Дорждэрэм А. * Этапы и правовое содержание реформирования

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
А. ДОРЖДЭРЭМ,
аспирант РУДН
ЭТАПЫ И ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ МОНГОЛИИ
Монголия исторически имеет собственную цивилизацию, повлиявшую
на развитие большинства среднеазиатских и европейских государств
современного мира. Зарождение Монголии отождествляют с эпохой
завоеваний Чингисхана и его последователей. После выплеска этой энергии
монголы, оставшиеся и, вероятно, немногие вернувшиеся в Халху, вернулись
к тому самому стабильному типу хозяйствования, что определял развитие
монгольской цивилизации вплоть до сегодняшнего времени. Первым
законодательным памятником монгольского права была "Яса"1 Чингисхана
1206 г., кодифицировавшая обычаи, существовавшие в монгольском
обществе.
"Яса"
содержала
нормы
административного,
уголовного,
гражданского права. И впервые, в законодательстве Монголии содержала
нормы, регулирующие управление государством и служила основой для
управления завоеванными странами.
Вторым источником Монгольского права стал «Их цааз» (Великое
уложение), или монголо-ойратские законы 1640 г2. и Халха Джирум 1709 г.
Он так же закреплял укоренившиеся издавана в монгольском обществе
общественные отношения и представляли
собой феодальное право,
получившее санкцию закона. В последующие годы Монголия постепенно
внедряла законы, изданные маньчжурскими властями, в частности так
называемое Уложение китайской палаты внешних сношений 1815 г. Тем не
См.: Вернадский Г.В. Монголы и Русь. М., 1997. С.38.
См.: Гримм Э.Д. Сборник договоров и других документов по истории международных
отношений на Дальнем Востоке (1842 - 1925). М., 1925. С. 169 - 170.
1
2
менее к началу XX в. по уровню своего социально-экономического развития
Монголия была одной из наиболее отсталых стран Азии, где почти
безраздельно господствовали феодальные отношения (сохранялось даже
крепостное право). В стране не существовало ни одного современного
правового института3.
Фактически первым этапом становления государственной службы в
Монголии стоит признать издание «Яса»4 Чингисхана 1206 г., который
регламентировал
полномочия
людей,
призванных
управлять,
присоединенной территорией Монголии в период татара-монгольского
завоевания.
Однако формирование государственной службы началось с начала XX
века. Как отмечалось, в первом параграфе диссертации развитие Монголии
происходило при сильном влиянии СССР. Однако Русско-монгольские
отношения возникли после войны с Японией 1904 - 1905 гг. Царское
правительство попыталось восстановить влияние на Дальнем Востоке, на что
были направлены силы, для того, чтобы оспорить у Китая права на
северомонгольские земли, вытеснить оттуда китайскую администрацию. В
1907 г. между Петербургом и Токио заключается секретное соглашение о
разграничении Дальнего Востока на сферы влияния: Внешняя Монголия
признавалась сферой влияния России, а Внутренняя Монголия, включая
Баргу, - сферой влияния Японии. По новому русско-японскому договору
1910 г. Япония подтвердила притязания России на Халху, Кобдоский округ и
Урянхайский край. Россия согласилась с признанием "особых интересов"
Японии во Внутренней Монголии и Корее5.
Формированию нового государственного уклада, который приходил на
смену феодальному, способствовало развитие капитализма в Монголии
См.: Борисова И.Д. Российско-монгольские отношения и государственная
трансформация Монголии в начале XX в. // История государства и права. 2010. N 16. С. 41
- 44.
4
См.: Вернадский Г.В. Монголы и Русь. М., 1997. С.38.
5
См.: Гримм Э.Д. Сборник договоров и других документов по истории международных
отношений на Дальнем Востоке (1842 - 1925). М., 1925. С. 169 - 170.
3
Представители
деловых
кругов
России
стали
требовать
от
своего
правительства большей торгово-промышленной активности во Внешней
Монголии. В 1908 г. организовалось «Русское экспортное общество», его
учредителями стали фабриканты Московского промышленного региона,
заинтересованные в экспорте своей мануфактуры на рынки стран Востока.
При Министерстве торговли и промышленности России в 1909 г. было
учреждено "Особое междуведомственное совещание", ставившее задачей
своей деятельности сбор сведений о монгольском рынке, для чего
предпринимались коммерческо-ознакомительные и научные экспедиции во
Внешнюю Монголию. В 1910 г. туда направились две российские
экспедиции - Московского торгового общества и Томского общества по
изучению Сибири6.
Одновременно во Внешней Монголии формировались национальноосвободительные тенденции. Араты, феодальная и церковная знать Халхи и
Кобдоского. Первого декабря 1911 г. ургинский революционный комитет
обратился к народу с воззванием, которым Монголия провозглашалась
независимым государством. Из Внешней Монголии изгонялась китайская
администрация - китайские чиновники и военные, исключение делалось
купцам, ростовщикам и ремесленникам.
Движение за отделение от Китая, начавшееся в Халхе, охватило
Кобдоский округ и Урянхай. 6 августа 1912 г. город Кобдо был занят
повстанцами. Первого января 1912 г. повстанцы Барги изгнали китайского
наместника. Освободительное движение перекинулось во Внутреннюю
Монголию. Летом 1913 г. заявила о своем присоединении к Внешней
Монголии
объединения
провинция
всех
Чахар.
территорий,
Богдо-гэгэн
населенных
стал
вынашивать
монголами,
в
планы
единое
государственное объединение. Он пошел на заключение договора с Тибетом
о взаимном признании независимости от Китая. Далай-лама также
См.: Московская торговая экспедиция в Монголию в 1910 г. М., 1912; Боголепов М.И.,
Соболев М.Н. Очерки русско-монгольской торговли. Экспедиция в Монголию. Томск,
1911. С. 39.
6
рассчитывал объединить Тибет с Внешней Монголией, Внутренней
Монголией, Баргой и Урянхаем в союзное ламаистское государство.
Монголы и тибетцы надеялись на поддержку Российской империи, в состав
которой входили родственные им народы. Конечно, такой план российские
власти не собирались поддерживать, они решили самостоятельно узаконить
автономию.
Русско-китайские
переговоры
1913
г.
завершились
5
ноября
подписанием декларации, по которой Россия согласилась с тем, что
автономная Монголия остается под сюзеренитетом Китая, а китайское
правительство официально признает автономию Внешней Монголии и ее
право самостоятельно «решать все касающиеся этой страны вопросы,
относящиеся к торговой и промышленной областям». Китай обязывался не
вмешиваться во внутренние дела ургинского правительства и не "посылать
войск во Внешнюю Монголию, не содержать там никаких гражданских или
военных властей и воздерживаться от всякой колонизации этой страны".
Россия же обещала не содержать свои войска во Внешней Монголии и "не
вмешиваться
в
какую-либо
отрасль
управления
этой
страны
и
воздерживаться от ее колонизации"7. Правительство автономной Монголии
получило право вести переговоры с другими странами по торговым и прочим
экономическим вопросам и заключать соответствующие соглашения, но оно
не могло вступать в переговоры по вопросам политического характера8.
Автономия гарантировала становление монгольской государственности с
сохранением номинальной зависимости от Китая.
До подписания в Кяхте тройственного русско-монголо-китайского
соглашения Россия фактически закрепила свои преобладающие права во
Внешней
Монголии.
Кяхтинское
соглашение
от
7
июня
1915
г.
сопровождалось протоколом, согласно которому за русскими подданными
См.: Русско-китайские отношения. 1689 - 1916. М., 1958. С. 102 - 106.
См.: Гримм Э.Д. Сборник договоров и других документов по истории международных
отношений на Дальнем Востоке (1842 - 1925). М., 1925. С. 185 - 186.
7
8
сохранялось право свободно проживать и передвигаться по монгольской
территории, заниматься там торговыми и прочими предпринимательскими
делами, свободно и беспошлинно торговать сельскохозяйственными и
промышленными товарами, открывать банки и прочие учреждения, покупать
земельные участки, свободно пользоваться сухопутными и водными путями
для перевозки своих товаров и прогона скота. Соглашением оформлялась
монополия русских купцов на монгольском рынке, они могли получать
концессии на постройку фабричных предприятий, а правительству России
предоставлялось право контроля над финансами Внешней Монголии.
Однако Россия не собиралась влиять на внутреннее государственное
устройство Монголии, а также международную обстановку на Дальнем
Востоке, так как имела иные планы – отмечает Борисова И.Д9.
Существенную роль в создании органов местного самоуправления
сыграло Положение о местной администрации, утверждённое народным
правительством 22 марта 1923 года, после революции согласно которому
было осуществлено создание этих органов путем выборов. Местные органы
власти Монголии, в соответствии, с которым подразделялись по таким
административным единицам, как: десятидворка, баг (волость), сомон,
хошуун, аймак, при каждой из которых создавались хуралы, являвшиеся их
представительными органами. В соответствии с Конституцией Монголии
Великий Хурал – совещательный орган, который является высшим органом
государственной власти Монголии. Однако, Хурал – это и наименование
органов государственной власти в Монгольской Народной Республике.
Высший орган государственной власти10. Из чего можно сделать вывод, что
система территориальных Хуралов – являлась системой государственной
службы Монголии, до принятия Закона «О государственной службе
Монголии».
См.: Борисова И.Д. Российско-монгольские отношения и государственная
трансформация Монголии в начале XX в. // История государства и права. 2010. N 16. С. 41
- 44.
10
См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. - М., 1989. С.37.
9
Так, народные хуралы десяти юрт-десятидворок составлялись из
делегатов от каждой юрты; в баговые хуралы направлялись по два делегата
от каждой десятидворки; в сомонный хурал - делегаты от каждого бага;
хошуунный хурал - по 4-10 делегатов от каждого сомона. Согласно
Положению, устанавливался порядок выборов глав административных
единиц
и
делегатов
соответствующих
хуралов.
Главным
каналом
формирования кадров для хуралов являлась система высшего и среднего
специального образования. Создание системы учебных заведений и
подготовки специалистов практически началось с нуля.
Второй этап развития государственной службы в Монголии основан на
помощи СССР.
Как отмечает Нямцэрэн Дэмбэрэл: Преподаватели и
высококвалифицированные специалисты из СССР откомандировывались в
Монголию. Оказывалась материальная помощь в создании учебных
заведений
и
обеспечении
их
учебно-технической
базой.
Советские
специалисты приняли активное участие в создании сети вузов и техникумов в
Монголии. В 1963 г. в 105 высших учебных заведениях СССР обучались
более 2500 студентов, аспирантов и стажеров из Монголии. В 1975 г. в
высших и средних специальных учебных заведениях СССР получили
дипломы свыше 16 тысяч монгольских граждан11.
См.: Нямцэрэн Дэмбэрэл. Правовое регулирование государственной службы в
Монголии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
11