Совещательные органы при федеральных ведомствах

Совещательные органы при федеральных ведомствах: политическая роль знания
Гузель Гарифуллина
Международный центр изучения институтов и развития
НИУ ВШЭ (Москва)
Информация может становиться значимым политическим ресурсом. Одной из
современных площадок, где можно наблюдать, как именно это происходит, являются
консультативные структуры при органах власти. Не имея собственных властных
полномочий и обладая только совещательным статусом, они позволяют изучить, каким
образом знание может использоваться для влияния, и кто пользуется этой возможностью.
Совещательные органы1 при федеральных органах исполнительной власти в России в
большом количестве были созданы во второй половине 2000-х годов. Значительную часть
составляют общественные советы, создание которых связано с деятельностью
Общественной палаты РФ. Однако есть и множество других структур - экспертных и
консультативных советов и групп, – так что в настоящее время практически нет ведомств
без совещательных органов. В состав этих органов входят как известные общественные
деятели, так и представители бизнеса, некоммерческих организаций, СМИ и т.д. Они
представляют собой новую институциональную форму взаимодействия общества и
государства, и до настоящего момента во многом не изучены. Их формальный статус и
внимание, которое уделяется этим структурам в публичном политическом дискурсе, а
также неоднозначный опыт деятельности таких структур в иных политических системах,
обосновывают внимание, которое они вызывают у исследователей.
Для данной работы использовалась составленная автором база данных, включающая
сведения о составе совещательных органов (общественных, экспертных, консультативных
советов) при федеральных ведомствах в России. Использование этих данных позволяет
ответить на два вопроса относительно влияния в совещательных органах. Во-первых,
какие группы в таких структурах наиболее влиятельны? Во-вторых, почему именно эти
группы представлены и влиятельны в советах?
Теория и методология исследования
Методологической основой настоящего исследования является подход к анализу
политики с точки зрения групп. Существующие теории в рамках этого направления
нередко располагаются на шкале «(нео)корпоратизм»-«(нео)плюрализм» в зависимости от
трактовки места государства в отношениях с группами интересов и особенностей
организации интересов2. Групповой подход к анализу политики фокусируется на том, как
различные объединения граждан стремятся оказывать влияние на процесс принятия
политических решений и участвуют в формировании политики.
Существует значительное количество исследований, посвященных вовлеченности групп
интересов в совещательные органы на примере стран, где подобные структуры имеют
долгую историю, и эти исследования чаще всего используют групповой подход.
Признавая зависимость рекомендаций консультативных органов от того, какие группы
представлены в составе этих органов, исследователи концентрируются на вопросах
сбалансированности представительства3 и особенностей использования консультативных
площадок группами интересов. Российские исследователи также изучают деятельность
различных совещательных органов, явно или неявно представляя их как площадку
взаимодействия государства и различных групп – в частности, носителей общественных
интересов [Перегудов 2006; Руденко 2006; Тарасенко 2006; Тарасенко и др. 2011;
Сунгуров и др. 2012] или бизнеса [Зудин 2010].
Далее в данной работе термины «совещательные органы», «консультативные органы» и «советы»
будут использоваться как синонимы
2
См., например, Lembruch and Schmitter 1982; Williamson 1985; Dahl 1961; Lindblom 1977; Smith 1990
3
См. например, Cook and Bero 2004 (США) и Crombez 2002 (ЕС)
1
Преимуществом группового подхода является возможность объединить различные
трактовки содержания деятельности совещательных органов - как канала общения с
бизнесом, как формы гражданского участия и т.д. – поскольку речь во всех этих случаях
идет о группах, представляющих те или иные интересы.
Для оценки влиятельности тех или иных групп служит их относительная
представленность4 (то есть доля представителей данной группы) в составе совещательных
органов – именно это позволяет наблюдателям говорить, например, о доминировании
промышленного лобби или научного сообщества.
Следующий этап – анализ факторов, влияющих на представленность (и потенциал
влияния) групп. Почему некоторые группы непропорционально представлены в системе
совещательных органов, в то время как другие в ней фактически отсутствуют?

Во-первых, неравномерно само создание совещательных органов: в некоторых
сферах государственного регулирования их может быть больше, чем в других — а значит,
разные типы интересов по-разному представлены. Среди основных причин
неравномерного создания совещательных органов при ведомствах различных сфер
исследователи называют, в частности, несоответствие ресурсов ведомства уровню
неопределенности и масштабу стоящих перед ним задач [Schulman et al. 2002; Lavertu and
Weimer 2009; Moffitt 2010], а также уровень давления групп интересов, желающих
получить доступ к процессу обсуждения государственных решений [Broscheid, and Coen
2007].

Во-вторых, сами группы различаются по своей «силе» - некоторые больше
заинтересованы в участии и обладают более значительными ресурсами. Проранжировав
различные типы групп по их (типичной или предполагаемой) ресурсной обеспеченности5,
можно предположить, какие группы должны быть в большей степени представлены, а
затем проверить это предположение.
Данные
Источником информации о совещательных органах при ведомствах стали официальные
сайты соответствующих органов и базы данных законодательства (Консультант+, Гарант).
Таким образом были собраны списки участников для 146 из 169 идентифицированных
советов6 и сформирована база данных в формате «человеко-совет» (наблюдением
выступает сочетание фамилии, имени и отчества участника с уникальным номером
совета), состоящая из 4822 наблюдений. В базе содержатся сведения об организации,
которую представляет участник, типе соответствующей группы, позиции участника в
совете (входит ли в руководство совета), характеристиках соответствующего совета (год
создания, тип совета) и ведомства (уровень, сфера деятельности).
В качестве примерной оценки ресурсной обеспеченности ведомства были взяты данные
Росстата о штатной численности ведомств и средней заработной плате сотрудников
ведомства за 2011 год.
Давление групп интересов, в отсутствие прямых данных (в зарубежных исследованиях
для этого используются данные реестров групп интересов), оценивалось через отнесение
сферы деятельности ведомств к различным «типам политики» [Lowi 1972; Wilson1989]7.
Доступ или представленность нередко используются как оценка потенциала влияния групп
интересов – см., например, Dür and De Bièvre2007; Bouwen 2002
5
Эмпирическое исследования ресурсной обеспеченности различных групп – см., например, Leech et
al.2007
6
В исследование не включались межведомственные (то есть число бюрократические по составу)
рабочие группы и советы, а также постоянно действующие коллегии ведомств (так как информация об их
составе и деятельности нередко отсутствует на сайте ведомства, а их деятельность несколько отличается от
деятельности совещательных органов).
7
Отнесение конкретных сфер и вопросов ведения ведомств к тому или иному типу политики
производилось, в частности, в работе Bowling and Ferguson 2001
4
Результаты
Совещательные органы при федеральных ведомствах — это 169 советов различного типа
(данные на июль 2011 года): общественные, экспертные советы, советы по малому и
среднему бизнесу и другие 8. Разные типы совета регулируются различными
нормативными актами, однако есть ряд общих черт, которые позволяют объединить все
эти советы в одну группу и исследовать вместе. Они все созданы государственными
органами и при этом включают представителей внешних групп (академического
сообщества, бизнеса, НКО, СМИ и т. п.). Декларируется, что цель их деятельности вырабатывать рекомендации, которые в том или ином виде будут учитываться в работе
ведомства.
В целом, создание системы консультативных органов было частью административной
реформы9. Общественные советы, которые стали наиболее распространенным типом
совещательных органов, начали появляться по инициативе сформированной в 2005 году
Общественной палаты РФ10. Основные цели, которые постулируются в Положениях
общественных советов — это согласование интересов различных общественных групп и
ведомства при обсуждении решений (программ, законопроектов и т. д.), помощь в
выработке приоритетов деятельности ведомства в конкретной сфере, иногда —
информирование граждан о деятельности ведомства.
Стоит выделить и другую — небольшую, но специфическую - группу советов. Это
совещательные органы в сфере поддержки малого и среднего бизнеса, которые начали
появляться после соответствующего президентского Указа от 15 мая 2008 года11 и
Постановления Правительства от 13 октября 2008 года.
Кроме того, есть научно-технические, консультативные и экспертные советы.
Значительная часть их также учреждена в недавний период.
Рисунок 1. Советы по типам
Существуют также парламентские комитеты, комиссии и советы при Президенте и Правительстве
РФ, но их деятельность в данном исследовании не рассматривается. Автор сознательно ограничил объект
исследования совокупностью совещательных органов при ведомствах исполнительной власти федерального
уровня по двум основным причинам. Во-первых, исполнительная власть традиционно является
доминирующей в российском политическом процессе. Во-вторых, необходимо было выделить достаточно
однородные по функциям и статусу советы.
9
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах
(одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р)
10
Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 года N 842 «О порядке образования
общественных советов при федеральных министерствах…»; Постановление Правительства Российской
Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных
министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных
службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации"
11
Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по
ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»
8
Анализ представленности
Сравнение различных типов советов показывает, что в общественных советах больше
представлены некоммерческие организации и нет представителей государственных
ведомств (это прямо запрещено соответствующим законодательством). В экспертных
советах заметно больше представителей компаний. Кроме относительной доли
представителей группы в советах, оценивалось доминирование групп – то есть обладание
более 30% списочных мест в конкретном совете.
Рисунок 2. Относительная представленность групп, в целом по советам

Эксперты доминируют только в нескольких научных советах, в различных сферах.
Их представленность в целом по системе 10%, почти такая же она в общественных
советах (11%), и больше средней (23%) в научных советах. А вот в советах по малому и
среднему бизнесу и экспертных советах составляет всего около 5% состава.

Для НКО «зарезервированы» почти исключительно общественные советы – там их
присутствие заметно. Представители НКО составляют 8% в целом по совокупности, около
20% в общественных советах и только 4% в экспертных и советах по малому и среднему
бизнесу.

Бизнес доминирует в советах в сфере экономики, часто доминирует в экспертных
советах. Представленность группы в целом 40% - если объединить компании и
ассоциации бизнеса. Представленность выше в экспертных советах (57%) – за счет
повышения доли представителей компаний. И ниже для общественных советов (33%) и
научных советов (24% - и это почти исключительно представители компаний).
Анализ факторов представленности групп

Обеспеченность ведомства ресурсами
Значимой корреляции между штатной обеспеченностью/заработной платой сотрудников
ведомства и количеством созданных при ведомстве совещательных органов не
обнаружено. Это позволяет сделать вывод, что неравномерность создания советов в
различных сферах не связана с недостаточной обеспеченностью ведомства
финансовыми/человеческими ресурсами в условиях неопределенности окружения.

Давление групп
Каждая сфера деятельности, в соответствии с существующим в ней распределением выгод
и издержек, может быть отнесена к одному из четырех типов политики.
Анализ показал, что концентрация издержек или выгод (а значит, предполагаемое
повышение активности внешних групп интересов) связана с большим количеством
совещательных органов – в два раза больше, чем в случае распыления. Больше всего
советов в сфере «политики групп интересов». То же верно и для количества советов на
ведомство: 3,6 в области политики групп интересов, 2,6 в сфере клиентелистской
политики и 1,3 и 1,4 соответственно в области антрепренерской и мажоритарной
политики. Можно заключить, что больше совещательных органов действует в областях,
где выше давление групп интересов.
Кроме того, распределение советов по сферам деятельности ведомств показывает, что
непропорционально большое число советов действует в сфере «экономика и рынки» (в
рамках «политики групп интересов»). Соответственно, речь идет в основном о давлении
групп интересов бизнеса.

Ресурсная обеспеченность групп
Выделенные типы групп были проранжированы в соответствии с типичной для них
обеспеченностью финансовыми, организационными и иными ресурсами.
Таблица 1. Типы групп
Ранг по уровню
ресурсной
Категория/группа
обеспеченности
1
1
2
3
3
3
3
3
4
5
6
комментарий
Компании различных правовых форм
(структура
собственности
не
компании
учитывалась)
ГУПы, МУПы, госкорпорации и т.д.
госкомпании
и («государственный»
статус
госпредприятия
предприятия указан в названии)
Объединения,
членами
которых
являются
компании
(различные
ассоциации бизнеса
правовые формы)
научные и экспертные Государственные
и
частные
учреждения
исследовательские организации
медицинские учреждения Организации здравоохранения
Высшие, средние и другие учебные
образовательные
заведения
(государственные
и
учреждения
частные)
деятели
культуры
и Писатели, артисты и т.д.
искусства
Профессионалы
«в
собственном
профессионалы (юристы, качестве»
(аффилиация
с
консультанты,
организацией не указана или не
независимые эксперты)
существенна)
Некоммерческие организации (кроме
НКО
ассоциаций бизнеса)
политические партии и Представители
политических
движения
организаций
Средства массовой информации
СМИ
7
церковь
госорганы
прочее
Религиозные
деятели
и
представители
религиозных
организаций
Представители
ведомства,
учредившего совета, а также других
государственных органов любого
уровня
Участники, не относимые ни к одной
из перечисленных категорий
Относительная представленность и доминирование (число советов, где представители
группы составляют больше 30% списка) распределяются в соответствии с предполагаемой
ресурсной обеспеченностью групп.
Выводы и перспективы исследования

Проведенное исследования позволило систематически описать и изучить систему
совещательных органов при российских ведомствах, а также проверить ряд гипотез,
сформулированных на основе зарубежных исследований в данной области.

Возможность предоставлять значимую для органов власти информацию
посредством участия в деятельности совещательных органов используют
преимущественно представители компаний и бизнес-ассоциаций.

Наблюдаемое преобладание бизнеса в системе совещательных органов при
ведомствах можно связать с большей ресурсной обеспеченностью соответствующих групп
интересов, а также неравномерностью создания совещательных органов в различных
сферах политики (преимущественно там, где активны группы интересов бизнеса).

Созданная база данных может дополняться характеристиками как типов групп, так
и индивидуальных организаций, представленных в совещательных органах. В будущем
это позволит создать своеобразный реестр групп интересов, активных на федеральном
уровне, на основе открытых источников.

Использованные оценки ресурсной обеспеченности ведомств и групп интересов, а
также активности групп интересов в различных сферах представляют собой
эвристические инструменты, выбранные во многом из-за отсутствия прямых показателей
и необходимых данных. В связи с этим, полученные выводы достаточно осторожны.
Однако проведенная работа позволила установить наличие (хотя и не силу) выделенных
взаимосвязей, что обосновывает дальнейший поиск более подходящих инструментов (в
частности, это касается оценки ресурсной обеспеченности на уровне отдельных
организаций).
Библиография
1. Зудин А.Ю. Ассоциации во взаимодействии государства и бизнеса после «дела
Юкоса» (2003-2009 гг). URL: http://opec.hse.ru/data/2010/03/15/1233446158/ZudinDoklad-11-03.pdf;
2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 —
2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N
1789-р);
3. Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики //
Политические исследования. 2006. № 2. С. 139-150;
4. Руденко В. Н. Консультативные общественные советы: особенности организации и
деятельности // Политэкс. 2006. Т. 2. № 3. С. 143–155;
5. Сунгуров А.Ю., Захарова О.С., Петрова Л.А., Распопов Н.П. Институты-медиаторы
и их развитие в современной России. 1. Общественные палаты и консультативные
советы: федеральный и региональный опыт // Полис (Политические исследования),
2012. № 1. C. 165—178;
6. Тарасенко А., Дубровский Д., Стародубцев А. Навести мосты между обществом и
государством: общественно-консультативные структуры в регионах Северо-Запада / Анна Тарасенко,
Дмитрий Дубровский, Андрей Стародубцев. — Санкт-Петербург: Реноме, 2011;
7. Тарасенко А.В. Роль совещательных органов в политических системах со слабым
парламентом // Политэкс. 2006. Т. 2. № 3. С. 88-99;
8. Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных
мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении
предпринимательской деятельности»;
9. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 года N 842 «О порядке
образования общественных советов при федеральных министерствах…»;
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 "О
порядке образования общественных советов при федеральных министерствах,
руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации,
федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми
осуществляет Правительство Российской Федерации";
11. Bouwen, Pieter (2002): Corporate lobbying in the European Union: the logic of access,
Journal of European Public Policy, 9:3, 365-390
12. Bowling, C. J. and M. R. Ferguson. Divided Government, Interest Representation, and
Policy Differences: Competing Explanations of Gridlock in the Fifty States // The Journal
of Politics. 2001. Vol. 63. No. 1. pp. 182-206;
13. Broscheid, A. and D. Coen. Lobbying activity and fora creation in the EU: empirically
exploring the nature of the policy good// Journal of European Public Policy. 2007.
Vol.14. pp.346-65;
14. Cook, D. and L. Bero. Business Interests and Executive Branch Advisory Committees in
Regulatory Policy. Paper presented at the annual meeting of the American Political
Science Association. Chicago. 2004. URL:
http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/0/3/3/p60339_index.html (дата
обращения: 4.08.2012 г.);
15. Crombez, C. Information, Lobbying and the Legislative Process in the European Union//
European Union Politics. 2002. Vol.3. No.1. pp. 7–32;
16. Dahl, R. A. Who Governs? Democracy and Power in an American City. – New Haven:
Yale University Press, 1961;
17. Dür, A. and D. De Bièvre. Introduction: The Question of Interest Group Influence//
Journal of Public Policy. 2007. Vol. 27 (1). pp. 1-12;
18. Lavertu, Stéphane and David L. Weimer. Information Costs, Policy Uncertainty, and
Political Control: Federal Advisory Committees at the FDA [Draft]. 2009. URL:
http://www.lafollette.wisc.edu/publications/workingpapers/weimer2009-022.pdf (дата
обращения: 31.10.2012 г.);
19. Leech B. L. et al. Does money buy power? Interest group resources and policy outcomes
//annual meeting of the Midwest Political Science Association. 2007. pp. 12-15;
20. Lembruch, G. and P. Schmitter. Patterns of corporatist policy-making. - London: Sage,
1982;
21. Lindblom C. E. Politics and markets: The world's political economic systems. – New
York : Basic Books, 1977;
22. Lowi, T. Four Systems of Policy, Politics, and Choice // Public Administration Review.
1972. Vol. 33. pp.298-310;
23. Moffitt, S. L. Promoting Agency Reputation through Public Advice: Advisory Committee
Use in the FDA //The Journal of Politics. 2010. Vol. 72. No. 3. pp. 882-883;
24. Schulman, S., M. K. Olson, and R. W. Makuch. Which Factors Shape and Limit the Role
of the Center for Drug Evaluation and Research's Advisory Committees? // Drug
Information Journal. 2002. Vol. 36. pp. 281-289;
25. Smith, M. Pluralism, Reformed pluralism and Neopluralism// Political Studies. 1990. no.
38. pp. 302-322;
26. Williamson Peter J. Varieties of Corporatism: A Conceptual Discussion. Cambridge
University Press, 1985;
27. Wilson, J. Q. Bureaucracy: What Government Does and Why They Do It. - New York:
Basic Books, 1989.