Структура и содержание конституционно

Яковлев Э.Ю.
Структура и содержание конституционно-правового механизма
обеспечения и защиты экологических прав человека в современной России
Известно,
что
предусмотренные
права
нормами
законодательством
и
свободы
человека
международного
Российской
Федерации,
права
и
и
гражданина,
национальным
должны
не
только
провозглашаться, но и защищаться, гарантироваться судебной системой
государства. Однако Конституция РФ 1993 г., включив в правовую систему
России экологические права граждан, оставила без ответа многие вопросы,
которые возникают в настоящее время в судебной практике1.
В общем случае, практика реализации и защиты экологических прав
населением, общественными объединениями, отдельными гражданами
формируется
с
большим
трудом.
Статистика,
приведенная
в
государственных докладах2, свидетельствует о низкой активности граждан в
области
реализации
механизма
судебной
защиты
своих
законных
экологических прав, что говорит также о неготовности судебной власти к
активному осуществлению функции в области защиты данных прав.
Общая проблема защиты и реализации экологических прав граждан РФ
в рамках обеспечения экологического правопорядка, по мнению авторов,
1
См.: Лебедев В.М. О применении норм права судами общей юрисдикции.
М.: "Статут", 2005. С. 12.
2
См.: Государственный доклад «О состоянии природных ресурсов и об охране
окружающей среды республики Татарстан в 2004 году». Казань, 2005; О
состоянии окружающей среды в Москве в 2004 году. М., 2005; Охрана
окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической
безопасности в Санкт-Петербурге в 2004 году / под. ред. Д. А. Голуева, Н. Д.
Сорокина. СПб., 2005.
состоит в том, что права, косвенно или напрямую связанные с защитой
экологических прав человека по большей части только регулируют
безопасность для человека эксплуатации природного богатства страны, а не
защиту природной среды, неотъемлемой частью которой является человек. В
связи с этим, механизм защиты и реализации экологических прав, как
правило, сводится частными или публичными судебными жалобами, что,
несомненно, противоречит основным положениям Конституции РФ. В
результате можно сформулировать основной вопрос: может ли более
детальное
конституционно-правовое
закрепление
положений
по
экологическим правам человека и гражданина обеспечить охрану и защиту
экологических прав и надлежащее состояние экологического правопорядка?
Несомненным преимуществом является закрепление в конституции
триады основополагающих экологических прав гражданина РФ, однако
подобное закрепление явилось предпосылкой к подавлению тенденций к их
дальнейшему
более
основательному
конституционному
обеспечению,
которое бы позволило быть уверенным в реальной защите прав человека и
безопасности
природной
среды,
наряду
с
устойчивыми
темпами
экономического развития страны3. Поэтому одной из важнейших задач
федеративного Российского государства является обеспечение единых
стандартов осуществления и защиты прав человека во всех субъектах
федерации. Для России эта проблема особенно актуальна в силу
значительных территориальных масштабов страны, разнообразия социальнополитических, экономических и национальных особенностей регионов,
плюрализма исторических, религиозных и культурных традиций населения.
Большинство
стран,
где
нормы,
напрямую
закрепленные
в
Конституции, не могут обеспечить эффективной работы механизма защиты
экологических
прав
человека
и
гражданина,
находят
выход
в
совершенствовании первичного и вторичного законодательства, а так же во
3
Боголюбов С.А. Защита экологических прав: Пособие для граждан и
общественных организаций. М., 1996. С. 26.
внесении поправок в существующие законодательные акты, традиционно
ассоциируемые в национальном законодательстве с охраной окружающей
среды и защитой экологических прав.
Таким образом, очевидно, что процесс реализации экологических прав
граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную
структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их
применение и действие составляют особый механизм перевода общих
предписаний в индивидуальное поведение субъектов права. Под механизмом
реализации понимается способ осуществления прав и свобод, то есть особым
образом согласованные правомерные положительные действия личности,
всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы,
влияющие на этот процесс.
Вопрос
о
структуре
механизма
реализации
прав
граждан
в
юридической науке остается дискуссионным. Иногда называют три
составные части этого механизма: 1) механизм обеспечения, являющийся
предпосылкой осуществления прав граждан; 2) механизм непосредственной
реализации - фактического претворения этих прав в жизнь; 3) механизм
защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их
восстановление. Согласно другой точки зрения, которой придерживаются и
авторы,
рационально
вести
разговор
об
установлении
конкретной
функциональной роли и особенностей проявления тех или иных прав, что
необходимо для дифференциации в структуре механизма правовой защиты:
1)
правового
обеспечения
(гарантий)
прав,
декларируемых
в
конституционном праве; 2) правовой защиты выделяемой группы прав.
Рассматривая первую составляющую – конституционные гарантии
прав и свобод – нужно, прежде всего, определить их как правовые средства,
обеспечивающие реализацию того или иного основного права человека и
гражданина4. Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему
4
См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного
права. – М.: Издательство БЕК, 1998. – С. 230.
соответствует чья-то обязанность его обеспечить; применительно к
конституционным правам и свободам это обязанность государства, при этом
подразумевается, что для конституционного права важны, прежде всего,
юридические гарантии. Гарантии конституционных прав и свобод граждан
могут быть условно разбиты на две группы5:
1) общие гарантии – сам конституционный строй, основанный на
неуклонном соблюдении Конституции, неотчуждаемых естественных правах и
общепризнанных принципах и нормах международного права, согласно ч. 1 ст.
45 эта общая обязанность государства включает ряд его конкретных
обязанностей по обеспечению прав и свобод. В осуществлении этой
обязанности
участвуют
все
органы
государственной
власти.
Соответствующий круг вопросов отнесен Конституцией как к ведению
Федерации (регулирование и защита), так и к совместному ведению
Федерации и ее субъектов (защита). Гарантом прав и свобод выступает
Президент РФ. Обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и
свобод входит в число полномочий Правительства РФ. Эта функция
составляет также главное назначение судебной системы.
2) гарантии правосудия – общепризнанные в цивилизованном мире
принципы, имеющие целью гарантировать права и законные интересы
личности при осуществлении правосудия. Эти гарантии направлены на
исключение произвола в судебном разбирательстве. Одновременно они
выступают как гарантии свободы личности. В международных конвенциях о
правах человека совокупность этих гарантий именуется правом на
справедливое судебное разбирательство.
Конституция РФ 1993 г. также гарантирует каждому судебную защиту
его прав и свобод (ст. 46). Возможности такой защиты достаточно широки,
поскольку в суд могут быть обжалованы любые решения и действия (или
бездействие)
органов
самоуправления,
5
Там же.
государственной
общественных
власти,
объединений
и
органов
местного
должностных
лиц,
нарушающие права гражданина.
Л.Н. Буркова упоминает следующие группы специальных отраслевых
юридических
институт
гарантий6:
государственная
экологического
экологически
вредной
контроля;
деятельности
экологическая
требования
и
др.
о
экспертиза;
прекращении
Проблемы
обеспечения
эффективных организационно-правовых механизмов реализации и охраны
конституционных экологических прав граждан в России находятся в сфере
организации
системы
специально
уполномоченных
государственных
органов управления, на что давно обращают внимание ученые-экологи.
Рассматривая второй элемент – правовую защиту экологических прав –
стоит отметить, что проблема принципов конституционно-правовой защиты
прав человека и гражданина, несмотря на наличие ряда заслуживающих
внимания работ7, в юридической литературе разработана мало. Так, Д.М.
Тулуш понимает под защитой прав «комплекс действий, направленных на
восстановление нарушенного права, а под охраной направленных
реализации
на
прав
предупреждение
и
обязанностей,
совокупность мер,
либо
устранение
на
профилактику
препятствий
в
экологических
правонарушений и преступлений»8. При этом он утверждает, что назрела
необходимость разработки и принятия Экологического кодекса, в котором, в
частности, были бы четко разграничены понятия «охрана» и «защита» и
отмечает, что снижает эффективность защиты экологических прав граждан,
6
Буркова Л.Н., Чепурнова Н.М. Экологические права человека в Российской
Федерации: Конституционно-правовые вопросы. М.: Юристъ, 2006. С. 129.
7
См., например: Стремоухов А.В. Правовая защита человека. – СПб.: Изд-во
СПбГУП,
2007.;
Рыбаков
О.Ю.
Указ.
соч.;
Нурмухаметова
Э.Ф.
Международный экологический правопорядок и экологические права
человека. М.: Едиториал УРСС, 2004.
8
Тулуш Д.М. Права человека и гражданина Российской Федерации на
благоприятную окружающую среду: Некоторые проблемы теории и практики
// Правоведение. 2006. № 4. С. 98.
прежде всего, недостаточная нацеленность правоохранительной системы
России на их охрану.
Таким
образом,
конституционно-правовой
механизм
защиты
и
обеспечения экологических прав человека представляет собой систему
взаимодействующих
которых
конституционно-правовых
государство
осуществляет
средств,
юридическое
при
помощи
воздействие
на
правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и
реализации прав в экологической сфере. Ведущими компонентами этой
системы являются подсистемы:
1) охраны основных прав;
2) квалифицированной юридической помощи человеку в реализации
прав;
3) защиты экологических прав человека и гражданина.
Таким образом, конституционные экологические права граждан РФ
приобрели специфический набор средств и методов их защиты. К их числу
относятся9:
1) конституционно-судебный механизм (конституционные суды);
2) судебная защита;
3) административные действия органов исполнительной власти;
4) законная самозащита человеком своих прав;
5) международно-правовой механизм.
Примечательно, что в ряде стран (Германия, Италия, Греция и др.) этот
механизм
носит
более
разветвленный
характер,
будучи
дополнен
административной юстицией.
Среди механизмов защиты экологических прав человека в России
нужно выделить следующие основные элементы:
1) судебная система;
2) государственные институты несудебной защиты;
3) неправительственные правозащитные организации.
9
Баглай М.В., Туманов В.А. Указ. соч. С. 249.
Полноценное осуществление прав и свобод личности было бы
невозможным без государства, ведь именно оно гарантирует и обеспечивает
их реализацию. Государство призвано защищать граждан и их права. При
отсутствии механизма реализации и защиты право может так и остаться лишь
декларируемым.
Если каждый человек наделен равными правами и каждый будет их
осуществлять по своему усмотрению, то это неизбежно приведет к
столкновению интересов. Следовательно, необходим также социальный
механизм, который мог бы оптимизировать интересы как отдельных
личностей, так и социальных общностей и институтов10. В этом отношении
принципиально важное значение приобретает глава 2 Конституции РФ.
Значение этой конституционной нормы состоит в том, что она:11
1) содержит юридические гарантии защиты прав человека от
произвольного нарушения их самим федеральным законодателем и от
нарушений со стороны органов и должностных лиц представительной и
исполнительной властей;
2)
устанавливает
для
федерального
законодателя
критерии
принимаемых законов и пределы, за которые он, ограничивая некоторые
права и свободы человека и гражданина, не может переходить;
3) создает для суда правовую базу, на основании которой разрешаются
коллизии между нормативными актами и решать вопросы, связанные с их
соответствием Конституции РФ.
При
рассмотрении
вопроса
о
том,
почему
не
эффективны
существующие механизмы защиты и обеспечения экологических прав в
числе
юридических
факторов
можно
выделить,
прежде
всего:
несовершенство правового регулирования, наличие пробелов в праве,
правовые
10
коллизии
между
законами
субъектов
Федерации
Опалева С.А. Права человека и конституционно-правовое регулирование
их допустимого ограничения. // "Гражданин и право", № 3. 2006. С. 46.
11
и
Там же. С. 47.
федеральными
законами.
«конституционно-правовые
При
этом,
гарантии
как
отмечает
экологических
Л.Н.
Буркова,
прав
следует
рассматривать через механизм реализации и защиты конституционноправового статуса личности и всего комплекса прав и свобод человека и
гражданина в России»12. Авторы в свою очередь добавляют, что одной из
возможных причин неэффективности конституционно-правовых средств
защиты является отсутствие дифференсации в механизме регулирования
экологических прав в зависимости от сферы их действия и субъектного
состава. Иными словами, не учитывается в полной мере специфичность
экологических прав, а так же зависимость их правоприменения от
сложившегося механизма реализации всего комплекса природоохранных
прав, которые выступают по отношению к экологическим в качестве
«компенсационных».
Непосредственность и действительность прав и свобод человека и
гражданина, закрепленных в Конституции РФ, не снимают вопроса о
совершенствовании механизма и процедур (конституционных, судебных,
административных) по их защите и обеспечению. С учетом ст. 45
Конституции и непосредственно связано установленной положениями ст. 2
Конституции РФ обязанностью государства признавать, соблюдать и
защищать права и свободы человека и гражданина можно утверждать, что
развитие подобных механизмов, несомненно, является важным фактором
развития государственности.
Судебная практика наглядно демонстрирует, что реальное положение
прав гражданин в экологической сфере качественным образом отличается
от теоретических разработок и законодательного оформления: эти права и
свободы повсеместно нарушаются, не соблюдаются, игнорируются, слабо
защищены и не обеспечены экономически. Сложившаяся ситуация
обусловлена отсутствием действенных механизмов и процедур защиты прав
человека в целом; состоянием экономики; низким уровнем правосознания
12
Буркова Л.Н., Чепурнова Н.М. Указ. соч. С. 108.
должностных лиц и граждан, падением нравственных ценностей, имеет
место диссонанс теории и практики прав человека 13. Поэтому авторы
подчеркивают, что так как проблема регулирования и развития механизмов
защиты экологических прав и обязанностей субъектов экологического
правопорядка носит комплексный характер, то и пути решения должны
отличаться комплексностью, дифференсацией и универсальностью.
Как отмечает В.О. Лучин, «при всестороннем исследовании проблем
реализации конституционных норм, механизм действия Конституции —
это целостная и вместе с тем сложная система, имеющая горизонтальные и
вертикальные уровни»14. Исследуя юридические гарантии социальной
защиты граждан и их судебной конституционной защиты, Н.С. Бондарь
обоснованно обращает внимание на то, что «отдавая должное роли
судебной власти в решении задач по социальной защите граждан,
необходимо иметь в виду бесспорность факта, что полное осуществление
социальных прав в решающей степени зависит от состояния экономики и
финансовых возможностей государства» 15. Конституция содержит лишь
общие установки в данной сфере, законодательство, развивая эти
установки, создает механизмы реализации социальных прав, относя к ним и
право на благоприятную окружающую среду. Однако без опоры на
юридические положения нарушается понимание права как юридической
категории, пусть и носящей преимущественно комплексный характер (что
характерно для прав в экологической сфере), но которая не может
существовать вне юридического пространства (иными словами как часть
правопорядка, в котором оно находит свою реализацию). Таким образом,
13
Попова Е.В. Диссонанс теории и практики прав и свобод человека и
гражданина // Конституционные чтения. Вып. 1. Воронеж, 2002. С. 84.
14
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.
М., 2002. С. 137.
15
Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное
обеспечение прав в местном самоуправлении. М., 2004. С. 272.
авторы определяют, что, без опоры на сложившуюся конституционноправовую
систему
теряется
ключевое
содержание
комплекса
экологических прав и возможность эффективного функционирования
механизмов их защиты.