Истоки местного самоуправления Местное самоуправление во

Истоки местного самоуправления
Местное самоуправление во всём мире проходило становление и
проверку на реализуемость в городах. Это отмечали многие исследователи,
которые считали, что современный юридический и политический строй
«вытек из средневекового миросозерцания лишь через посредство городов»
(О.Гирке); экономическое
благосостояние
США Алексис де Токвиль
объяснял развитием самоуправления в городах, которые он называл основой
страны. Определяющую роль городов в становлении института местного
самоуправления
отмечали
также
М.С.Грушевский,
М.Богословский,
М.И.Костомаров. Мысль об организации власти в городских общинах и её
соотношении с государственной властью начала развиваться в средневековой
Европе. Ещё в 1790 году идеи организации общинного управления были
высказаны французом Турэ. Он обосновал их в своём докладе по
законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании
Франции. Турэ сформулировал два основных положения учения о местном
самоуправлении: понятие о собственных общинных делах, присущих по
своей
природе
муниципальному
управлению,
и
понятие
государственных, которые передаются государством органам
самоуправления.
получили
Следует отметить, что эти проблемы
о
делах
местного
впоследствии
своё концептуальное развитие в различных теориях местного
самоуправления.
Важнейшие основы учения о местном самоуправлении теоретического
характера были заложены в XIX веке. Конституционное движение, взятие на
вооружение государством конституционализма как политико-правовой
системы
цивилизованной
государственности,
толчок
которому
дали
Американская и Великая французская революции, привели не только к
появлению новых форм организации центральной власти, но и с
неизбежностью поставили задачу преобразования местного самоуправления
на началах, свободных от сильной бюрократической опеки.
В указанный исторический период получили широкое распространение
взгляды на самоуправление Т. Джефферсона, который рассматривал
небольшие общины как идеальную форму становления и функционирования
демократической государственности. Такой концептуальный подход породил
концепцию «слоеного пирога» государственной власти, согласно которой
муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом
и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на
местах.
Одним из первых, кто в XIX веке привлек пристальное внимание мировой
научной общественности и прогрессивных кругов многих государств мира к
проблемам местного самоуправления, был французский государственный
деятель, историк и литератор Алексис де Токвиль.
А.Токвиль посетил Англию и США, изучил жизнь эти двух народов, у
которых, как он отмечал, общественная свобода достигла наивысшего
развития.
Прислушиваясь
к
мнению
представителей
различных
политических партий, встречая в США много людей, настроенных
враждебно к демократическим институтам своей страны, а в Англии - людей,
осуждающих
А.Токвиль
аристократическое
не встретил
никого,
построение
английского
общества,
кто бы ни признавал общественные
свободы «высшим условием благоденствия своего Отечества…». Поэтому
А.Токвиль
пришел
к
выводу,
что
«самоуправление
есть
основа
гражданственности и благосостояния Великобритании и США». В своем
знаменитом сочинении «Демократия в Америке» он писал: «Общинные
институты играют для установления независимости ту же роль, что и
начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат
его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без
общинных институтов нация может сформировать свободное правительство,
однако истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие
страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь
видимость
независимости,
однако
деспотизм,
загнанный
внутрь
общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».
Одной из центральных идей в концепции А.Токвиля является мысль о том,
что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и
даже
не
народ,
а
добровольно
объединяющиеся
индивиды,
сами
управляющие своими собственными делами. Именно в таких условиях у
людей
формируются
истинное
гражданское
самосознание,
чувство
ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами
ближних и согласовывать их.
Идеалом
А.Токвиля
являлось
общество,
функционирующее
как
совокупность множества свободных и самоуправляющихся ассоциаций и
общин. В системах правления, основанных на принципах децентрализации и
самоуправления,
он
видел
реальную
альтернативу
государственной
автократии. Высоко оценивая опыт американской демократии, А.Токвиль
утверждал,
что
система
права,
совместимая
с
потребностями
самоуправления, должна базироваться больше на разнообразии, нежели на
единообразии и исчерпывающем регулировании.
Сторонники теории свободной общины считали, что право общины на
заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как права
человека. Они доказывали, что община является первичной по отношению к
государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного
управления. Община, считали они, имеет право на самостоятельность и
независимость от государственной власти по самой своей природе, причём
государство не создаёт общину, а лишь признаёт её, и обязано охранять,
защищать и гарантировать внутриобщинное управление. Отсюда наряду с
законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и
четвёртая власть – местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
Теория свободной общины строилась на следующих основных принципах
организации местного самоуправления: местное самоуправление – это
управление собственными делами общин, отличными по своей природе от
дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на
собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы
местного
самоуправления
являются
негосударственными
органами;
государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к
компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за
пределы своей компетенции.
По мнению Н.М. Коркунова, «система самоуправления основывается на
системе естественных факторов, её порождающих. А значит, необходимо
исходить из мысли, что самоуправление… как и его естественные основы,
обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую
систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из
взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих».
В процессе анализа местного самоуправления Л. Штайн выделял два
вида функций его органов: функции, происходящие из самостоятельности
«организмов (тел) самоуправления», он называл естественными, или
свободными, а совокупность функций, которые «проистекают из их
органического отношения к единству государства», называл служебными,
государственными. Вместе с тем он полагал, что никакое ведомство не имеет
права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий.
Основной
структурной единицей местного самоуправления Л.Штайн
считал общину, обосновывая это тем, что её назначение и способность в
ограниченной мере, для своей ограниченной области – создавать основные
формы и органы государства. Поэтому община имеет своё устройство и своё
управление: она должна по крайней мере иметь органы, исполняющие эти
функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в
членах магистрата она должна иметь нечто аналогичное с министрами, чтобы
развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный
строй
есть
зерно
всякого
самоуправления,
община
есть
отечество
свободного управления, а народ без свободной общины при каком бы то ни
было свободном государственном устройстве не будет свободным, будет
административно рабским народом.
Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то, согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права (право
устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также одновременно выполняет отдельные государственные
функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит
ее в свою административную организацию. Отсюда Г. Еллинек делает вывод,
что община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию,
порученную ей государством.
Согласно этому подходу правительственные учреждения являются
органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять
его волю. Между государством и его органами невозможны юридические
отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать только права государства,
выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно
проявляется деятельность государства.
Другое дело - органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в
состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими
лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они
наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы
местного самоуправления существуют не только для исполнения функций
государственного управления. Они выражают также особые интересы
населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти
интересы могут
не совпадать с интересами государства, и поэтому
полномочия государственных органов и органов местного самоуправления
разграничиваются правовыми нормами, что придает взаимоотношениям
между
государством
юридических
и
отношений.
самоуправляющимися
Органы
единицами
самоуправленческой
характер
власти
не
подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно
принимают постановления (которые могут быть в рамках закона отменены
или
изменены),
не
получая
непосредственных
указаний
от
правительственных органов.
Исследуя различные теории местного самоуправления, известный
русский правовед Н.И. Лазаревский пришел к выводу о том, что каждая из
них верна. Причем «в том смысле, что ею указывается на признак,
встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них
существенное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что
возводила указанный ею признак в основной и исключительный». Исходя из
этих соображений он сформулировал, на наш взгляд, комплексное
определение сущности местного самоуправления как
лизованного
формы децентра-
государственного управления, при которой «тем или иным
способом обеспечены как действительная независимость от коронной
администрации, так и связь этих органов с местным населением».
Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления состоит
в следующем:
а) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных
задач государственного управления;
б) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению государства;
в) самоуправление есть исполнение задач государственного управления
самим государством;
г) органы самоуправления являются органами и представителями самого
государства.
В целом необходимо отметить, что русские правоведы уделяли большое
внимание исследованию правовой природы и проблем становления и
развития публичной самоуправленческой власти. Так, еще в 1866 году Б.Н.
Чичерин в своей работе «О народном представительстве» утверждал, что
местное
самоуправление
должно
согласовываться
с
центральным
управлением, поскольку государство требует единства действий прежде
всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности имеют свои особенные
нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением.
Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с
государственными интересами, поэтому самоуправление не может быть
исключительным началом местных учреждений.
По мнению другого дореволюционного правоведа М.И. Свешникова,
в проблеме самоуправления необходимо выделять три основных вопроса:
«…его
компетенцию,
организацию
и
контроль.
Компетенция
самоуправления должна обнимать все дела местной администрации, которые
могут быть переданы в местное заведование. Организация самоуправления
—
выборная
система
территориального
представительства.
Далее,
необходимо установить то общее правило, чтобы контроль над местным
самоуправлением был вверен какому-либо компетентному учреждению. Для
самостоятельности администрации необходимо, чтобы контроль был над
законностью, а не над целесообразностью местных самоуправляющихся
органов».
Впоследствии его позицию поддержали и другие ученые, утверждавшие,
что задача самоуправления — это обеспечение целесообразности в управлении, задача административной юстиции — обеспечение правомерности в
нем.