К ПРИВАТИЗАЦИИ СТРАХОВКИ СТАРОСТИ
advertisement
Nikolai Genov К вопросу о приватизации пенсионного страхования 1. Введение Вопреки многочисленным выводам относительно изменений в Восточной Европе очень часто можно столкнуться с утверждениями, в которых заявляют следующее: «Более близкий взгляд на социальное развитие во время реформы обнаруживает большинство случаев общего восприятия как явное предубеждение. Предполагаемый крах жизненного уровня не очевиден, и социальные расходы – здравоохранение, образование, и социальные преобразования – увеличились как доля ВВП». Внимательный взгляд на некоторые аспекты социальной политики в контексте преобразования учреждений в Восточной Европе мог бы подвергнуть сомнению законность такого утверждения и позволить более пристальное рассмотрение его значений. С этой целью мы собираемся проанализировать проблему пенсионного страхования, так как это касается всеобщих интересов в Восточной Европе. Государственная социальная политика о пенсионном страховании становится темой бурных дебатов экономическом аспектах. Обсуждение вопроса размера в политическом и о пенсионном возрасте и пенсий в настоящее время и в будущем - неотъемлемая часть обсуждения в русле реформ развитых государств. Из-за тесных связей между экономической и социальной политикой ядро макроэкономических дебатов по национальным пенсионным системам заключается в конкурентоспособности национальной экономики на глобальных рынках. Как бы то ни было, связанные друг с другом экономические, политические и социальные проблемы намного более широкие. Они обращены к потребностям реформ учреждений, к уровню экономического роста, к правам человека и широкому диапазону определенных проблем социальной политики. Особенно эти проблемы важны в восточной части европейского континента, так как предоставляют почти законченное преобразование прав собственности. Самая насущная проблема - необходимое переосознание понятия пенсионного страхования и методов организационной социальной солидарности государства в этой области. Понятия и методы широко различаются из страны в страну, так как определенные пути, связанные с их развитием, и решения отражают отдельные социальные преобразования. Каковы же воздействия этого развития на социальную политику и на политику пенсионного страхования? Вопрос и вероятные ответы очень актуальны, и они не всегда определяются местными условиями. Во-первых, каковы бы ни были определенные условия, ответы имеют отношение к проблемам социального обеспечения при условиях снижения доли рабочего населения и роста доли пенсионеров в большинстве индустриальных обществ. Это - проблема, требующая мер инновационного институционального преобразования. Результаты требуют и исследования отдельных случаев в местных условиях, и теоретических обобщений с учетом «лучших методов». Во-вторых, усилия справиться с этой проблемой возникают при условиях, в которых подвергается сомнению эффективность всех известных моделей развитого государства. Таким образом, вместе с существенными различиями в местных условиях, можно заметить проблемы, которые универсальны для развитых индустриальных государств. В-третьих, проблемы и реформы пенсионной системы в Восточной Европе актуальны еще из-за вступления десяти стран региона на конкурентные рынки и социальное пространство Европейского союза. Некоторые национальные особенности не имеют существенного значения, текущее состояние и перспективы пенсионного обеспечения принадлежат к важнейшим проблемам в возросшем Европейском союзе: Таблица 1. Главные текущие проблемы европейцев (в % на страну) Cтрана Озабоченность Страна Озабоченность по поводу по поводу пенсий пенсий Австрия 31 Италия 29 Бельгия 26 Латвия 31 Болгария 34 Литва 34 Кипр 23 Люксембург 22 Чехия 35 Мальта 34 Дания 8 Нидерланды 10 Эстония 31 Польша 39 Финляндия 19 Португалия 35 Франция 31 Румыния 31 Германия 43 Словения 37 Греция 27 Словакия 21 Венгрия 39 Испания 22 Ирландия 11 Швеция 12 Великобритания 25 В-четвертых, текущие социальные преобразования в восточной части европейского континента касаются основных прав человека. Несомненно, что каждое нарушение прав человека является социальной проблемой, имеющей и местные, и универсальные составляющие. Проблема пенсионного страхования оказалась ключевой по своей значимости для солидарности разных поколений и для социального сплочения. В - пятых, некоторые предпринятые решения проблемы пенсионного страхования в Восточной Европе могли бы быть изучены для того, чтобы проверить решения, потенциально применимые ко всем западноевропейским странам. Можно только понять реальную сложность Данные проблемы приобретают реальную сложность при обсуждении с точки зрения исторической перспективы. И это происходит не только потому, что восточноевропейские общества очень тесно связаны со своим прошлым опытом. Важным является то, что это опыт государственно-социалистической организации их социальной политики. Этот факт оказывает свое влияние на развитие социальной политики в регионе. В государственно-социалистической Восточной Европе социальная политика была частью центрально организованного экономического процесса воспроизводства. У такой организации социальной солидарности были свои исторические корни. Главным в решении и контроле относительно социальной политики во время государственно-социалистического периода было строго централизованное государство. Оно управлялось с опорой на определенную идеологию и на чрезмерную концентрацию экономических ресурсов и политической власти. Главная идеологическая предпосылка была включена в политику полной занятости. Таким образом, некоторые исключения или нюансы не имели значения, у каждого здорового человека должна была быть работа, и почти все были государственным служащими. При таких идеологических, политических и экономических условиях особый исторический тип системы пенсионного обеспечения был введен впервые в Советском Союзе и был использован во всех восточноевропейских странах. Это был упрощенный и эгалитарный вариант системы пенсионного обеспечения, полностью управляемой государством. Это была также самая универсальная система пенсионного доминирующей государственной страхования. собственности, полной В условиях занятости и неразвитого частного страхования административно определялись выплаты в системе пенсионного страхования. Они автоматически вычитались из заработной платы трудящихся и направлялись в государственный бюджет. Затем пенсии выплачивались непосредственно из государственного бюджета. Таким образом, размер и регулярность оплаты пенсий по старости полностью зависели от совокупности платежей экономически активных младших поколений, так как не было никаких пенсионных фондов в каком любо виде. Типичный пенсионный возраст был довольно низок в Восточной Европе. С некоторыми изменениями это были 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. Главной причиной ранней пенсии была политика полной занятости. Особенно в первые годы социалистических преобразований это был единственный механизм для обеспечения рабочими местами молодых специалистов. Привилегию досрочного выхода на пенсию было трудно отменить даже при условиях дефицита рабочей силы в восточноевропейских обществах в течение семидесятых и восьмидесятых годов прошлого века. Были многочисленные исключения, позволяющие выход еще на более раннюю пенсию для различных профессий. Низкая покупательная способность пенсионеров обычно компенсировалась неденежными льготами для пенсионеров, такими как льготы на транспорт, услуги социального обеспечения, и т.д.; выделялись также государственные субсидидии на продукты питания, электричество, воду, и т.д. Низкий денежно-кредитный уровень пенсий вынуждал пенсионеров вести скромный образ жизни. Регулярная выплата пенсий расценивалась как важное условие сохранения социального мира в обществе, и были только исключительные случаи отсроченных выплат пенсий. Система пенсионного обеспечения была частью дифференцированной социальной политики, включающей также обеспечение местами в детских садах, оплачиваемые отпуска, обеспечение жильем, продолжительные декретные отпуска, пребывание в домах отдыха и т.д. Такая социальная политика была несомненно щедрой. Она была основана на предложении равного доступа к равному качеству социального всеобщего обеспечения. Это, восточноевропейских в свою обществ очередь, и приводило включало рациональности в организационных формах. к принципы гомогенизация коллективной Такая государственная социалистическая организация социальной политики могла только функционировать при условиях полной занятости, строгого финансового контроля, относительно молодого населения и государственной поддержки предприятий. Регулярные государственные доходы делали перераспределительную социальную политику государства управляемой. При этом не было никакого реального соревнования между предприятиями на внутреннем рынке. Государство материально поддерживало предприятия, вступающие в международную конкуренцию. Штаты предприятий и других организаций были раздуты. Экономическая неэффективность подобных организационных мер была ясна перед крахом государственного социализма, так как щедрая социалистическая социальная политика подорвала технологические инновации конкурентоспособность и, таким накопление капитала, образом, восточноевропейских государственная международную экономических систем. Экономический спад в регионе в течение восьмидесятых годов 20 века сделал эту горькую правду очевидной. Широко пропаганидируемый равный доступ к общественным благам государственной социалистической социальной политики все больше и больше вызывал разочарование в связи с низким качеством предлагаемых. Шаг за шагом восточноевропейские общества двигались в направлении структурной дифференциации и различных предпочтений. Административно управляемые Советы имели обыкновение пренебрегать этим развитием. Слишком долго социальная политика социалистических государств оставалась стабильной. Был довольно ограничен диапазон вариантов, доступных для личного выбора. Следовательно, государственная социалистическая социальная политика не могла соответствующим социальные трудности индустриализированных образом и и на реагировать продвижение урбанизированных на увеличивающиеся индивидуализации обществах Организационная структура не отражала должным образом в в регионе. потребность предложить более широкое пространство для личной инициативы. Поэтому нетрудно было предсказать начало изменений в данном регионе, что модернизация системы пенсии должна была быть неотъемлемой частью процесса реформы. 2. Стратегия реформы Всемирного банка для восточноевропейских пенсионных систем Приватизация производства, следующая за ней массовая безработица, рост теневой экономики, перспективы получения прибыли от пенсионного страхования и социальная индивидуализация нанесла смертельный удар по государственной системе радикальные перемены пенсионного страхования. Стало очевидно, что необходимы, чтобы предотвратить крах унаследованной пенсионной системы и непредсказуемых, разрушительных макросоциальных последствий и личных трагедий членов общества. Сама социально-экономическая структура социальной политики изменилась быстро и радикально. Вопреки вышеупомянутому Андерс Аслунд реальная покупательная способность заработной платы понизилась во всей Восточной Европе наряду со снижением ВВП. Снижение покупательной способности достигло в некоторых случаях уровня ниже 50 % заработной платы в 1989 году. Однако снижение реальной покупательной способности пенсий было еще более глубоким. Это можно проиллюстрировать отношением уровня средних зарплат и средних пенсий в Болгарии во время преобразований: Таблица 2: Отношение покупательной способности средней пенсии к средней зарплате в Болгарии 1989-2005 г.г. (в %) Year 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 _________________________________________________________________________________ Pension/Salary 48.3 44.6 35.8 32.9 29.3 34.7 39.7 41.8 43.4 _________________________________________________________________________________ Такое развитие было типично для всех восточноевропейских обществ. Это происходило из-за ряда причин. Преобразования совпали с массовой миграцией молодой рабочей силы, резким снижением уровня рождаемости и быстром старением населения в регионе. В таких унаследованной системы пенсионного обеспечения условиях крах был неизбежен. Модернизация государственной системы пенсионного обеспечения была также неизбежна, несмотря на многочисленные трудности, сопровождающие этот процесс. Трудности в решении данной проблемы все еще остаются в настоящее время, так как в процесс вовлечено появление новых государств и новых политических учреждений в регионе. В этом контексте многие иллюзии быстро исчезли и уступили место отрезвлению. Обнищание, культурная дезориентация и организационные неурядицы стали превалирующими. Стало ясно, что новые участники в рыночной экономике и гражданском обществе были неспособны обеспечить функциональный эквивалент социальной политике, организованной государством. Результатом стала экономическая и социальная маргинализация большого процента пожилых людей в восточноевропейских обществах и насущная потребность поддержать эту главную группу проигравших в преобразованиях. Как же государство добивалось социальной солидарности, которая должна была уменьшить социальное напряжение и конфликты, а также предотвратить накопление напряжения и конфликтов в будущем в социальных отношениях между поколениями? В ответе на этот вопрос прежде всего нужно было рассмотреть тот факт, что институциализированная ответственность развитого государства – это относительно новое эволюционное достижение. Какими могли быть функциональные эквиваленты государственной организованной солидарности в новых регионах и новых обстоятельствах? Важнейшая проблема в этом контексте касается взаимодействия экономических процессов и государственной политики. Существуют также важные проблемы, касающиеся мотивации и изменения культурных моделей. Таким образом, рассматриваемые проблемы касаются личной инициативы и инициативы учреждений и ответственности, правосудия и доверия, стабильности и инноваций в общественной жизни. Для эффективного решения проблем их следует рассматривать с точки зрения проблем и опыта отдельных обществ. Много времени прошло, прежде чем стратегические организационные решения были приняты в области пенсионного страхования. Существует множество причин для этого. Одной из них было мнение, что реформы являются дорогостоящими и должны быть поэтому хорошо разработаны и претворены в жизнь. Кроме того, реформы в социальной политике должны были быть проведены в Восточной Европе административно и материально ослабленными государствами в условиях политической нестабильности. Главными действующими лицами в этих преобразованиях должны были стать профсоюзы и политические партии. При этом они могли использовать в своих корыстных целях такую щекотливую тему, как пенсионное страхование. Кроме того, был необходим местный опыт. Некоторые решения, принятые в начале процесса реформ, как оказалось, были неэффективны. Например, поспешные меры по борьбе с надвигающейся волной безработицы в начале девяностых годов 20 в., открывающие досрочный выход на пенсию в крупных масштабах, сделали бремя государственного пенсионного обеспечения невыносимым для восточноевропейских государственных бюджетов. Они уже страдали от постоянного дефицита к тому моменту. И последнее, но не менее важное: так как проблема пенсионного обеспечения политически весьма чувствительна, правительства, производящие необходимые, но непопулярные реформы в пенсионной системе, всегда оказываются перед перспективой совершения политического самоубийства. Восточноевропейские политические деятели были хорошо проинформировали о таких прецедентах в Западной Европе, где правительства оказались перед той же самой проблемой. Некоторые из них должны были уйти в отставку из-за организованного сопротивления пенсионным реформам. Учитывая преобразования эти и опыта исторические обстоятельства социального пенсионного обеспечения, накопленного в Восточной и Западной Европе, восточноевропейские достижения в преобразовании национальных пенсионных систем кажутся сегодня почти невероятными. За очень короткий отрезок времени должны были быть осуществлены реформы. организационные Национальные изменения являются преобразования, основные существенными во всех восточноевропейских обществах, которые стали членами Европейского союза. Мы стали свидетелями парадигматического движения от полного господства коллективной рациональности к индивидуальной рациональности. Исторический фон организационных инноваций – это опыт, собранный в ходе радикальных пенсионных реформ, впервые имевших место в Чили. Они были осуществлены там под руководством экспертов Всемирного банка. Тогда опыт Чили был использован экспертами Всемирного банка в стратегии для реформирования пенсионных систем в Восточной Европе. Однако нигде в регионе не был реализован чилийский вариант полностью приватизированной и индивидуализированной пенсионной системы. В странах, которые стали уже членами Европейского союза, реформы были схожими и вводили новую пенсионную систему, основываясь на трех базисах. Во-первых, реформа означала продолжение государственных социалистических принудительных выплат с заработной платы в пенсионный фонд. Такой подход соответствует принципам солидарности разных поколений, а также принимает во внимание объем и продолжительность отдельных вкладов в пенсионные фонды. Эти вклады выплачиваются работодателями и государственными государственной служащими. Они организациями, социалистической также поскольку полностью это пенсионной управляются имело системе. место в Различие заключается в том, что пенсионные фонды отделены от текущего государственного бюджета. Это означает фактически возвращение к методам, которые существовали в различных формах перед появлением государственной социалистической пенсионной системы. Реальные инновации касаются второго и третьего базисов нового пенсионного страхования. Финансовые сборы от работодателей и служащих собираются государственными учреждениями, а затем в условиях рыночной экономики передаются частным пенсионным фондам, которые управляются в соответствии с рыночными принципами. Этот подход индивидуализирует и приватизирует пенсионное страхование двойным способом. Сбор пенсионных отчислений обязателен и регулируется государством, но при этом выбор пенсионного фонда доброволен. Пенсионные фонды обязаны вести строго индивидуально пенсионные вклады и вычислять на этой основе размер второй будущей приватизированная организуется в и пенсии. Третий индивидуальное соответствии с базис пенсионное рыночными - добровольное, страхование. принципами Оно частными страховыми компаниями. Иметь или не иметь частную программу пенсионного обеспечения согласно этому третьему условию и выбор страховой компании является вопросами личного предпочтения, решения и ответственности. Второй и третий базисы национальных пенсионных систем по старости имели место в различное время в отдельных восточноевропейских обществах: Таблица 3. Годы введения вторых и третьих базисов в реформе пенсионной системы в Восточной Европе Страна Базис II Базис III Обязательные Добровольные пенсии пенсии Болгария 2002 1994 Чехия - 1994 Эстония 2002 1998 Венгрия 1998 1994 Латвия 2001 1998 Литва 2004 2004 Польша 1999 1999 Словакия 2005 1997 Словения 2000 2000 Румыния 2007 2007 С различными модификациями, главным образом связанных с введением второго базиса, эта новая форма пенсионного страхования была введена в Восточной Европе совместными усилиями Всемирного банка, Международного валютного фонда и национальных правительств. Осознавая политическое значение пенсионной реформы, можно удивляться тому, как гладко старая система всеобщего пенсионного страхования, основанная на коллективной системой, солидарности разных поколений, была заменена новой основанной на частной инициативе и индивидуальной ответственности. Даже увеличение пенсионного возраста и выслуги лет, требуемой для получения полной пенсии, были приняты в Восточной Европе без особого сопротивления. Объяснением этого могла бы послужить успешная тактика восточноевропейских правительств в использовании схем переговоров вне Парламента для обеспечения парламентской и общественной поддержки пенсионных реформ Однако главные причины успеха реформы при детальном рассмотрении лежат глубже. Фактически ни в одном восточноевропейском обществе социальная солидарность, управляемая государством, не была отменена как главный организационный принцип пенсионного страхования. Такой подход коренным образом отличается от либеральной, полностью рыночной системы пенсионного страхования, которая интенсивно пропагандировалась в начале преобразований в Восточной Европе. Основная причина для сохранения модели солидарности была главным образом авантюристической. Не было достаточно времени, чтобы накопить пенсионные сбережения посредством любой другой парадигмы. Это могло бы быть задачей следующих поколений, которые уделят больше внимания выбору индивидуального и добровольного пенсионного страхования. Он существует сегодня во всех странах в Восточной Европе, но его популярность различна в различных странах. Объяснение очень простое. Частное пенсионное страхование - это платное обслуживание, использование которого требует достаточно высокой покупательной способности. Такое страхование не может быть широко распространенно среди большинства населения в регионе. Это можно ярко проиллюстрировать чешским опытом. Чешский парламент выбрал двухъярусную государственную и частную систему пенсионного страхования. Система успешно функционировала некоторое время, но она не была приспособлена к быстрым демографическим изменениям в стране. Изменения происходили из-за низкой рождаемости и быстрого старения населения. Ожидается, что соотношение населения более чем 65 - летнего возраста к населению между 15 и 65 годами изменится с 19.7 % в 2004 г. на 54.8 % в 2050. Такое развитие сделает государственное пенсионное обеспечение нежизнеспособным, поскольку это потребует все более и более активное вовлечение государственных финансов к финансированию регулируемыми государством пенсиями. С другой точки зрения, частное регулирование текущей пенсионной системы в стране также поднимает много вопросов из-за неуверенности в ее развитии в местных условиях. Экономическая эффективность частных пенсионных фондов, оказалась весьма скромной, и она не может обеспечить устойчивость пенсионного страхования, финансируемого частными фондами: Таблица 5. Чистая прибыль чешских частных пенсионных фондов в 1995-2003 г.г. (в %) Год В 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 среднем Прибыль 0 0.2 0.3 -2.3 3.9 0.3 -0.6 1.7 3.1 0.7 Таким образом, новые реформы необходимы, чтобы сделать пенсионную систему в Чешской республике жизнеспособной. В стране уже достигнуто согласие о необходимости реформ. Однако нет согласия относительно их содержания и способов, по которым они должны быть осуществлены. Единственным утешением мог бы быть тот факт, что большинство западноевропейских обществ оказывается перед той же самой проблемой. Как замечено в этом более широком контексте, коренные изменения в пенсионных системах в Восточной Европе могут оказаться лабораториями для того, чтобы проверить развитие в будущем пенсионных систем в Западной Европе. Однако, определенное время необходимо, чтобы увидеть, как реформы в восточноевропейских пенсионных системах будут выглядеть в конечном функционирования итоге. экономики Это будет зависеть восточноевропейских во-многом обществ. от Другим важным фактором будет характер изменений в их политических институтах, так как пенсии являются продукт интенсивных взаимодействий между экономическими и политическими учреждениями. Различные особые условия для пенсионного обеспечения ряда профессиональных групп или за достижения в сфере образования не могли быть сохранены, так как они имели смысл в иных условиях организации труда. Вместо этих мер механизм "собственности" (соотношение между вкладом в пенсионные фонды и льготами) был введен в период реформы. Учитывая опыт западноевропейских обществ, можно ожидать долгосрочные приспособления пенсионных выплат к новым экономическим условиям. Развитие будущих событий на 20-30 лет чрезвычайно трудно предсказать, особенно теперь, когда пенсионные фонды, ориентированные на рынок, понесли огромные потери в Центральной и Южной Восточной Европы из-за финансового кризиса в 2008 г. Каковы будут последствия этих и возможных других существенных потерь в функционировании пенсионных систем в отдельных странах - это важная задача для социологических исследований и социальной политики в последующие годы. Много серьезных сигналов возможных потрясений пенсионных фондов недавно поступили из Чили. Известная история успеха пенсионной реформы применительно к рыночным условиям там теперь неактуальна из-за сообщений о серьезных потерях частных пенсионных фондов, напр., на 40.26 % в 2008 г. После такого опыта в октябре 2008 г. правительство Аргентины объявило о своих планах национализации частных пенсионных фондов. Восточноевропейский опыт также достаточно печален. Отдельные публикации сообщают о “колоссальных потерях” пенсионных фондов в регионе в 2008 г. Очевидно, глобальный финансовый кризис рождает неуверенность и ставит вопросы о новой стратегии развития пенсионных систем. Это главным образом касается государственно-частных отношений в управлении пенсионными системами. Реформы пенсионной системы в Российской Федерации – важное мероприятие, которое заслуживает особого внимания в данном контексте.
