Современный менеджмент и государственное управление

М.Е. Жихаревич,
кандидат философских наук, доцент
Современный менеджмент и государственное управление
Судьба российских реформ во многом зависит от того, будет ли кардинальным
образом реформирована существующая система государственного управления и государственной службы, произойдет ли, образно говоря, ее «встреча» с достижениями современной управленческой науки. Сложность современной социальной практики,
наличие в ней ситуаций риска и неопределенности объективно предполагает научную
обоснованность принимаемых управленческих решений. Достижения современного
менеджмента отличаются разной степенью востребованности в различных сферах общественной жизни. Парадоксально то, что одна из важнейших отраслей управления –
государственное управление, государственная служба – в силу объективных и субъективных причин явно в недостаточной степени приспособлена к адаптации вышеуказанных достижений. Между тем, если в бизнесе риск определяется как вероятность возникновения убытков или снижения доходов по сравнению с прогнозируемым
вариантом, то в сфере государственного управления он чреват серьезными социальными, политическими и нравственными последствиями, способными ухудшить общественный климат и отрицательно повлиять на экономику и судьбы людей. Таким образом, налицо и практическая проблема – адаптация арсенала современной науки
управления к государственной службе, требующая реформирования последней, и теоретическая - исследование возможностей и путей такой адаптации, анализ основ госслужбы сквозь призму теории принятия управленческих решений, в том числе в условиях риска. Современный менеджмент и, в частности теория принятия управленческих
решений, с одной стороны, и специфика государственного управления и государственной службы – с другой, позволяют нам сделать ряд принципиальных выводов относительно системы объективных и субъективных факторов принятия управленческих решений в исследуемой сфере управленческой деятельности.
Прежде всего, речь идет о том, что достижения современной управленческой
науки могут и должны быть востребованы и адаптированы к такому виду управленческой деятельности, каким является государственная служба в Российской Федерации.
Теория принятия управленческих решений дает нам ориентиры отбора и оценки объективных и субъективных факторов данного процесса применительно к государственной
службе и, соответственно, - ориентиры совершенствования самой этой сферы управленческой деятельности. В самом общем плане это означает соответствие управленческих решений госслужбы общим требованиям, предъявляемым к управленческому решению. Это означает также научную состоятельность управленческих решений,
принимаемых госслужащими. Это означает умение ранжировать проблемы по их актуальности, масштабности, степени риска. Управленческие решения в госслужбе должны
соответствовать условию связи основных функций управления: планирования, организации, мотивации, контроля. Речь идет также о возрастающей роли методов качественной оценки. В практике осуществления целенаправленных воздействий на процессы и людей таким ориентиром является – уход от монопольного господства
иерархической системы (неизбежной в условиях госслужбы) и внедрение культурного
воздействия и рыночных регуляторов. Тенденция, которую условно можно выразить
формулой «от администрирования – к менеджменту», предполагает также внедрение
в госслужбу классической модели процесса подготовки и принятия решения, что, в
свою очередь, связано с внедрением научных процедур оформления принимаемых решений.
При отборе и оценке объективных факторов необходимо учитывать проблему
искаженности информации, на основе которой принимается решение госслужащими,
потребностями людей, а также такими явлениями, как коррупция, лоббизм, патернализм, клиентелизм.
В управленческой деятельности необходимо учитывать уровень риска при принятии решений в качестве важнейшего фактора. Для принятия решений в условиях
риска менеджер или государственный орган должен обладать достаточным объемом
достоверной информации. Отсюда – такой ориентир, как овладение госслужащими различными способами получения достоверной информации. Это является особо важным
и в связи с тем, что наибольший потенциал неопределенности встречается в социокультурной и политической среде. Это приводит к возникновению противоречивой ситуации: с одной стороны, большая социальная и политическая ответственность, а, с другой, - ограниченные возможности внедрения количественных методов.
Теория принятия управленческих решений предполагает наличие ряда требований к личностным и профессиональным качествам госслужащего, что служит ориентиром для отбора и оценки субъективных факторов. Ведь решение – один из необходимых моментов волевого действия руководителя. Быстрота, правильность и четкость
решений зависят от умения руководителя творчески мыслить, от его личных качеств
(решительность, инициативность, смелость, стремление к самостоятельному выполнению возложенных на него обязанностей) и от его организаторских способностей. Сюда
же можно отнести и проблему ответственности госслужащего за принимаемые решения. Альтернативность при принятии решений предполагает выработку альтернативного мышления у госслужащих Важным качеством является умение принимать решения
по правилам, выработанным управленческой наукой. Правило принятия решения – это
критерий, по которому выносится суждение об оптимальности данного конкретного
исхода, выбирается оптимальный вариант. В практику управленческой деятельности
госслужащего должно быть внедрено также моделирование и прогнозирование. Особую роль играет качественное прогнозирование, которое может служить основой планирования. В госслужбе важнейшая роль должна принадлежать социальному и политическому прогнозированию, экономическим прогнозам. Таковы ориентиры отбора
объективных и субъективных факторов принятия управленческих решений государственными служащими. Сами же объективные и субъективные факторы определяются
специфическими особенностями государственной службы.
Специфика государственной службы во многом определяется историей данного
социального института. Характерными чертами бюрократии в классическом понимании (М. Вебер) являются эффективность, иерархизация власти, единообразие управленческой деятельности, в частности, применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок. Постепенно складывался тип государственного служащего,
который трудно совместим с типом современного менеджера.
Важным требованием к госслужащему является его политическая нейтральность. Но государственная служба постсоветской России является во многом прямой
наследницей госслужбы в СССР, где о политической нейтральности не могло быть и
речи.. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества
в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности.. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решений.
Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби, так как в случае ухода
с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их
симпатией. Во всяком случае, неформальные связи бюрократии и политических сил и
деятелей весьма обширны.
Несмотря на то, что формально бюрократия является политически нейтральной, в современной России существует проблема политической ангажированности государственных служащих. Несовершенными являются и правовые основы государственной
службы, серьезной доработки требует Кодекс государственной службы. Остается нерешенной серьезнейшая проблема - создание единой системы подготовки и повышения
квалификации государственных служащих, нацеленной на формирование корпуса профессионалов-управленцев. Все это может быть рассмотрено в качестве объективных
факторов, влияющих на принятие ими управленческих решений, и способствует риску.
Важным показателем состояния современной госслужбы в России является рост
численности государственного аппарата, что свидетельствует о недостаточной его компетентности. Многие должности занимают представители номенклатуры периода «развитого социализма». Они решают управленческие задачи с помощью голого администрирования, по неофициальным связям и каналам, за взятки и т.п., что в современных
условиях не только неэффективно, но вредно и
разрушительно. Низок уровень их
профессионализма и компетентности. Велик удельный вес лиц предпенсионного и
пенсионного возраста.
Социальные характеристики госслужащих как особой группы порождают определенную систему их ценностей и особенности мировоззрения. В понимании этих особенностей важное методологическое значение имеет современная классификация систем государственной службы, согласно которой принято выделять коммунистическую
систему, а также открытую и закрытую системы.
Государственная служба в современной России вышла из коммунистической
системы и имеет признаки закрытой системы, что не способствует внедрению в управленческую деятельность достижений современного менеджмента. Для России предпочтительна открытая система госслужбы, или система найма, которая интегрирует государственную службу в общество.
Важнейшим объективным фактором принятия управленческих решений в сфере
государственной службы является ее информационное обеспечение. Информация
напрямую связана с проблемой риска. Определяющим объективным фактором принятия управленческих решений является степень соответствия управленческой деятельности госслужащих критериям социальной эффективности, выражающихся, в конечном счете, в уровне и качестве жизни населения (здоровье, уровень жизни, уровень
личной и общественной безопасности, культуры, образования, степени развития прав и
свобод и т. д.). Субъективным фактором выступает сам госслужащий, его личностные
черты, уровень его управленческой компетентности и культуры. деятельности, чувство
лидерства и компетентность в вопросах управления как часть управленческой культуры.
Управленческая культура - не только явление сознания, но и нормативное установление и практическая деятельность. Составные части управленческой культуры:
управленческие знания, понимание, умение; практическое управленческое поведение,
отношение к управленческим институтам. В структурном отношении в управленческую культуру входят, во-первых,
управленческая компетентность как синтез позна-
ний (теоретической подготовки) и практического опыта в области управления вообще и
государственного управления в особенности; во-вторых, информированность о всех
проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях, происходящих в сфере управления,
особенно государственного..
В данном контексте мы не можем обойти проблему рациональности государственного управления. Управляемым процессам необходимы: адекватные организационные формы, соответствующие конкретным видам деятельности, четко обозначенные
цели, соответствующие интересам людей и активизирующие их деятельность, нормы,
нормативы, правильно регулирующие внешние параметры деятельности и дающие
простор для инициативы и самодеятельности, ресурсное и научно-техническое обеспечение, стимулы, удовлетворяющие определенные интересы и создающие для этого основу и меру ответственности, демократические процедуры контроля и оценки результатов деятельности.
Резервами рационализации являются: коллегиальность как форма организации
управленческой деятельности, осуществляемая в рамках субординации и призванная ее
укреплять; анализ и оценка состояния и качества управленческой деятельности; Развитие коммуникативности управляющих компонентов с гражданами, обществом. Принцип контактов может быть только один: на равных, с подлинным уважением к человеку. В неформальных и внеслужебных контактах, когда
должностное лицо также
воспринимается с соответствии со своим статусом, необходимо стремиться к тому,
чтобы эти контакты способствовали укреплению авторитета должностного лица и того
органа, который оно представляет. Эффективным способом рационализации государственного управления как сферы деятельности государственного менеджера является
использование социальных технологий. Социальная технология - это определенный
способ достижения поставленных общественных целей, сущность которого пооперационном осуществлении деятельности, разрабатываемом на основе научных знаний. Со-
циальная технология - элемент человеческой культуры, она возникает двумя путями:
либо вырастает в культуре эволюционно, либо строится по ее законам как искусственное образование, главная функция которого - соединение науки и практики. Выделяют
различные виды управленческих технологий: диагностирование, проектирование и реформирование соответствующих подсистем, информационные, внедренческие и обучающие технологии; технологии разрешения социальных конфликтов (конфликтология); технологии инновационного развития
и др. Использование управленческих
технологий наиболее актуально в процессах прогнозирования, программирования,
оценки и отслеживания общественного развития, формирования организации и функционирования компонентов субъекта государственного управления.
Таким образом, риск при принятии управленческого решения государственными служащими определяется сложной системой объективных и субъективных факторов. Ориентирами для их выделения являются основные положения теории принятия
управленческих решений. В первую группу объективных факторов входят общие политические и правовые основы государственной службы в РФ, выступающие средой
функционирования государственного управления и, соответственно, - принятия управленческих решений. Снижение риска и повышение эффективности государственного
управления входит в общий контекст политических, экономических и правовых реформ в Российской Федерации, способствующих становлению гражданского общества
и правового государства. Их осуществление будет способствовать дебюрократизации
государственного управления и становлению государственного служащего как менеджера - профессионала. Особое значение имеет принятие Кодекса государственной
службы и повсеместное внедрение института аттестации государственных служащих.
Ко второй группе объективных факторов мы относим социальные и этические характеристики профессиональной общности государственных служащих, идеологию
государственной службы и собственно управленческие основы государственной службы. Условиями снижения риска при принятии управленческих решений здесь выступают преодоление коррупции, связанное с патернализмом и клиентелизмом, созданием
правовых основ лоббистской деятельности.
Важнейшую роль играют собственно
управленческие аспекты, отражающие основное направление необходимых позитивных
изменений. Субъективным фактором выступает сам госслужащий, его личностные черты, уровень его управленческой компетентности и культуры.
Опубликовано в сб.: Труды Псковского политехнического института. Вып. 5.
СПб - Псков, 2001