Статья (89 Кб)
advertisement
Статья аспиранта Кафедры «Маркетинга и муниципального управления» Тюменского государственного нефтегазового университета Пинигина Ивана Евгеньевича Совместное управление Развитие местного самоуправления самым непосредственным образом связано со становлением институтов гражданского общества, фактически, местное самоуправление является той социальной нишей, в которой гражданское общество зарождается и функционирует. В одном из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул невозможность эффективного устройства власти без дееспособного местного самоуправления, поскольку «именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью». Опросы общественного мнения позволяют утверждать, что несмотря на определенную неудовлетворенность граждан тем, каким образом представители органов местного самоуправления решают проблемы населения и отдельных жителей, степень доверия населения к муниципальной власти наиболее высока по сравнению с остальными уровнями власти и другими политическими институтами. По мнению экспертов, одним из важнейших факторов, определяющих эффективность системы муниципального управления, является ее контакт с населением. При проведении любых социокультурных, экономических акций и мероприятий, ориентированных на широкую общественность, необходима точная и всесторонняя оценка массового сознания, т.е. «обратная связь». Управление муниципальным образованием, на чем сходятся практически все теоретики и практики, может быть признано удовлетворительным лишь в том случае, когда оно положительно оценивается значительным числом граждан, положительная оценка, в свою очередь, складывается из повседневной позитивной оценки управленческих решений и действий, учитывающих множество мнений и позиций «участников процесса обратной связи». Такая обратная связь позволяет администрации города получать сведения о результативности своей деятельности. Тогда, сообщая информацию, можно рассчитывать на понимание и поддержку граждан, а достаточное информирование внутри структурных подразделений администрации города способствует эффективному решению поставленных задач. Администрация любого муниципального образования не только обязана знать динамику настроений населения, но и, по возможности влиять на общественное мнение, чтобы видеть результаты воплощения совместных ожиданий власти и местного сообщества. К сожалению, источники информации такого рода в системе органов самоуправления весьма ограничены, этот недостаток особенно заметен в городских поселениях, где 1 каналы обратной связи и средства устной передачи информации не столь достижимы как в сельской местности. Подобная ситуация вызывает беспокойство и у экспертов и у самих муниципальных работников, осознающих, что контакт с населением во многом определяет эффективность конечного результата. Социологические исследования, опросы и мониторинги показывают, что сотрудники местных органов власти считают необходимым взаимодействие с жителями и учет инициативы гражданского сообщества. Поскольку органы законодательной муниципальной власти – выборные, а следовательно подотчетные населению, эффективность их деятельности зависит от умения взаимодействовать с гражданами. Для того чтобы получить действенную «обратную связь» необходимо регулярно проводить социологические опросы, организовывать совместные с общественностью города проектные семинары, «круглые столы», общественные слушания, главной задачей которых являлось – обеспечить населению возможность открытого, свободного диалога с властью, отсутствие которого является главным препятствием в достижении оптимального уровня взаимопонимания между населением и органами местного самоуправления. В настоящее время значительную общественную силу представляют собой общественные организации. Большинство из них – это инициативные, самодеятельные объединения граждан, общий интерес которых направлен на совместное решение социально и общественно значимых вопросов. Многие общественные организации созданы для решения тех же задач, которые ставит перед собой муниципальная власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной поддержки, науки, молодежной политики, экологии. Формирование целенаправленной местной политики взаимодействия с общественными институтами и реализация технологий такого взаимодействия – стратегическая задача развития и совершенствования функционирования органов местного самоуправления. Для полноценного сотрудничества общественного сектора и муниципальной власти создаются предпосылки на законодательном уровне, но пока нет конкретной регламентации по формам, способам и системе такого сотрудничества в нашем регионе. В некоторых субъектах России уже идет работа. Например в Астраханской области в 2001 году городской Совет Астрахани утвердил Порядок проведения общественных слушаний и Положение о городском общественно - консультативном Совете. При структурных подразделениях администрации города Астрахань действуют более 10 общественных советов и комиссий, утверждена программа «Городские общественные приемные». Уже внедренные формы сотрудничества общественности и власти демонстрируют, насколько эффективнее решаются многие вопросы развития города, когда в созидательную работу включается общественность. Однако, проведенные социологические опросы показывают и неосведомленность многих горожан в вопросах организации власти в городе и отсутствие осознания себя главными субъектами местного самоуправления. В городе Тюмени необходимо внедрить программу направленную на создание эффективной «обратной связи». Практическая значимость будет 2 направлена на становление и упрочение институтов гражданского общества, повышение гражданской активности населения, поддержку разнообразных форм самоорганизации граждан на основе общественных интересов, создание доступной каждому жителю муниципального образования системы связи со структурами местной власти не только для решения оперативных проблем, но и стратегических вопросов развития города. Возможно применить практику местных сообществ других субъектов России. Во многих городах Московской, Ленинградской, Калужской, Астраханской областей, Республике Татарстан и прочих субъектах уже существуют направления в развитии «общения» между органами муниципальной власти и населением. Например, в Калужской области разработана программа по внедрению механизма обратной связи. Инициативная группа ставит следующие задачи, которые должна решить программа для создания эффективной «обратной связи» в Калужской области: Задача 1: формирование действенной «обратной связи» во взаимоотношениях населения с органами местного самоуправления, Задача 2: формирование действенной «обратной связи» во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления, Задача 3: дополнить существующие формы и методы информирования населения новыми, гарантировать населению право на получение полной информации о деятельности органов местного самоуправления. В программе общественного развития города Астрахани до 2005 г. для достижения «консолидации общества в достижении целей устойчивого развития города Астрахани» ставятся такие задачи как: укрепление доверия граждан к органам власти, совершенствование демократических форм управления; участие организаций и объединений граждан в разработке и проведении в жизнь политики администрации города; участие общественности в поддержании бытовой культуры, укреплении общественного порядка; укрепление этноконфессиональных отношений; расширение международных связей через сотрудничество с общественными объединениями зарубежных стран; информирование общественности о программах развития города; выявление социально значимых инициатив общественных организаций; разработка прогнозов общественного развития. В процессе внедрения данного механизма приняты необходимые правовые акты на уровне области и города. Все вышеперечисленные программы как и многие другие прежде всего основываются на конкретной нормативно-правовой базе. В городе Тюмени пока существует только два нормативных акта и только по вопросу публичных 3 слушаний, это Решение Тюменской городской Думы от 25 ноября 2005 г. № 261 «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Тюмени» и Решение Тюменской городской Думы от 28 февраля 2006 г. № 320 «Об утверждения Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городе Тюмени». Ни один из вышеназванных правовых акта не несет смысловой нагрузки по реализации направления касающегося налаживания интеграции населения с властью и наоборот. Основным принципом демократического государства является принцип «власть для народа». Эффективность действия этого принципа зависит от степени сближения интересов личности и общества, уровня взаимной ответственности гражданина и государства. Безусловно, гражданское общество представляет собой сложный объект регулирования, тем не менее одной из центральных задач его развития остается повышение социальной мобильности личности, реальное участие граждан в выработке и реализации управленческих решений в городе. Если гражданин не ощущает своей сопричастности к решению насущных проблем местного сообщества, то неизбежно нарастает его отчуждение от власти. Сама жизнь заставляет искать оптимальные формы взаимодействия органов местного самоуправления с общественным сектором. Вместе, объединив усилия, некоммерческие организации и власти способны эффективно решать социальные задачи, достигать поставленных целей и, в конечном итоге, способствовать развитию гражданского общества в России. Особого внимания заслуживает привлечение к общественной работе, в качестве экспертов и консультантов граждан, не входящих в разного рода объединения. Без многообразия форм гражданской инициативы общественный механизм не может эффективно функционировать, что в свою очередь делает невозможным его реформирование и развитие. Анализ общественно – политической ситуации в городе позволяет квалифицировать общественно – политические и общественно – гражданские организации и объединения как субъекты устойчивого социально – экономического развития территории, обеспечивающие укрепление институтов демократии в регионе. Например, концепция Программы общественного развития Астрахани до 2005 года предусматривает: диагностику и анализ эффективности взаимодействия местного самоуправления и общественного сектора; привлечение общественности к решению приоритетных проблем социально – экономического развития города; формирование информационного пространства путем организации публичных дискуссий, общественных слушаний, использования новых информационных и гуманитарных технологий; организация школ социального партнерства по совместному обучению представителей местной администрации и общественности методам и формам эффективного взаимодействия; 4 участие общественно – политических сил в разработке правовых актов на различной стадии их подготовки (разработка, экспертиза, прохождение, слушание, подготовка предложений по реализации законодательных мер); привлечение общественности к решению возникающих многокомпонентных задач, требующих согласованности действий; создание единой информационной базы по общественным объединениям, включающей их характеристики, сферу интересов и жизнеспособность, степень представления ими социальных групп и позволяющей определить социальное значение проводимой этими организациями работой; обеспечение гарантий предоставления структурам гражданского общества общественно значимой официальной информации; Ничего подобного в нашем городе не создается. Ситуация в нашем городе не предполагает эффективного управления, т.к. само понятие «самоуправление» и независимость муниципальной власти от государственной потеряно. Создана видимость самоуправления в городе и многих это устраивает. Многие страдают от недостатка информации, коррупции и недосягаемости чиновников. Для того чтобы справиться с вышеуказанными и другими проблемами многие регионы уже включились в программу «Развитие местной демократии и самоуправления в России» и между прочим по ее результатам многие муниципальные образования уже добились значительных успехов в продвижении к эффективному управлению в своем муниципальном образовании. Повышение доверия населения к органам власти на местах, оперативная работа с населением и учет пожеланий и предложений инициативных групп, это основная стратегия управления в демократическом городе. Почему же не перенять опыт других муниципалитетов? Для решения вопросов местного значению созданы специальные материалы. Такие как «Методические рекомендации по разработке и внедрению эффективных механизмов взаимодействия органов власти с общественностью» или Региональная концепция «совместного управления» и другие. В данных программах описывается сущность и необходимость взаимодействия органов власти города с населением путем совместного управления муниципальным образованием. Совместное управление - это результат сотрудничества между органами государственной власти и местного самоуправления, органов местного самоуправления и заинтересованной общественности, в основе которого лежат «переговоры» по поводу способов реализации их законных интересов в решении ключевых проблем местного сообщества. Развитие – достижение нового состояния в результате осознанной и согласованной политики. Развитие – всегда результат определенной политики, продуманных действий. Источником энергии развития являются социальноэкономические отношения, а публичная власть - механизмом, который превращает эту энергию в движение и, в конечном счете, в развитие. Изменение структуры органов местного самоуправления и формирование на уровне городской власти равноправных и ответственных партнеров по 5 принятию решений – первый шаг в трансформации системы управления и принятия решений. В хозяйственной сфере власть утратила монопольное положение. Она перестала быть главным собственником (значительная часть ресурсов сосредоточена в руках населения и бизнеса). Она перестала быть главным производителем (сфера хозяйственной деятельности власти все больше ограничивается проблемами жизнеобеспечения населения). Власть помогла появиться множеству крупных, средних, мелких собственников и сама превратилась в одного из равноправных хозяйствующих субъектов. Но, перестав быть «ведущим собственником», публичная власть по-прежнему остается «ведущим политиком». В политической сфере (при определении целей и задач развития, разработке и принятии социальных решений) власть «по инерции» ещё сохраняет ведущую роль. Этому, прежде всего, способствует сама структура органов местного самоуправления. Есть предложение коллег из других регионов России по трансформации органов местного самоуправления для достижения целей эффективного управления в муниципалитете. Например совместное предложение коллег из Московской и Астраханской области: Процесс трансформации структуры органов местного самоуправления идет в два этапа. Первый этап – формирование общественных консультативных органов при органах власти (или под патронажем органа власти). «Набор» таких органов стандартный: либо при представительном органе, либо при главе города создаются общественный консультативный совет, молодежный консультативный совет (в нашем городе существует подобная организация на уровне Тюменской области) и т.п. органы. При всей прогрессивности указанных органов, они не могут быть полноценными партнерами местной власти при выработке решений. Во – первых, в силу своего статуса, они, в большинстве случаев, формируются «сверху» на основании распоряжений главы администрации (решений представительного органа), во – вторых, в силу своего состава и организации не могут отразить ни многоструктурность общественного устройства, ни весь спектр интересов жителей города. Ограниченность возможностей общественных консультативных органов не дает органам местного самоуправления использовать имеющийся потенциал населения, не дает возможности решать сложные задачи, возникающие в период реформы и требующие непосредственного участия всего (большинства) населения. Понимание этого стимулирует местных политиков инициировать (стимулировать) формирование принципиально новых партнеров городской власти. Так начинается второй этап процесса трансформации системы управления и принятия решений. На втором этапе предполагается, при сохранении системы общественных консультативных органов, инициировать появление объединений по типу саморегулируемых ассоциаций бизнеса. С учетом накопленного опыта в г. Астрахани, например, разрабатывается проект некоммерческого партнерства общественных организаций «Общественная палата» (или «Городское вече» названия рабочие). Аналогичные объединения было бы желательно 6 инициировать и в среде малого и среднего бизнеса. В г. Екатеринбурге, Москве, Челябинске созданы такие органы. Например, в городе Екатеринбурге существует Уральская правовая палата, в Челябинске «ЮрКлуб», которые взяли на себя обязанности по регулированию и саморегулированию юридического бизнеса в городе. Другие инициаторы реформирования органов местного самоуправления в России предлагают достигать эффективного управления и взаимодействия между органами муниципальной власти путем решения следующих задач: Задача № 1: создание механизма динамичного распределения полномочий между уровнями власти. Направления практических действий. 1. Уточнение компетенции двух уровней муниципальной власти (с учетом изменений в законодательстве о местном самоуправлении и органах государственной власти субъектов РФ): 1.1) конкретизация вопросов местного значения, решение которых целесообразно закрепить за уровнями муниципальных районов и городских, сельских поселений; 1.2) примерный перечень государственных полномочий, которые целесообразно исполнять на районном и на поселенческом уровнях местного самоуправления; 1.3) повышение правового статуса муниципального образования как партнера государственной власти, выражающей консолидированное мнение муниципальных образований; 1.4) укрепление профессиональных связей депутатов всех уровней власти (создание Клуба депутатов); 1.5) подготовка предложений по внесению изменений в Правительственный вариант разграничения расходных полномочий, связанных с оказанием услуг населению разными уровнями бюджетной системы. Предложения учитывают фактическое участие местных органов власти в организации оказания бюджетных услуг населению по конкретным тематическим направлениям. Задача № 2: расширение форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при более активном участии «заинтересованной общественности» в разработке муниципальной и государственной политики. Направления практических действий. 2.1. Анализ опыта работы органов местного самоуправления города с населением, в частности: функционирование общественных приемных; использование информационно-правовых центров для населения; проведение регулярных общественных слушаний; формирование местной и региональной информационной политики, единого информационного поля; 7 проведение регулярных замеров «социального самочувствия» жителей города. 2.2. Разработка проектов нормативных актов города, повышающих (расширяющих) правовые гарантии непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения, в том числе: - положение об обязательном информировании жителей, - положение об анкетировании, - положение об органах ТОС, - положение об общественном консультативном совете, - положение о публичных слушаниях. 2.3. Изучение опыта муниципалитетов России ( в т.ч. и в рамках проекта ТАСИС «Развитие местной демократии и самоуправления в России»). 2.4. Обобщение и распространение опыта работы органов местного самоуправления с населением. Структурированы следующие основные направления взаимодействия: 1. Формирование механизма «обратной связи» путем - проведения социальных опросов, - организации круглых столов с участием представителей общественности, - функционирования общественных приемных, - использования телефонов «горячей линии». 2. Использование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления посредством - проведения сходов граждан, - организации публичных слушаний по отдельным вопросам жизнедеятельности населения, - создание общественных консультативных советов по конкретным тематическим направлениям. 3. Проведение органами местного самоуправления общественно значимых мероприятий, в частности: - фестивалей, - ярмарок, - общегородских праздников. Подобные программы совершенствования органов местного самоуправления в муниципальном образовании могли бы стать частью реформирования местного самоуправления в городе Тюмень. Как и любое реформирование оно все же будет иметь свои преимущества и трудности. Инициаторы реформирования органов местного самоуправления в Пензенской области выделили следующие преимущества и трудности проектов по «совместному управлению» муниципальным образованием: Преимущества: 8 - в расширении числа участников и формировании «дополнительных гарантий качества» деятельности органа власти на всех стадиях его функционирования; - в оказании помощи при выявлении (уточнении, детализации) жизненно важных как для общественности, так и для органов власти, проблем и потребностей, и на этой основе формирование гибкой (оперативно реагирующей на различные ситуационные изменения) процедуры разграничения полномочий и ответственности органов власти; в содействии по формулированию эффективных идей, соответствующих особенностям местной жизни и определение всех заинтересованных участников, с последующим распределением между ними задач и средств их достижения; - в наличии и возможности мобилизации недоступного органам государственной и муниципальной власти местного ресурсного потенциала (например, знания и профессиональные навыки отдельных граждан и т.п.); - в ускорении процессов реализации принятых органами власти решений; - в обеспечении организации эффективной системы «контроля и оценки результатов снизу» (например, общественная экспертиза проектов решений, результатов выполнения планов и т.п.); - в обеспечении органов власти дополнительными и объективными источниками информации о реальном положении дел на местах; - в преодолении профессиональной узости взглядов государственных и муниципальных служащих на процесс управления (профессиональная деформация) и формировании «дополнительной гарантии качества»; - в повышении активности общественности при разработке и реализации муниципальных программ, что в свою очередь является благодатной почвой для роста новых лидеров общественности (что особенно важно для развития демократии и кадрового резерва местного самоуправления). Трудности: - отсутствие у определенной части граждан уверенности, что формы прямого волеизъявления способны изменить их жизнь в лучшую сторону; - не просвещенность населения в своих правах и обязанностях; - отсутствие у большей части населения желания активно участвовать в жизни местных сообществ по решению насущных проблем. Конечно как и всякий общественный процесс, процесс расширения числа участников управленческих решений имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Положительными являются: возможность принимать управленческие решения, опираясь на информацию о реальных настроениях людей в городе, на знания об иерархии наиболее актуальных проблем, требующих оперативного решения; оценивать отношение людей к постановлениям, решениям, принимаемым законодательной и исполнительной властью; принимать решения, осознавая степень готовности различных групп населения к принятию и реализации постановлений местной власти, направленных как на осуществление перспективных, так и текущих задач; понимать 9 расстановку социальных сил, знать городские социальные группы, готовые к активной работе по реализации принятых решений, ориентированные на пассивное ожидание или сопротивление нововведениям; работать, реализуя идею активного социального партнерства власти и населения, общественных движений, различных партий. К отрицательным последствиям можно отнести: усложнение процесса принятия решений, поскольку согласование большого числа различных интересов - процесс многоступенчатый и трудный; возможно значительное удлинение сроков принятия решений; не исключено некоторое увеличение материальных затрат, обусловленное возрастанием числа участников управленческого процесса. Можно добавить и то, что привлекаемые к принятию управленческих решений социальные субъекты чаще всего не обладают в полном объеме необходимой информацией и не имеют навыков ведения конструктивного диалога. Сказанное означает, что, с одной стороны, эффективное управление не может быть делом всенародным, оно требует профессионализма, т.е. квалифицированных специалистов, имеющих опыт управленческой работы и владеющих разносторонней информацией о социальных процессах. С другой стороны, несомненные положительные результаты широкого участия жителей в процессе управления территорией не должны игнорироваться. Вопрос, следовательно, в том, каковы пространственно-временные границы такого участия, какова мера участия. Вопрос "меры" возникает на всех этапах управленческого цикла. Он появляется в тот момент, когда определяется количество социальных субъектов, которых нужно привлечь к принятию того или иного решения; в содержании принимаемых в процессе коллективного творчества решений; в используемых властью механизмах и формах взаимодействия. Социальное партнерство городской власти и населения отражает объективную потребность социально-ориентированного управления. Подводя итог можно сделать вывод, что г. Тюмени требуется разработка модели конструктивного постоянного и эффективного сотрудничества между властью и населением и внедрение ее и жизнь. В том. что подобная модель на сегодня фактически отсутствует "виноваты" обе стороны: власть, объективно не заинтересованная в таком сотрудничестве, и население, в основной своей массе равнодушное к тому, кто и как управляет юродом. 1. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" 2. Решением городского Совета г. Астрахань № 31 от 03.03.03г. 3. Решение Тюменской городской Думы от 25 ноября 2005 г. № 261 "О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Тюмени". 10 4. Решение Тюменской городской Думы от 28 февраля 2006 г. № 320 "Об утверждения Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городе Тюмени". 5. Гусева М.Ю. Привлечение населения к управлению городом. Методические рекомендации по разработке и внедрению эффективных механизмов взаимодействия органов власти с общественностью Под ред. С.В.Вобленко. — М.-Астрахань, 2003 г. — 22 с. 1- е издание. 6. Заборова Е.Н. - Участие граждан в управлении городом \\ Социс № 3, 2002 г. 11
