Принято на заседании Совета 25 марта 2013 г. № 116-3/2013

Принято на заседании Совета
25 марта 2013 г.
№ 116-3/2013
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект поправок к проекту федерального закона № 304493-5 «О
внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных
участков для государственных и муниципальных нужд»
Проект поправок к проекту федерального закона № 304493-5 «О
внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных
участков для государственных и муниципальных нужд» (далее – Проект),
подготовленный Минэкономразвития России, поступил для проведения
правовой экспертизы в Совет при Президенте Российской Федерации по
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее
– Совет) из Государственно-правового управления Президента Российской
Федерации (письмо № А6-1518 от 26 февраля 2013 г.).
Проект представляет собой новый, существенно расширенный и
дополненный текст проекта
федерального закона № 304493-5 и
последовательно вводит новый всеобъемлющий порядок изъятия объектов
недвижимости и прекращения прав на них. При этом Проект не снабжен
пояснительной запиской, из-за чего не представляется возможным
достоверно выяснить концепцию Проекта и оценить, достигает ли он
поставленной цели из-за неясности последней.
Проект предусматривает многочисленные поправки в Гражданский
кодекс Российской Федерации (далее – ГК), Земельный кодекс Российской
Федерации (далее – ЗК), ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
2
назначения»,
Гражданский
процессуальный
кодекс
Российской
Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Проект предполагает изменение семи статей ГК и полную отмену
еще одной (ст.283). При этом для пяти статей ГК, посвященных изъятию
недвижимого имущества, Проект предусматривает совершенно новые
редакции (статьи 239, 279, 280, 281 и 282). Таким образом, предлагается
полностью
изменить
предусмотренное
действующим
гражданском
законодательством регулирование отношений по изъятию недвижимого
имущества.
Взамен
законодательстве
авторы
Проекта
следующую
предлагают
схему
изъятия
установить
в
недвижимости
и
прекращения прав на нее.
Новый
режим
изъятия
предполагает
введение
неизвестного
действующему праву ключевого субъекта, наделяемого широчайшими
полномочиями: лица, ходатайствующего об изъятии участка. Проект
определяет его как «лицо, обеспечивающее изъятие» (п.1 вводимой
Проектом ст.56.7 ЗК),
«юридическое лицо, имеющее право на
осуществление деятельности по обеспечению целей, указанных в статье
49» ЗК (п.2 вводимой Проектом ст.56.3 ЗК).
Одновременно и в очевидной связи с этим подпункт 2 пункта 1
статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК)
дополняется
обтекаемой
и
неопределенной
формулировкой,
предусматривающей возможность изъятия земельных участков для
размещения
«объектов
социального
и
инженерного
назначения,
строительство которых осуществляется за счет средств бюджета,
либо…если данные объекты необходимы для выполнения нормативов
градостроительного
проектирования».
Неясность
предлагаемой
формулировки не позволяет с точностью очертить круг лиц, которым по
схеме Проекта предоставляется право инициировать процесс изъятия.
3
Между тем данные лица наделяются самым широким кругом полномочий.
В том числе они вправе:
1) инициировать процесс изъятия интересующей их недвижимости «ходатайствовать
об
изъятии
земельного
участка».
При
этом
государственный или муниципальный орган играет служебную роль: при
отсутствии формального основания для отказа (ненадлежащий орган или
неполный пакет документов), государственный или муниципальный орган
в течение 10 дней обязан открыть процесс принятия решения об изъятии
земельного участка (вводимая Проектом ст.56.4 ЗК).
Важно обратить
внимание на то, что изъятие иных объектов недвижимости, а также
прекращение
права
постоянного
(бессрочного) пользования,
права
пожизненного наследуемого владения, а также права аренды, по мысли
авторов Проекта, происходит в том же порядке (см. статьи 278, 279 ГК РФ
в ред. Проекта (п.2 ст.56.3 ЗК вводимой Проектом);
2) выступить «заказчиком кадастровых работ, необходимых для
образования
земельных
участков
или
кадастрового
учета
иных
подлежащих изъятию объектов недвижимости, кадастровых работ по
уточнению границ» (подп. 1 п.1 ст.56.7 ЗК, вводимой Проектом). При этом
«правообладатели подлежащих изъятию объектов недвижимости обязаны
(!) обеспечить доступ к таким объектам лицам, обеспечивающим изъятие»
(п.3 ст.56.7 ЗК, вводимой Проектом);
3) обращаться «от имени правообладателя без доверенности (!) с
заявлением о проведении кадастрового учета земельных участков,
подлежащих изъятию или с заявлением об уточнении границ» (подп. 3 п.1
ст.56.7 ЗК, вводимой Проектом);
4)
обращаться
«без
доверенности
(!)
с
заявлением
о
государственной регистрации права собственности Российской Федерации,
права собственности субъекта… или права муниципальной собственности
4
на изъятый земельный участок» (подп. 6 п.1 ст.56.7 ЗК, вводимой
Проектом);
5) выступать «заказчиком работ по оценке изымаемого земельного
участка и находящихся на нем объектов недвижимости либо оценке
прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых изъятием» (подп. 4
п.1 ст.56.7 ЗК, вводимой Проектом). Иначе говоря, лицо, инициирующее
изъятие интересующей его недвижимости, само же и определяет,
сколько эта недвижимость стоит или, точнее говоря, сколько оно
должно за нее заплатить: «выкупная цена и убытки… возмещаются
лицом, обеспечивающим изъятие земельных участков» (п.1 ст.56.11 ЗК,
вводимой Проектом);
6) готовить и направлять лицам, у которых изымаются земельные
участки соглашения об изъятии (подп. 5 п.1 ст.56.7 ЗК, вводимой
Проектом);
7) обращаться в суд с исками «о принудительном выкупе земельных
участков и иных объектов недвижимости, о прекращении права
постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого
владения, а также о расторжении договора аренды земельного участка,
находящегося в государственной или муниципальной собственности»
(подп. 1 п.2 ст.56.7 ЗК, вводимой Проектом), а также об осуществлении
перераспределения или разделе земельных участков (подп. 2 и 3 п.2 ст.56.7
ЗК, вводимой Проектом);
8) кроме того, «лицо, обеспечивающее изъятие земельных участков
посредством их выкупа за счет собственных средств (!) или обмена
земельного участка на иной, находящийся в его собственности,
приобретает право собственности (!) на данный земельный участок и
находящиеся на нем объекты недвижимости, если соглашением об
изъятии…не предусматривается передача земельного участка… в
5
государственную или муниципальную собственность» (п.4 ст.56.7 ЗК,
вводимой Проектом). «Заключение соглашения об изъятии недвижимости
путем выкупа земельных участков и (или) расположенных на нем
объектов недвижимости являяется основанием для перехода права
собственности на земельные участки и (или) расположенные на них
объекты недвижимости к лицу, обеспечивающему изъятие, если иное не
установлено соглашением» (ч.2 п.7 ст.56.9 ЗК, вводимой Проектом).
Таким
образом,
в
соответствии
с
Проектом,
недвижимость
изымается не в государственную или муниципальную собственность, но
непосредственно в частную, если иное прямо не предусмотрено
«соглашением об изъятии», каковое, как уже упоминалось, составляется
все тем же «лицом, обеспечивающим изъятие». И, как уже было отмечено,
изымается она в пользу того самого лица, которое а) инициировало сам
процесс изъятия и б) определило размер компенсации за изымаемое
имущество. Кроме того, «соглашение об изъятии недвижимости должно
предусматривать субсидиарную ответственность Российской Федерации
или муниципального образования за выплату выкупной цены и (или)
возмещение убытков, причиняемых изъятием земельного участка» (п.8
ст.56.8 ЗК, вводимой Проектом). Это означает, что Проект допускает
ситуацию, когда казна будет выкупать недвижимость в пользу
стороннего лица – инициатора изъятия.
Само соглашение об изъятии недвижимости «заключается лицом, у
которого изымается земельный участок и находящееся на нем
недвижимое имущество…, органом исполнительной власти или органом
местного
самоуправления,
принявшим
решение…
и
лицом,
обеспечивающим изъятие земельного участка» (п.1 ст.56.9 ЗК, вводимой
Проектом). Следует заметить, что сама конструкция такого трехстороннего
6
соглашения создает возможность неточного и неполного определения
обязанностей других сторон перед лицом, у которого изымается участок.
При этом составляет проект соглашения инициатор изъятия, а
уполномоченный орган власти может или подписать его или – максимум –
вернуть инициатору изъятия с указаниями по доработке проекта
соглашения (п.2 ст.56.9 ЗК, вводимой Проектом).
Собственник же участка может лишь «представить предложения»,
которые должны быть учтены лицом, обеспечивающим изъятие, только «в
случае их обоснованности», то есть по желанию и усмотрению все того же
«лица, обеспечивающего изъятие» (п.5 ст.56.9 ЗК, вводимой Проектом).
Кроме того, изъятие автоматически прекращает все права
третьих лиц в отношении изымаемого участка (п.6 ст.56.9 ЗК, вводимой
Проектом). Причем обязанность компенсировать третьим лицам их потери
в связи с досрочным прекращением договоров Проект возлагает на
собственника изымаемого участка (ч.2 п.6 ст.56.9 ЗК, вводимой
Проектом).
Помимо указанного, Проект регулирует массу деталей, призванных
обеспечить изъятие недвижимости и прекращение прав на нее по
вышеприведенной схеме – вплоть до обязательного участия прокурора в
делах «по спорам, связанным с принудительным изъятием недвижимого
имущества» п.8 Проекта). Однако представляется, что сказанного вполне
достаточно для того, чтобы сделать вывод об абсолютной неприемлемости
предлагаемого Проектом регулирования.
Авторы
Проекта
совершенно
не
учитывают,
что
у
«лица,
обеспечивающего изъятие», как правило, будет иметься собственный
интерес в отношении изымаемого имущества. Интерес, притом, намного
превосходящий
интерес
государства.
И
Проект,
таким
образом,
противопоставляет частным интересам собственника не публичные
7
интересы
всеобщей
пользы,
а
частные
же
интересы
вполне
определенных лиц, на сторону которых Проект целиком и полностью
становится.
Столь
одностороннее
выстраивание
баланса
прав
и
обязанностей в сфере гражданского права заведомо ведет к ухудшению
инвестиционного климата в стране и, кроме того, ставит вопрос о
необходимости антикоррупционной экспертизы представленного Проекта.
Основополагающий
принцип
всех
существующих
систем
гражданского права гласит, что никто не должен принуждаться к продаже
своего имущества даже по справедливой
цене (nemo cogitur rem suam
vendere, etiam justo pretio). Отступление от этого принципа может иметь
место только в исключительных случаях и мотивироваться необходимостью
учета значимого общественного интереса, – как это и закреплено в
действующем законодательстве (прежде всего в Гражданском кодексе).
Между тем, Проект полностью меняет регулирование изъятия недвижимого
имущества, перестраивая имеющееся сбалансированное регулирование в
интересах определенных частных лиц, нарушая охраняемые законом права
и интересы собственников, существенно ухудшая их правовое положение и
подрывая стабильность оборота. Проект таким образом грубо нарушает
основополагающие
права,
защищаемые
Конституцией
Российской
Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.
Пункт 1 статьи 35 Конституции Российской Федерации гласит:
«Право частной собственности охраняется законом», а пункт 3 статьи 55
Конституции устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина
могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства».
8
Пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации
закрепляет принцип неприкосновенности собственности, а пункт 2
устанавливает, что «гражданские права могут быть ограничены на
основании федерального закона и только в той мере, в какой это
необходимо
в
целях
защиты
основ
конституционного
строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В целом совершенствование системы отношений в области изъятия
недвижимого имущества и прекращения прав на него необходимо начинать
не
с
изменений
гражданского
законодательства
и,
в
частности,
Гражданского кодекса Российской Федерации, а, прежде всего, с
выстраивания такой
системы публичного регулирования, которая
учитывала и охраняла бы права и интересы всех вовлеченных в процесс
лиц, с совершенствования публичных механизмов наведения порядка
именно в публичной сфере.
Вывод:
Проект поправок к проекту федерального закона № 304493-5 «О
внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных
участков для государственных и муниципальных нужд» как входящий в
грубое
противоречие
с
Конституцией
Российской
Федерации
основополагающими принципами гражданского законодательства,
может быть одобрен и рекомендован к принятию.
и
не
9
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев