РФ.
Кроме того, ст. 129 Конституции РФ, посвященная непосредственно Прокуратуре, помещена в главу 7, называемую «Судебная
власть». Однако это конституционное положение не вносит ясности в вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов. Прокуратура, в соответствии с названной статьей Конституции и Законом «О прокуратуре РФ» (статьи 10, 11), функциониру9
ет как единая централизованная система, не входящая в судебную
систему (состав судов) и не подчиняющаяся судам. Прокуратура
наделена функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Органы прокуратуры также расследуют преступления либо надзирают за расследованием, производимым другими
следственными органами (МВД, ФСБ, ФСНП России).
Обеспечение охраны порядка и безопасности включает реализацию мер по защите прав и свобод человека, безопасности граждан, общества и государства, пресечение противоправных проявлений. Эти функции осуществляют Министерство внутренних дел
РФ, Федеральная служба безопасности РФ, таможенные службы.
Несколько иные функции осуществляют Министерство юстиции РФ и подведомственные ему федеральные службы путем участия в обеспечении нормотворческой деятельности федеральных и
региональных органов государственной власти, организуют исполнение судебных постановлений (приговоров и решений), лицензируют оказание правовых услуг, регистрируют уставы общественных объединений и др.
3. Выявление и расследование преступлений — особое направление правоохранительной деятельности должностных лиц (оперативных сотрудников, дознавателей, следователей), входящих в соответствующие подразделения прокуратуры, органов внутренних
дел (милиции), органов федеральной службы безопасности, органов наркоконтроля и таможенных служб.
Все перечисленные органы осуществляют правоохранительную
деятельность, направленную на борьбу с преступностью и другими
правонарушениями посредством предусмотренных законом следующих форм в виде: оперативно-розыскной деятельности (ОРД),
предварительного расследования уголовных дел, исполнения судебных решений по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, исполнительного производства, охраны
общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны основ конституционной и общественной безопасности.
Причем каждый из названных выше органов исполнительной власти проводит один или несколько видов правоохранительной деятельности. Так, по мнению названного автора, ФАПСИ осуществляет только ОРД, органы ФПС и ГТК России — это органы, осуществляющие ОРД и дознание. Многие из указанных видов правоохранительной деятельности, в т. ч. предварительного расследова10
ния, проводят органы внутренних дел, а также Федеральной службы безопасности Российской Федерации, ряд из них — другие министерства и ведомства.
В правоохранительной деятельности органов исполнительной
власти наиболее тесно связаны между собой функции, реализуемые по уголовным делам, такие как, например, оперативнорозыскная деятельность, расследование преступлений (предварительное следствие), обвинение. Целый ряд одноименных функций
выполняются различными органами исполнительной власти при
осуществлении правоохранительной деятельности (при разграничении компетенции (подведомственности, подследственности)).
Так, в частности, функцию оперативно-розыскной деятельности
выполняют специальные подразделения органов безопасности,
налоговой полиции, органов внутренних дел, таможенных органов,
исполнения наказаний Минюста России, ФАПСИ при Президенте
РФ и др.
В силу своей специфики осуществление оперативно-розыскной
деятельности не распространяется на деятельность всех правоохранительной органов, подразделений, учреждений. Приведенная
в таблице информация свидетельствует, что оперативнорозыскную деятельность, в соответствии с федеральными законами, проводят 9 субъектов ОРД. Более того, даже в министерствах и
ведомствах данную работу могут вести только специальные субъекты ОРД и их военнослужащие и сотрудники, имеющие специальные «допуски» к ее проведению. В целях правового регулирования ОРД, обеспечения гарантированных Конституцией прав и
свобод человека и гражданина принят Федеральный закон от 12
августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности», которым установлены субъекты контроля из числа высших органов
власти страны, которые осуществляют его в пределах полномочий,
определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Функцию расследования при дознании реализуют: милиция,
органы безопасности, налоговой полиции, государственного пожарного надзора и другие. Функцию расследования в ходе производства предварительного следствия выполняют следователи органов внутренних (МВД России), ФСБ России, налоговой полиции
(ФСНП России), а также прокуратуры. В связи с этим следственные подразделения созданы в МВД России, ФСБ России, ФСНП
11
России, прокуратуре (деятельность прокуратуры не относится к
предмету нашего исследования).
Функция предупреждения (профилактики) преступлений (правонарушений) занимает особое место и выполняет объединяющую
роль. Выполнение этой функции вменено в обязанность всем без
исключения органам, осуществляющим правоохранительную деятельность как основную (главную, одну из главных), но каждому
исходя из компетенции органа. Данная обязанность предусмотрена, в частности, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной
деятельности» (статья 2) при осуществлении функции оперативнорозыскной деятельности, а также соответствующими законами,
подзаконными актами, касающимися деятельности правоохранительных министерств и ведомств, включая Закон «О безопасности»
от 5 марта 1992 г. (ст. 9), Закон «О милиции» от 18 апреля 1991 г.
(ст. 2).
4. Правовое обеспечение и правовая помощь — составляющая
часть мер правоохраны, которые осуществляют адвокаты и нотариусы. Функция адвокатов — оказание юридической помощи в
форме правовых консультаций, защиты на следствии и в уголовном суде, представительство в гражданском суде или в иных государственных органах. Нотариусы удостоверяют имущественные и
иные права граждан и обеспечивают соблюдение закона при совершении гражданско-правовых сделок.
5. Негосударственная правоохранительная деятельность осуществляется общественными организациями, создаваемыми по
инициативе граждан, которые функционируют самостоятельно или
в помощь государственным органам, а также в форме оказания на
договорной основе возмездных услуг физическим и юридическим
лицам в целях защиты их законных прав и интересов (частная
охранная и детективная деятельность)1. Однако по нашему мнению, не относятся к государственным органам исполнительной
власти, осуществляющим правоохранительную деятельность, и
частные детективные и охранные службы, что явствует из самого
их названия «частные». Об этом, например, свидетельствуют нормы Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в
РФ». В ст. 1 указанного Закона установлено, что на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность,
действия законов, закрепляющих правовой статус работников пра1
Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Указ. соч. — С. 9.
12
воохранительных органов, не распространяется. Кроме того, в ст. 3
сформулировано: «предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в т. ч. на договорной основе». В ст. 7 этого Закона отмечаются ограничения, касающиеся сферы деятельности частного детектива. Частным детективам запрещается, например, скрывать от
правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений и выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов.
Таким образом, законодатель однозначно определяет, что частные детективные и охранные предприятия к правоохранительным
органам не относятся, не говоря уже об их отношении к государственным органам исполнительной власти.
Вместе с тем разрешение Законом в определенных условиях
частным детективным и охранным предприятиям применять физическую силу, спецсредства, оружие может привести к нарушениям
Конституции РФ, других законов, защищающих, например, права,
свободы, имущество граждан, гарантом чего, как отмечалось, в
соответствии со ст. 80 Конституции является Президент РФ. В
этой связи деятельность частных детективных и охранных предприятий подлежит контролю Президента РФ. Преимущественная
принадлежность этих структур к правоохране непосредственно
следует из действующего законодательства, где они либо прямо
перечислены в числе правоохранительных структур государства,
либо это следует из законодательно закрепленных функций этих
органов.
Например, относительно милиции это закреплено ст. 11 Закона
Российской Федерации «О милиции»1, где определены ее права.
Применительно к внутренним войскам МВД России, их принадлежность к правоохранительным структурам обнаруживается уже
в ст. 1 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Российской Федерации»2, где указано их предназначение, заключающееся в обеспечении безопасности личности,
общества и государства, защите прав и свобод человек и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.
Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 16. — Ст. 503; Ведомости
СНД и ВС РСФСР. — 1993. — № 10. — Ст. 360; № 32. — Ст. 1231; СЗ
РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2964; 1999. — № 14. — Ст. 1666.
2
Российская газета. — 1997. — 12 февраля.
1
13
Применительно к таможенным органам в ст. 1 ФЗ РФ «О службе в таможенных органах РФ»1 говориться, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов.
Функциональную принадлежность других вышеназванных
структур к правоохране можно проследить по функциям, закрепленным в законодательстве о соответствующих структурах государственного управления2.
На уровне министерств и ведомств к правоохранительным органам, на наш взгляд, относятся: МВД России, Минюст России,
ФСБ России, ФСНП России, ФПС России, СВР России, ФСО России, ГТК России, ФАПСИ при Президенте РФ, ГРУ Минобороны
России. Об обоснованности нашей позиции свидетельствуют предписания Федерального закона от 20.04.1995 г. «О государственной
защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». В данном Законе хотя и не в прямой постановке
(опосредованно), но перечисляются названные нами выше органы
исполнительной власти, осуществляющие правоохранительную
деятельность. Именно перечисленные правоохранительные органы
в качестве объектов президентского контроля включены и в положение об отделе инспектирования правоохранительных органов
Главного контрольного управления Президента РФ.
Вместе с тем здесь целесообразно сделать актуальное и важное
дополнение в части предмета нашего рассмотрения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Государственная противопожарная служба передана из МВД России в МЧС России. В связи с передачей функций противопожарной службы в МЧС России данное министерство
стало осуществлять и государственный пожарный надзор в стране.
СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3586.
ФЗ РФ «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 17; ФЗ РФ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3591; ФЗ РФ «О государственной охране» // СЗ РФ. — 1996. — № 22. — Ст. 2594; ФЗ РФ «О
внешней разведке» // СЗ РФ. — 1996. — № 3; ФЗ РФ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» // Российская
газета. — 1995. — 12 апр.; ФЗ РФ «О пожарной безопасности» // СЗ
РФ. — 1994. — № 35. — Ст. 3649; Закон РФ «Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 33. — Ст. 1316.
1
2
14
Таким образом, по-нашему мнению, названное министерство также должно войти в число правоохранительных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность как одну из основных
(главных) своих функций.
В части, касающейся президентского контроля, в Указе «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» определено, что назначение на должность и
освобождение от должности высшего начальствующего состава
Государственной противопожарной службы МЧС России производятся Президентом РФ по представлению Министра РФ по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий. То, что передача Службы осуществлена президентским актом, а также сама редакция названного Указа свидетельствуют о том, что вопросы решения кадровой
политики, касающейся ее руководства, присвоения высших специальных званий, отнесены к компетенции главы государства и, следовательно, подконтрольны ему и аппарату Президента Российской Федерации.
В административно-правовые режимы правоохранительной деятельности, определяемые вышеуказанными законами входят режимы государственной тайны и оборота оружия. Помимо них, общем для фактически всех правоохранительных структур является
режим оперативно-розыскной деятельности, состоящий в некоторой совокупности специальных гласных и негласных мероприятий,
посредством которых осуществляется раскрытие преступлений
оперативными аппаратами правоохранительных органов.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы и находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов могут проходить службу и
не замещая должность в государственной организации. Это возможно в случаях: нахождения в распоряжении определенного ведомственного органа, командования; нахождения за штатом во
время проведения организационно-штатных мероприятий; прикомандирования к органам государственной власти и др. Иными словами, милитаризованный служащий может находиться на службе,
не занимая конкретную должность, что значительно отличает данные виды государственной службы от гражданской государственной службы.
15
Личные права милитаризованных служащих, их отношения с
командованием полностью или в основном урегулированы не трудовым, а административным правом. Сама же служба осуществляется не в трудовых, а административных коллективах.
Необходимо отметить, что количество милитаризованных служащих более чем в три раза больше, чем гражданских государственных и муниципальных служащих вместе взятых1. Но в научной и учебной литературе по административному праву им уделяется намного меньше внимания, что наносит большой вред и практике публичной службы, и юридическому образованию.
Названные выше особенности присущи и военной службе, и
службе правоохранительной. Правоохранительная служба является
также «милитаризованной» и обладает общими признаками последней (система специальных званий, внешней атрибутики, более
жесткой дисциплины и др.). Хотя по правовой природе она сходна
с военной службой, но по причине наличия принципиальных особенностей военной службой не считается и к ней не приравнивается. Это же обстоятельство подчеркивают и положения статей 2 и 7
Федерального закона от 27.05.2003 г. «О системе государственной
службы в Российской Федерации».
В соответствии со ст. 7 указанного закона, правоохранительная
служба — вид федеральной государственной службы, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан
на должностях правоохранительной службы в государственных
органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по
обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе
с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина,
которым присваиваются специальные звания и классные чины.
Строго говоря, этот вид государственной службы логично было
бы определить термином «полицейская служба», поскольку она
связана, прежде всего, со службой в милиции и смежных с ней по
характеру деятельности организаций. Это служба, осуществляеПо данным, опубликованным в «Российской газете» за 26 сентября
2003 г., «…в 2002 г. российских государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципалитетов было 1 млн
053 тыс. чел., федеральных чиновников среди них — 315,1 тыс. чел., из
них в центральных аппаратах федеральных органов — 25 тыс. чел., на
местах — 290 тысяч». В то же время, только в Вооруженных Силах РФ —
1,2 млн военнослужащих, а в органах милиции — 1,5 млн чел.
1
16
мая: в милиции (в подразделениях службы криминальной милиции
и милиции общественной безопасности); в федеральных органах
юстиции РФ (служба судебных приставов, служба сотрудников
уголовно-исполнительной системы); в таможенных органах РФ; в
МЧС РФ (служба пожарной охраны); в Государственном комитете
Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ; в Федеральной службе фельдъегерской связи.
Данный вид службы объединяет особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, задачами которых
является поддержание порядка, борьба с преступностью и правонарушениями, защита существующего общественного и государственного строя.
Правоохранительная служба осуществляется сотрудниками
различных государственных органов в особых формах: следствие,
дознание, проведение оперативно-розыскных мероприятий, контролируемые поставки наркотических средств и психотропных
веществ, производство по делам об административных правонарушениях и т. п.
Особенностью государственной правоохранительной службы
является и то обстоятельство, что она организована исключительно
в федеральных органах государственной исполнительной власти, а
также и в различных службах, учреждениях, подведомственных
этим органам. Так, например, к данному виду службы относится
исполнение обязанностей преподавателями образовательных
учреждений, сотрудниками учреждений здравоохранения системы
МВД России, ГТК России, сотрудниками Главной таможенной лаборатории и др.
При этом главное, чтобы этим сотрудникам были присвоены
специальные звания. Таким образом, можно выделить еще один
важнейший признак государственной правоохранительной службы — наличие у субъектов данного вида деятельности статутного
элемента — присвоенного специального звания. Кроме того, если
воинские звания не связаны с конкретным ведомством, то к званиям сотрудников правоохранительных органов, как правило, добавляется название правоохранительного ведомства (милиции, внутренней службы, таможенной службы и т. п.).
Правоохранительная служба, как относительно новый вид государственной службы, пока не имеет единого правового источника, регулирующего вопросы ее организации и прохождения, хотя
17
его принятие предусмотрено ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Формально объединяя несколько самостоятельных видов служебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов.
Например, федеральные законы о соответствующих видах государственно-служебной деятельности (закон РСФСР «О милиции»1, ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием федерального
закона «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О
милиции» от 17 июля 1999 г. № 177», ФЗ от 21 июля 1997 г.
№ 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»2, ФЗ «О судебных приставах»3, ФЗ «Об исполнительном производстве»4, ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи», Постановления Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. №№ 924–926 «Об
окружных подразделениях МВД России», «О подразделениях криминальной милиции», «О подразделениях милиции общественной
безопасности» и множество других.
Поэтому, на наш взгляд, целесообразно принять Федеральный
закон «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», в котором определить правовые основы и принципы правоохранительной службы, взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы Российской
Федерации и муниципальной службой, дать классификацию должностей правоохранительной службы, определить соотношение специальных званий и классных чинов правоохранительной службы,
правовое положение (статус) государственного служащего, возникновение и изменение правоотношений на правоохранительной
службе, прохождение правоохранительной службы, присвоение
специальных званий и классных чинов, определить механизм дисциплинарной ответственности, раскрыть государственные гарантии, предоставляемые служащему и членам его семьи, проработать
механизм урегулирования конфликтов и разрешения служебных
Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 16. — Ст. 503 (с изменениями и дополнениями от 25.07.2000 г.).
2
СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3586.
3
СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3590.
4
СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3591.
1
18
споров на правоохранительной службе, определить порядок финансирования правоохранительной службы.
Огромный объем работы, связанный с усилением борьбы с
коррупцией в государственном аппарате, неизбежно поставит вопрос о системе органов, призванных вести эту борьбу. Еще только
предстоит определить круг государственных органов, наделенных
полномочиями выявлять, раскрывать и пресекать правонарушения,
связанные с коррупцией в государственном аппарате и в органах
местного самоуправления, разграничить функции и урегулировать
взаимоотношения между ними, а также специализировать отдельные органы или подразделения государственных органов на борьбе
с коррупцией.
Вся эта работа должна вестись максимально гласно, с широким
привлечением общественности. Поэтому требуют урегулирования
процедуры проверки заявлений граждан и юридических лиц, материалов, опубликованных средствами массовой информации, которые связаны с коррупционной деятельностью государственных и
муниципальных служащих. Следовало бы также обсудить, с учетом опыта некоторых зарубежных стран, возможность урегулирования права органов, ведущих борьбу с коррупцией, вознаграждать
лиц (в том числе пожелавших остаться неизвестными), предоставивших в их распоряжение особо ценные и точные сведения о фактах коррупционной деятельности, способствовавшие пресечению
коррупции в государственном аппарате.
Необходимо также разграничение обязанностей, полномочий и
ответственности подразделений государственных органов и их руководителей, что в сочетании с новыми организационноэкономическими механизмами деятельности государственных органов должно способствовать оптимизации уровней принятия решений, создавая возможность руководителям государственных
органов сосредоточить усилия на решении стратегических задач.
Увеличение самостоятельности руководителей подразделений
государственных органов и других государственных служащих
должно сопровождаться внедрением действенных механизмов
оценки результативности и качества их деятельности, мер ответственности, включая персональную, за принимаемые ими решения,
а также повышением оплаты их служебной деятельности. Необходимо разработать систему показателей планирования и критериев
оценки деятельности государственных органов, ориентированных
19
на повышение ее эффективности и выраженных, по возможности, в
количественной форме. Оценка деятельности федеральных министерств и иных государственных органов исполнительной власти
должна осуществляется в зависимости от эффективности проводимой ими государственной политики.
Возможно, имеет смысл разработка особых механизмов оценки
деятельности руководителей, заместителей руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, в
зависимости от достигнутых результатов на основе краткосрочных
служебных контрактов. Следует обратить внимание на развитие
контрактных отношений между государственными органами и
государственными учреждениями и организациями при делегировании этим учреждениям и организациям функций, не связанных с
государственным управлением.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость создания научно обоснованной системы регулирования различных
видов государственной службы в РФ, базирующейся на эффективно действующей системе правовых норм. Осуществляемые реформы влекут потребность в соответствующих научных исследованиях.
Далее рассмотрим конкретно сами признаки правоохранительной деятельности перечисленных выше органов исполнительной
власти (министерств и ведомств). К ним, в частности, относятся
следующие:
а) правоохранительная деятельность может осуществляться
только на основе закона и в соответствии с его нормами, а при
необходимости — и в процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее проведении может оказаться само по себе правонарушением, влекущим уголовную, административную, дисциплинарную ответственность;
б) в основе проведения правоохранительной деятельности органами исполнительной власти в каждом случае ее осуществления
должен находиться конкретный факт, повод, основание, например,
сообщение о совершенном (допущенном) правонарушении либо о
необходимости его предупреждения (именно данное основание
предоставляет возможность правоохранительным органам вмешиваться в жизнь, работу как отдельных граждан, различных государственных органов, так и различных общественных, творческих
объединений, союзов, организаций;
20
в) правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти осуществляют органы военизированные и вооруженные, относящиеся к государственным военизированным формированиям (военизированность и вооруженность предполагают правовое обеспечение, наличие и возможность применения физической
силы, специальных средств и оружия);
г) правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти могут осуществлять только лица, состоящие на службе
в соответствующих правоохранительных органах, имеющие военное или специальное звание и образование, а также навыки в данной работе;
д) для сотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, установлен особый порядок прохождения службы, основанный на единоначалии и строгой субординации;
е) принятые законные решения при осуществлении правоохранительной деятельности органами исполнительной власти:
— являются мерами юридического воздействия, основанными
на законе, в связи с нарушением которого имело место вмешательство соответствующих органов (нарушение этого требования влечет отмену принятого решения) и подлежат обязательному исполнению всеми должностными лицами и гражданами (различными
органами и организациями);
— связанные с правонарушениями, которые ограничивают
права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства,
государственных, общественных или частных организаций, могут
быть обжалованы.
Названная деятельность может осуществляться лишь с помощью применения юридических мер воздействия. Среди таких мер
важное место отводится мерам предупреждения противоправных
действий, в т. ч. правонарушений при исполнении должностными
лицами правоохранительных органов служебных обязанностей,
направленных на реализацию требований законов и подзаконных
актов. Применяемые в ее ходе правоохранительными органами исполнительной власти юридические меры воздействия должны
строго соответствовать предписаниям закона. Только закон может
служить основанием для определения меры воздействия и четко
определять ее содержание. Ответственность также определяется
только исходя из норм закона и реализуется только в установлен21
ном законом порядке. Установленная законом норма может быть
применена только к виновному, только в установленных пределах
и в соответствии с определенными законом правилами разбирательства. Отступление органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную деятельность, от предписания закона
и установленного им порядка (процессуальных процедур) является
незаконным и может повлечь за собой признание решений правоохранительных органов недействительными, а также повлечь иные
негативные последствия, в том числе и для должностных лиц, их
допустивших.
Все перечисленные составляющие правоохранительной деятельности, проводимой органами исполнительной власти в целом,
направлены на обеспечение законности, справедливости, обоснованности, своевременности и качества принимаемых специальными органами решений по исполнению ими предписаний нормативных правовых актов. Для выявления отклонений в реализации
предписаний требуется такая функция управления, как контроль, а
в рассматриваемом нами аспекте — президентский контроль.
С учетом сказанного выше можно дать понятие правоохранительной деятельности, осуществляемой специальными органами
исполнительной власти. Это государственная деятельность, осуществляемая специально уполномоченными государственными
правоохранительными органами для охраны права, установленного
законами правопорядка с использованием соответствующих юридических мер воздействия к нарушителям в строгом соответствии с
законом и соблюдением определенных законом правил (процедур).
Рассматривая основные направления правоохранительной деятельности, уясним отношение данной деятельности к политике.
Правоохранительная деятельность должна строиться в соответствии с законами, в первую очередь, с Конституцией Российской
Федерации, руководствоваться правовой политикой государства,
которое провозглашено Конституцией РФ. На основе сказанного
полагаем, что названная деятельность должна быть вне политики
различных партий и политических групп, ее задача — служить
государству.
Ключевыми задачами (направлениями) правоохранительной
деятельности исполнительной власти в настоящее время являются,
например: активизация борьбы с преступностью, оздоровление
22
криминальной обстановки в стране, обеспечение установленного
законами и подзаконными актами правопорядка, государственной
и общественной безопасности в широком смысле. Реализация этих
задач зависит от многих факторов, в т. ч. не только от органов,
служб, подразделений, учреждений, правоохранительных органов,
непосредственной осуществляющих правоохранительную деятельность, но и от служб, обеспечивающих реализацию этой деятельности опосредованно (кадровая, штабная, тыловая работа). И это
возможно, в частности, путем:
— определения (установления) принципиальных исходных положений устройства организационно-штатных структур органов
исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную
деятельность, направленную на обеспечение правопорядка;
— эффективного взаимодействия правоохранительных и других органов государственной власти при выполнении возложенных
на них правоохранительных функций (задач);
— внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, способствующие коренному улучшению
этой деятельности, в частности, по возложению обязанности на
другие государственные органы, государственные, общественные
и частные организации, а также население функции оказания содействия правоохранительным органам в борьбе с различными
правонарушениями;
— формирования, развития и совершенствования новых юридических и научно-технических средств, методов и приемов,
направленных на противодействие всем правонарушениям, обеспечение правопорядка, личной, общественной и государственной
безопасности;
— развития и нормального обеспечения финансовой и материально-технической (тыловой) базы для активного осуществления
данной деятельности правоохранительными органами исполнительной власти;
— создания и реализации эффективной кадровой политики в
системе правоохранительных органов исполнительной власти, построенной в т. ч. на нормальном финансировании, жилищнобытовом обеспечении их сотрудников и военнослужащих.
Таким образом можно сделать следующие выводы:
1. Правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы (государственной гражданской службы и во23
енной службы) своими функциями. Основным отличительным
признаком правоохранительной службы от гражданской является
обеспечение осуществления функций государства особого рода,
направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, правопорядка, осуществлении борьбы с преступностью. И не всякая профессиональная служебная деятельность в
государственных органах по защите прав человека является правоохранительной службой.
2. В Конституции РФ понятия «правоохранительные органы» и
«правоохранительная деятельность» не раскрываются. В ст. 72 отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов находятся (п. «л») кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата. Из данной редакции можно
сделать выводы, что судебные органы, нотариат и адвокатура не
относятся к правоохранительным органам либо относятся, но имеют свои специфические особенности.
3. Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности в целом, нетрудно убедиться, что для многих
из них она не является единственной. Исключением, скорее всего,
являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто
юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане
и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например,
для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной в т. ч. с решением многочисленных хозяйственно-тыловых,
кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в т. ч. санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах
без применения норм права. Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).
4. По нашему мнению следует определить следующее основные направления правоохранительной деятельности, органы и организации, ее осуществляющие:
а) Конституционный контроль и правосудие, которые направлены на обеспечении соответствия Конституции РФ действующим
24
нормативным правовым актам, соблюдения принципа непринятия
или отмены уже принятых правовых актов или их отдельных норм.
Эту функцию выполняет Конституционный Суд РФ.
Судебная власть, будучи самостоятельной ветвью государственной власти, имеет прямое отношение к деятельности иных
правоохранительных органов. Обеспечивая права и законные интересы граждан, государственных и иных публичных органов, общественных объединений, хозяйственных организаций, суд в конечном итоге дает оценку правоправности их деятельности, в том
числе и деятельности всех других правоохранительных органов.
б) Прокурорский надзор как самостоятельное направление правоохранительной деятельности включает надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов на всей территории страны. К функциям прокуратуры также отнесено расследование преступлений и участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел. Систему прокуратуры, возглавляемую
Генеральным прокурором РФ, составляют прокуратуры субъектов
Федерации, а также прокуратуры городов, районов, другие территориальные, военные и специализированные прокуратуры.
в) Выявление и расследование преступлений — особое направление правоохранительной деятельности должностных лиц (оперативных сотрудников, дознавателей, следователей), входящих в соответствующие подразделения прокуратуры, органов внутренних
дел (милиции), органов федеральной службы безопасности, органов наркоконтроля и таможенных служб.
Все перечисленные органы осуществляют правоохранительную
деятельность, направленную на борьбу с преступностью и другими
правонарушениями посредством предусмотренных законом следующих форм в виде: оперативно-розыскной деятельности (ОРД),
предварительного расследования уголовных дел, исполнения судебных решений по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, исполнительного производства, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности,
охраны основ конституционной и общественной безопасности.
Причем каждый из названных выше органов исполнительной власти проводит один или несколько видов правоохранительной деятельности. Так, по мнению названного автора, ФАПСИ осуществляют только ОРД, органы ФПС и ГТК России — это органы, осуществляющие ОРД и дознание. Многие из указанных видов право25
охранительной деятельности, в т. ч. предварительного расследования, проводят органы внутренних дел, а также Федеральной службы безопасности Российской Федерации, ряд из них — другие министерства и ведомства.
5. В правоохранительной деятельности органов исполнительной власти наиболее тесно связаны между собой функции, реализуемые по уголовным делам, такие как, например, оперативнорозыскная деятельность, расследование преступлений (предварительное следствие), обвинение. Целый ряд одноименных функций
выполняются различными органами исполнительной власти при
осуществлении правоохранительной деятельности (при разграничении компетенции (подведомственности, подследственности)).
Так, в частности, функцию оперативно-розыскной деятельности
выполняют специальные подразделения органов безопасности,
налоговой полиции, органов внутренних дел, таможенных органов,
исполнения наказаний Минюста России, ФАПСИ при Президенте
РФ и др.
6. В административно-правовые режимы правоохранительной
деятельности, определяемые вышеуказанными законами входят
режимы государственной тайны и оборота оружия. Помимо них
общим для фактически всех правоохранительных структур является режим оперативно-розыскной деятельности, состоящий в некоторой совокупности специальных гласных и негласных мероприятий, посредством которых осуществляется раскрытие преступлений оперативными аппаратами правоохранительных органов.
7. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы и находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Военнослужащие и
сотрудники правоохранительных органов могут проходить службу,
и не замещая должность в государственной организации. Это возможно в случаях: нахождения в распоряжении определенного ведомственного органа, командования; нахождения за штатом во
время проведения организационно-штатных мероприятий; прикомандирования к органам государственной власти и др. Иными словами, милитаризованный служащий может находиться на службе,
не занимая конкретную должность, что значительно отличает данные виды государственной службы от гражданской государственной службы.
8. Правоохранительная служба, как относительно новый вид
государственной службы, пока не имеет единого правового источника, регулирующего вопросы ее организации и прохождения, хотя его принятие предусмотрено ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации». Формально объединяя несколько
26
самостоятельных видов служебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по
юридической силе и содержанию нормативных правовых актов.
27