УДК 65.9 (2) Д.М. Нурхалиева, к.э.н., доцент, МИРОВОЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
advertisement
УДК 65.9 (2) Д.М. Нурхалиева, к.э.н., доцент, начальник управления АО «ИЭИ» МЭБП РК г. Астана МИРОВОЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ Мақалада мемлекеттік органдардың мемлекеттік қызметтерді атқаруы мен мемлекеттік қызметтерді көрсетулерін жақсарту үшін олардың қызметтеріне бағалау жүргізудің қажеттілігі негізделеді. Мемлекеттік органдардың қызметінің тиімділігін жақсарту және олардың қызметтерін бағалаудың критерийлерін қалыптастырудағы АҚШ және Ресейдің тәжірибелері қарастырылған. The present article highlights the necessity to evaluate performance of state agencies to ensure quality implementation of state functions and state services provision. It discusses US and Russian experience in state agencies performance upgrading and defining criterion for their performance evaluation. Быстро меняющиеся социально-экономические условия современного мира ставят перед органами государственной власти новые цели и задачи, несопоставимые по своим масштабам, сложности, комплексности с теми задачами, которые стояли перед государством в 20 веке. Для того, чтобы дать достойный ответ на этот «вызов», субъекты государственного управления вынуждены не только пересматривать устоявшиеся, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг стало лейтмотивом всех крупных реформ государственной службы, осуществлявшихся за последние 20 лет. Казахстан не стал исключением. Одной из основных проблем современного состояния государственной службы является недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Этот важнейший показатель состояния государственной службы остается пока на низком уровне. Без его повышения вряд ли возможно рассчитывать на успех любых – в том числе и экономических - преобразований в Казахстане, реализацию стратегических программ развития страны и конституционно установленных приоритетов государственного развития. В связи с этим, основной целью реформирования государственной службы, является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. В настоящее время имеется ряд исследований, посвященных эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих. Значительный вклад в теорию эффективности вносят экономика, теории управления, государственное управление. Однако перевод проблемы эффективности в практическую плоскость, реализация теоретических наработок на практике связана с рядом сложных, комплексных вопросов, и, в первую очередь, с оценкой эффективности. Анализ научной литературы, аналитических и экспертных разработок показал, что единого системного подхода к толкованию понятия оценки эффективности, ее сущности и значения не существует. Не создана пока и приемлемая нормативно-правовая база оценки эффективности деятельности государственных органов. Для государственных органов отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности их деятельности, и в практике деятельности кадровых и иных подразделений госорганов в настоящее время господствует узкое понимание оценки эффективности и результативности. Приоритет в разработке и реализации проблем повышения эффективности принадлежал США, - во многом в связи с тем, что общественность была обеспокоена низким уровнем эффективности государственной службы, особенно на муниципальном уровне. Во многих городах действовали комитеты и отделы эффективности Движение за повышение "производительности" на муниципальном уровне, что привело и к изменениям на более высоких уровнях. В соответствии с Законом о бюджетном финансировании исполнительных и судебных органов 1913 г., Комиссии по делам государственной службы предписывалось создать систему оценок для повышения эффективности работы госслужащих. В том же году Комиссией было создано общенациональное Бюро эффективности. Движение за повышение эффективности государственной службы было тесно связано с разработкой методов оценки этой эффективности, стремлением перейти от субъективных оценок руководителей и кадровых служб, скрытых от граждан и институтов гражданского общества (налогоплательщиков), к системе объективной оценки эффективности, которая опиралась бы на определенные критерии, показатели, процедуры и позволяла бы обществу контролировать эффективность деятельности государственных органов и расходования ими бюджетных средств. В 20-30-х годах активно разрабатывались способы оценки эффективности работы органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Были попытки применить некоторые их них к оценке эффективности предоставления федеральных государственных услуг. Однако методы оценки были заимствованы из микроэкономики, не шли дальше сопоставления затрат, выполненных работ и "выпуска" (который зачастую полностью отождествлялся с результатом) и поэтому могли быть применены только к оценке тех видов служебной деятельности, которая давала конкретный, материальный "выпуск продукции" (поэтому и применялись практически исключительно на муниципальном уровне). Методы не позволяли оценить не только конечные социальные результаты этого "выпуска продукции", но даже качественные аспекты этого "выпуска". В 1993 году президент США Б.Клинтон и вице-президент Р.Гор начали самую длительную в истории федерального правительства управленческую реформу "Перестройка системы государственного управления", которая была призвана обеспечить более эффективную работу правительства. В 1993 году, в самом начале реформы, был принят и подписан Закон об эффективности и результатах работы правительства. В нем, по сути, была закреплена связь оценки результатов деятельности по методике MbO, что, конечно, отразилось и на методах оценки деятельности госслужащих. Согласно данному закону при оценке эффективности и результатов деятельности ведомств требовалось ориентироваться на выполнение ими программ и стратегических планов. С эффективностью этого выполнения Закон увязывал и финансирование ведомств, таким образом, устанавливая тесную связь между использованными ресурсами и полученными результатами. Согласно Закону, ведомства должны не только прилагать усилия по разработке и использованию показателей результативности в управлении программами, но и стараться включать эту информацию в бюджетные и ресурсные ассигнования, чтобы точнее определить затраты на достижение поставленных целей.[1]. Повышенное внимание к оценке эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих, заимствование методов оценки и повышения эффективности из частного сектора было характерно и для ряда других государств, осуществлявших в 90-х годах реформирование госслужбы. Наибольшее распространение приобрело внедрение в ходе реформ методов MbO при планировании, бюджетировании и измерении эффективности деятельности. В то время как попытки установить критерии оценки качественных и количественных характеристик деятельности на основе других методов в общегосударственном масштабе, как правило, не достигали планируемого результата, так как система критериев получалась громоздкой, виды критериев – несопоставимыми. Так, практика создания комплексных федеральных индексов производительности получила распространение в основном в США. В качестве наиболее успешных примеров внедрения новых методов оценки эффективности госслужбы можно в первую очередь отметить Австралию, Канаду, Великобританию, Новую Зеландию, Нидерланды. Отдельной непростой и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности госоргана и их оценка. Так, эффективность работы железнодорожного транспорта зависит не только от числа перевезенных пассажиров, но и от безопасности, удобства, скорости поездок, оперативности и надежности обслуживания. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госорганов к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько "выпуск" продукции (работ, услуг), сколько результаты деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения "клиентов" (объектов управления, потребителей государственных услуг и др.). Могут быть определены и общие дополнительные критерии для определения технической эффективности и качества служебной деятельности - например, оперативность, регулярность, сложность деятельности. Применительно к отдельным видам служебной деятельности могут быть разработаны особые частные критерии технической эффективности, причем нередко они могут получать количественную оценку. К примеру, в США социальные службы используют такой качественный критерий, как физическое здоровье клиентов после лечения (дополнительно к количественному критерию - числу пациентов, прошедших курс лечения). Основным недостатком разработки частных критериев технической эффективности является их множественность и отсутствие единой системы. Существуют и трудности с приведением их к какому-либо единому знаменателю, так как оценка технической эффективности различных видов управленческой деятельности имеет разнообразные качественные и содержательные особенности, которые довольно сложно сопоставить. Для оценки эффективности расходования бюджетных средств, динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления целесообразно рассмотреть опыт России. В России разработана Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Методика подлежит уточнению по мере внесения изменений в законодательство РФ, а также обобщения опыта ее применения. [2]. Согласно данной методике результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. Выбор направлений для проведения оценки обусловлен наибольшим объемом расходов консолидированного бюджета субъекта РФ и их влиянием на качество жизни населения. В качестве исходных данных для проведения оценки эффективности деятельности используются официальные данные, представленные в докладах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные ведомственной статистики и результаты опросов населения. Анализ удовлетворенности населения доступностью и качеством услуг здравоохранения и образования, а также деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основании информации, представленной уполномоченным органом и (или) организацией по результатам опроса. Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения: - со среднероссийским уровнем; - с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами; - со значением предыдущего периода. С этой целью в России разработаны, например, такие показатели, динамика роста которых отражает эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Среди них следует отметить: 1. Объем валового регионального продукта (на душу населения). 2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека. [3]. Указанные показатели являются одними из индикаторов, характеризующих совокупную экономическую деятельность, инвестиционный климат и уровень инвестиционной активности в регионе. Позволяют сравнивать уровни развития субъектов Российской Федерации. 3. Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ, например, на сельское хозяйство в расчете: - на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции; - на одного жителя в сельской местности. 4. Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе. Данные показатели наряду с другими показателями отражают финансово-экономическое положение сельскохозяйственных предприятий региона и являются индикаторами эффективности принимаемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации мер по стабилизации или развитию сельскохозяйственного сектора. 5. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций. 6. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта. 7. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на поддержку и развитие малого предпринимательства. Данные показатели характеризуют вклад малого предпринимательства в валовой региональный продукт, уровень развития малого предпринимательства, а также его роль на рынке труда, включая решение проблемы безработицы. Эти показатели позволяют дать оценку эффективности и достаточности принимаемых региональными властями мер по стимулированию предпринимательской активности широких слоев населения. 8. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Данный показатель наряду с другими показателями характеризует динамику развития экономики региона и уровень администрирования в сфере налогов и сборов. 9. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на капитальные вложения – всего, в том числе на: развитие транспортной инфраструктуры, из них на дорожное хозяйство; связь. Динамика изменения капитальных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ позволяет оценить состояние бюджета региона, эффективность принимаемых органами исполнительной власти субъекта РФ мер по достижению оптимального баланса между капитальными и текущими расходами, в том числе за счет сдерживания роста и оптимизации текущих расходов. 10. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, - всего, в том числе для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства. Показатель позволяет в совокупности с другими показателями оценить деятельность субъектов РФ по созданию условий для развития строительства и привлечения инвестиций. 11. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год. Показатель является одним из критериев оценки экономического развития региона, характеризует эффективность принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению занятости населения. Такие показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти определены по каждому сектору экономики, что создает предпосылку для системного мониторинга результативности управления регионами, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, а также для поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наилучших значений показателей. Таким образом, мировой опыт и опыт стран СНГ показывает, что проблема оценки эффективности деятельности государственных органов существует и решается путем создания: - более четкое определение объектов, методов и процедур оценки эффективности деятельности госслужащих на основе анализа имеющейся отечественной практики, опыта зарубежных стран, деятельности частного сектора (с учетом специфики государственного сектора и государственной службы); - определение четких критериев и показателей такой оценки; - создание институциональной и нормативной базы для оценки эффективности и, на этой основе - построение комплексной системы оценки эффективности деятельности госслужащих. Список литературы 1. Программа Европейского союза «EUROPEAID» «Оценка эффективности деятельности государственных служащих» 2. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» 3. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия (протокол № 1 от 18 июля 2007 г.)
