Юридич Процесс Документ Microsoft Office Word

О юридическом процессе
Нестеров А. В., профессор Высшей школы экономики, д.ю.н.
Аннотация. Рассматриваются соотношения понятий юридический
процесс, производство, операция и процедура, а также классификация
юридических процессов.
Исследованы отношения между рутинными,
уникальными и творческими задачами, решаемыми в юридических
процессах.
Многие годы в научных и учебных публикациях рассматривались
практические
и
теоретические
вопросы
юридического
процесса.
Необходимо отметить, что большой вклад в обсуждение данной проблемы
внесли следующие ученые: С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, Е. Г. Лукьянова,
С. Н. Махина, И. В. Панова,
Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. А.
Тихомиров и др. С появлением административной реформы в России
вновь стали уделять внимание такому явлению как юридический процесс,
т.к.
появилось
понятие
административный
юридический
процесс.
Административная реформа высветила проблему отсутствия должного
правового регулирования и регламентирования порядка рассмотрения
органами публичной власти требований не подчиненных им частных лиц в
связи с необходимостью реализации или защиты их конституционных
прав и законных интересов.
Статью Д. Н. Бахраха1 можно рассматривать как веху в процессе
изучения понятия «юридический процесс», т. к. в ней
поднимаются
важные теоретические вопросы, связанные с процессуальным правом,
которое, по его мнению, значительно больше материального права в
Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды //
Государство и право. – 2009. - №7. – С. 82 – 86.
1
России.
«Необходима
процессуализация
властных
отношений»
-
декларирует он. Мы бы отметили, что процессуализировать еще
необходимо
и
юридические
взаимодействия
в
рамках
правовых
отношений.
Процессуальные
процедуры
не
определяют
ни
сущностной
составляющей права, ни целевой его направленности, поэтому могут быть
инструментом для достижения, как справедливости, так и произвола. Хотя
процессуальные нормы не определяют справедливость решения властного
органа, но позволяют его принять оперативно, гласно и обоснованно. С
другой стороны принципы
формального равенства дают возможность
через сущность права с их помощью достигать справедливости.
А.
Б.
Новиков2
приводит
подробный
анализ
публикаций,
посвященных юридическим процессам, в частности административным в
системе правового регулирования. Основным понятием в юридическом
(административном) процессе считается «юридическое дело»,
некоторое
индивидуально-конкретное
обстоятельство,
как
которое
рассматривается и разрешается на основе закона и имеет юридические
последствия во исполнение закона. Известно мнение, в соответствии с
которым в основе юридического дела лежит юридический факт, который
возникает
в
результате
правовых
аномалий,
девиации
правового
поведения. С другой стороны известно, что кроме правового конфликта,
существуют
правовые
споры,
коллизии
и
требования
по
правообеспечению граждан и т. д. В этой связи лучше использовать
термин «юридическая ситуация».
Обычно
считается,
что
любой
вид
юридического
процесса
представляет собой властную деятельность. На современном этапе
известно
два
подхода
к
категории
административного
процесса:
управленческий и юрисдикционный подход. Второй подход можно считать
Новиков А. Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования
РФ. – СПб.: Инфо-да, 2008. – 504 с.
2
традиционным при реализации юрисдикционной правоприменительной
деятельности. Согласно первому подходу в него входит правотворческая и
правоприменительная деятельность. Противоречия, возникающие между
данными подходами можно разрешить, если подняться на более высокий
уровень рассмотрения
данных процессов. Самым высоким уровнем
является философский уровень.
Если рассматривать данные категории с юридической точки зрения,
то
юридический
процесс
это
законодательно
урегулированный
(процессуальный) процесс, т. е. регламентированный процесс или для
которого имеется процессуальный регламент (процессуальная процедура).
В
данной
ситуации
юрисдикционный
процесс
будет
обладать
процессуальной процедурой, а юридический процесс – процессуальным
регламентом. Однако, учитывая, что регламент включает в себя не только
требования к процессу, то лучше просто использовать термин «регламент»
в
юридическом
смысле.
Сейчас
известны
технический
и
административный регламенты. Как правило, юридический процесс
регулируется с помощью правовых актов.
С правовой точки зрения,
правового факта, источника
правовой акт может иметь статус
права и
правового регулятора, а так же
выступать в качестве регламента. С системной точки зрения, нормативный
правовой акт представляет собой определенной формы правовой акт,
гарантируемый государством, по которому субъекты права приобретают
взаимные
уравновешенные
установленное
поведение
правомочия,
(действовать
и
в
обязаны
рамках
соблюдать
определенных
правоотношений). Обычно поведение субъектов регламентируется с
помощью процедур.
Одной из старых проблем является соотношение понятий «процесс»
и «процедура». А. Б. Новиков (стр. 18) отмечает, что «в юридической
литературе и нормативных источниках термин «процедура» чаше
употребляется
для
обозначения
нормативно-определенного
порядка
действий, выступает юридическим алгоритмом, а сама деятельность
обозначается понятием «операция»». Мы также придерживаемся данной
идеи, в частности, что процедура есть описание процесса операций, и
поэтому процедура не может быть частью процесса. Процессуальная
процедура есть процессуально установленная процедура. В этой связи
можно выделить процессуальные и процедурные требования, где
процессуальные
требования
есть
обязательные
законодательные
требования, а процедурные требования – рекомендательные требования
нормативных документов. При этом
можно выделить регламентные
обязательные требования, которые включают не только требования к
операциям процесса (процедурные
(процессуальные процедурные)
требования), но и требования ко всем видам продукта власти.
Д. Н. Бахрах считает, что на современном этапе нельзя узко
воспринимать
юридический
процесс
как
только
судебный
или
юрисдикционный процесс. Он относит юридический процесс к властной
деятельности уполномоченных субъектов права, осуществляемой в
юридической процессуальной форме с целью принятия (изменения,
отмены) или исполнения правовых актов. Мы также придерживаемся
данной идеи. При этом можно дополнить, что мы всегда говорим о
процессе чего-либо, в частности о процессе юридического взаимодействия
в рамках правовых отношений, целью которого является принятие
юридически значимых решений (совершение действий), которые влекут
возникновение, изменение и/или прекращение прав и обязанностей
граждан и их организаций.
В самом общем виде процесс – это свойство изменения, по крайней
мере, одного
какого-либо элемента (феномена). Изменение элемента
возможно только до тех пор, пока хотя бы одно какое-либо его свойство
остается неизменным. Если все свойства элемента изменились, то
произошло превращение одного элемента в другой.
Так как все элементы необратимо движутся во времени, то не
существует элементов, которые не участвовали в каком-либо процессе.
При рассмотрении элемента, как объекта, некоторые его свойства
считаются неизменными, и тогда субъект имеет дело с определенными
статичными сечениями процесса. Однако, необходимо помнить, что когда
говорят о процессе, то всегда подразумевают процесс, происходящий либо
в элементе, либо между конкретными элементами, либо между элементом
и средой. В этой связи необходимо различать процесс юридического
взаимодействия
и
само
юридическое
взаимодействие.
взаимодействие можно рассматривать как
продуцирует продукт. Где категория
категорийных
проекции:
продуцирование, которое
продукт
результат
Любое
может иметь три
продуцирования,
процесс
продуцирования и/или элементы окружения, в котором происходит
продуцирование. Таким образом, можно утверждать, что если мы говорим
о юридическом процессе, то он является продуктом юридического
взаимодействия безотносительно к юридически значимому результату. В
этой связи юридически значимый результат является не результатом
юридического процесса, а результатом юридического взаимодействия.
Взаимодействия могут состоять из действий, деятельности и/или
событий,
происходящих
независимо
от
субъектов.
Логическим
завершением является категория отсутствия взаимодействий (событий).
Действия можно рассматривать как физические, информационные и/или
решения субъектов (мыследействия). Организованная деятельность уже
состоит из операций - выполняемых по определенным правилам,
контролируемых и целенаправленных (планируемых) действий. Среди
действий, имеющих юридические значения,
выделяют процессуальные
действия
процессуальным
–
действия,
соответствующие
нормам
законодательства. Фактически данные действия выполняются в рамках
процессуальных операций. Кроме того известны процедурные действия –
действия,
соответствующие
конкретной
процедуре,
например,
представленной в нормативном документе.
В
юридические
(формулирование
операции
могут
входить
мыследействия
правового акта) и действия по его принятию и/или
исполнению акта, в том числе по нейтрализации негативных воздействий и
последствий чрезвычайных ситуаций.
Известны и другие точки зрения на юридическую деятельность. А. Б.
Новиков (стр. 22) считает, что в категорию административного процесса
необходимо
включить
не
только
категории
правотворчества,
правоприменения и правоохраны, но и категорию организационных
процессов. Таким образом, организационная деятельность, выполняемая в
соответствии с законом,
относится к юридической деятельности.
Действительно отсутствие юридических процедур в организационном
процессе может приводить к произволу и волоките без какой-либо
законной ответственности.
Существуют две точки зрения на необходимость регламентации
действий, совершаемых должностными лицами органов власти. Первая
заключается в том, что они необходимы для того, чтобы уменьшить долю
произвольного
усмотрения
чиновника.
Вторая
точка
зрения
(традиционная) базируется на невозможности и ненужности процедур, т. к.
решение юридических дел связано со слабоформализуемым подходом.
Для того чтобы найти компромисс между этими двумя точками
зрения, их необходимо
системно исследовать, в зависимости от рода
решаемых юридических задач. Несомненно, что есть рутинные и
уникальные задачи, а также
можно выделить творческие задачи,
например, в законодательной деятельности. При этом обратим внимание,
что эвристики базируются на методологических способах, а творческая
деятельность – на правовых принципах, т.е. учитываются определенные
ограничения.
Кроме того необходимо заметить, что в современном правовом и
социальном государстве, за счет высокого правового сознания людей,
количество юридических задач на столько велико, что юридическая
система должна позволять решать юридические задачи в массовом
порядке. Таким образом, в России необходима система юридических
технологий для массового, правильного и быстрого решения рутинных
юридических задач, а также однозначная правовая доктрина, содержащая
правовые принципы и методологию. Естественно, если по Конституции
РФ
предусмотрена
регламентация
юридической
деятельности,
то
игнорировать это положение просто невозможно.
Тщательно
прописанная
юридическая
процедура
(регламент)
позволяет рассматривать рутинные (формализованные) юридические
ситуации (задачи, проблемы) в разумные сроки, а не в течение месяцев, как
это делается сейчас. При этом такие регламенты позволяют осуществлять
выборочный контроль исполнителей со стороны руководителя. Решение
рутинных юридических задач требует их алгоритмизации, т.е. наличия
четкого однозначного алгоритма совершения юридических операций
рассмотрения юридической ситуации, которые должны завершиться в
номинальные или нормативные сроки. При этом алгоритм должен
содержать все возможные логические состояния данного процесса.
Слабоформализуемые юридические задачи требуют обязательного
контроля
исполнителя
со
стороны
руководителя,
наличия
методологических процедур и соблюдения положений юридической
техники.
Творческие юридические задачи (законопроектная, нормопроектная
деятельность) требуют надзора исполнителя со стороны руководителя
творческого коллектива,
наличия методологических процедур и
соблюдения положений юридической техники.
К сожалению, легитимной юридической техники в России не
существует, а законодатели практически не используют
термин
«юридическая техника».
Процессуальные требования к юридическим процессам в российском
законодательстве устанавливаются либо в законах, либо в процессуальных
законах. В последнее время обязательные процессуальные требования
стали устанавливаться в специальных законах – Технических регламентах.
Кроме того, появились нормативные правовые акты, устанавливающие
процессуальные требования в виде административных регламентов.
К сожалению, большинство нормативных правовых актов России
страдают многочисленными правовыми недостатками (не соответствуют
правовой доктрине) и юридическими недостатками (не соответствуют
положениям юридической техники). Это связано с отсутствием закона о
нормативных правовых актах.
Следующим важным вопросом является соотношение понятий
юридический процесс и производство. А. Б. Новиков (стр. 24) отмечает,
что соотношение понятий процесс и производство в большинстве случаев
рассматривается как соотношение общего и особенного. В этой связи В. Д.
Сорокин3
выделяет
три
вида
производств:
правотворческое,
правонаделительное и правоохранительное производство.
На наш взгляд, понятие производство представляет собой
вид
родового понятия деятельность (продуцирование), и поэтому можно
выделить процесс производства.
Вне зависимости от классификации юридических производств,
процесс производства должен документироваться для того, чтобы в случае
возникновения внештатной ситуации (несоответствия хода процесса
установленным требованиям) можно было определить этап, на котором
произошло данное нарушение процесса. В таком случае можно оперативно
3
Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. – СПб.: 2003.
провести коррекцию необходимой операции в процессе,
исправить
ситуацию и завершить процесс производства, хотя и в не номинальные
сроки, но в нормативные сроки.
В случае повторного возникновения такого же несоответствия хода
процесса установленным требованиям, кроме коррекции необходимо
осуществить корректирующее воздействие. Руководитель процесса должен
выявить причину ее возникновения, в том числе виновное лицо. В
частности, осуществить детализацию алгоритма и документирование
процесса.
Если же данные несоответствия будут появляться в течение
определенного срока после корректирующего воздействия, то необходимо
выявить причину причины (источник) возникновения несоответствия и
осуществить
предупреждающее
воздействие.
При
анализе
причин
возникновения несоответствия в процессе установленным требованиям
могут быть выявлены недостатки в нормативном правовом акте, в
соответствии с которым осуществляется анализируемый процесс. В таком
случае
к
предупреждающим
принимаемые
органом,
воздействиям
издавшим
можно
нормативный
отнести
правовой
меры,
акт,
в
соответствии с которым проводится процесс производства. Руководитель
процесса должен составить
аргументированное обращение в орган,
принявший используемый в данном процессе нормативный правовой акт,
с
просьбой
осуществить
его
коррекцию,
как
несоответствующий
юридической действительности или принципам права, Конституции РФ,
законам РФ.
Однако
лучшими
юридических процессов
контролерами
пригодности
и
качества
являются граждане, которые должны иметь
возможность в случае возникновения нештатной ситуации обжаловать не
только решение, но и действие (операцию) или бездействие исполнителя
как его руководителю, так и в судебном порядке. Необходимо отметить,
что при рассмотрении рутинных юридических задач результат (решение)
определен заранее, если соблюдены все требования к входящим
документам (сведениям, которые должны представить вступающие во
взаимодействие субъекты). Поэтому если входящие документы после их
проверки
принимаются,
взаимодействия
то
выступает
в
качестве
процесс
продукта
юридического
юридического
производства.
Основным показателем такого процесса является номинальное время
(минимальное время, в течение которого однозначно должен закончиться
процесс, если он протекает в штатном режиме). Если же во время
исполнения процесса возникают нештатные прерывания процесса, то
процесс должен закончиться в нормативное время (время, в течение
которого, безусловно, должен закончиться процесс).
Если номинальное время истекло, но процесс не закончился, то
заинтересованные
взаимодействующие
субъекты
должны
иметь
возможность сделать запрос по поводу причин не завершения процесса.
Вторая взаимодействующая сторона должна в обязательном порядке дать
письменный ответ, исправить несоответствие операции процесса и
завершить процесс в нормативные сроки. При этом в качестве причины
срыва номинального срока нельзя использовать ссылку на большую
загрузку исполнителей. В должностные обязанности руководителя должна
входить безусловная обязанность соблюдения номинальных сроков, а
также право на перераспределение функций штатных исполнителей для
безусловного выполнения нормативных сроков. При этом не допустима
дифференциация сроков исполнения на срочные и обычные сроки, т. к.
такая норма обладает коррупциогенным фактором и позволяет ускорять
процесс для богатых субъектов в ущерб другим гражданам. В этой связи
необходимо говорить не
о пригодности или качестве процесса, а об
антикоррупционной безопасности процесса юридического производства.
Следующим
юридических
важным
процессов.
вопросом
Существует
является
классификация
множество
классификаций
юридических процессов. Ю. А. Тихомиров4 отмечает, что кроме
традиционных административных процедур регулирования,
юрисдикционных
и
управленческих
стали
выделяться
контроля,
процедуры
информирования и консультирования, согласительные по разрешению
административных споров (процедуры примирения и посредничества)
и
т. п.
Д. Н. Бахрах выделяет по субъекту властной деятельности четыре
группы юридических процессов: процессы демократии, законодательные
процессы, процессы деятельности исполнительной власти и процессы
судопроизводства. По содержанию он делит юридические процессы на
правотворческие, правонаделительные
(административной
и юрисдикционные процессы
юрисдикции,
четыре
разновидности
судопроизводства, а также уголовно-исполнительный и гражданскоисполнительный).
Классификацию юридических процессов необходимо свести к
классификации
юридических
свойств деятельности (юридической
деятельности). Несомненно, что в качестве субъектов права (деятельности)
могут выступать властные институты (органы власти и властные органы),
общественные
институты
(общественные
организации)
и
профессиональные сообщества (саморегулируемые организации). Как
известно, власть в государстве делится на ветви (законодательная,
исполнительная
(административная)
и/или
судебная)
и
уровни
(федеральный, региональный субъектов РФ и местного самоуправления).
Исполнительную власть по виду деятельности можно разделить на
нормотворческую
(ведомственное
подзаконное
нормотворчество),
правоприменительную (службы) и правообеспечивающую (агентства)
администрацию. Кроме того, по виду взаимодействия можно выделить три
Тихомиров Ю. А. Административная реформа: взаимоотношения власти и
бизнеса // Административное право и административный процесс: актуальные
проблемы. – М.: 2004. - С. 17 -24.
4
вида
субъектов
права,
которые
участвуют
в
юридических
взаимодействиях: граждане, организации и органы власти.
По субъектам права юридические взаимодействия можно разделить
на легитимные взаимодействия граждан с организациями и/или органами
всех ветвей и уровней
власти и организаций с органами всех ветвей и
уровней власти. Кроме того возможны легитимные взаимодействия
граждан между собой, организаций между собой или органов власти
между собой. С законодательной властью граждане и организации
(партии) взаимодействуют в рамках
выборов, референдумов и т.п., с
исполнительной властью граждане и организации взаимодействуют в
рамках властного административного контроля (надзора, мониторинга),
при реализации своих конституционных прав и законных интересов, а
также при обсуждении подзаконных нормативных правовых актов.
Особым видом взаимодействия является взаимодействие граждан и
организаций с судебной властью, т. к. данное взаимодействие возникает в
особых юридических ситуациях, когда решения и/или действия субъектов
права, по мнению сторон, не соответствуют нормам законодательства
По виду действий совершаемых властными субъектами ее можно
разделить на принятие (отмену, актуализацию)
опубликование правовых актов
правовых актов,
и/или действительное исполнение
правовых актов.
В заключении отметим, что проектировщики процессуальных
(юридических) процедур (юристы-специалисты) должны знать не только
основы проектирования, основы алгоритмизации и основы технологии
процессов, но и знать основы теории качества. Напомним, что именно
японский специалист по качеству процессов Г. Тагути (1960 г.) ввел
понятие робастого проектирования процессов, обладающих способностью
сопротивляться негативному воздействию на них.
Нестеров Анатолий Васильевич
Профессор Высшей школы экономики
Доктор юридических наук
115419 Москва Донская 28-6
8 903 221655
[email protected]