Информация - Самарская Губернская Дума

МАТЕРИАЛЫ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ.
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ»,
ПОСВЯЩЕННОЙ 150-ЛЕТИЮ
ЗЕМСТВА В РОССИИ
САМАРА
2015
В октябре 2003 года Государственная Дума России приняла Закон
«Об основных принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» №131-ФЗ. Начался современный этап развития
местного самоуправления в нашей стране. Но история российского
местного самоуправления насчитывает 150 лет. После отмены
в 1861 году крепостного права великим реформатором Российской
империи императором Александром II была проведена земская реформа.
Земства – выборные органы местного самоуправления, основной задачей
которых было «по возможности полное и последовательное развитие
начала местного самоуправления». Земские органы самоуправления
учреждались для выполнения «земских польз и нужд» – осуществления
руководства хозяйственными делами: строительства и управления
местными дорогами, школами, больницами, благотворительными
учреждениями, заведования продовольственным делом, организации
поземельного кредита, пропаганды агрономических знаний, улучшения
кустарной промышленности, организации земской статистики,
страхования и т.п. вопросов.
Отправной точкой в истории российского земства стало 28 февраля
1865 года, когда в городе Самаре открылось губернское земское собрание.
Открывая новое учреждение, Самарский Губернатор Николай Петрович
Мансуров заявил: «Вам выпал славный жребий начать великое дело,
все взоры обращены на Самару... Я горжусь вместе с вами, что сего числа
открываю первое губернское земское собрание в империи».
Долгие годы Самарское земство уверенно занимало ведущие позиции
в области медицины и образования, агрономии и ветеринарии, земской
статистики, развитии местной промышленности. По объему бюджета
Самарское земство занимало шестое место в России.
Земство приобрело значительное влияние в обществе. Работая
на местах, земцы лучше многих видели недостатки и понимали пути
их исправления. Съезды земских деятелей требовали от правительства
решительных, последовательных реформ общественного устройства
страны.
Упразднены земства были декретом Советского правительства
в 1918 году в связи с формированием новой системы государственного
управления – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
10 декабря 2014 года в Самарской Губернской Думе прошла научнопрактическая конференция «Местное самоуправление в России. История
и современность», посвященная 150-летию Земства в России.
Открывая конференцию, её ведущий председатель губернского
парламента Виктор Федорович Сазонов предложил участникам
просмотреть фильм об истории местного самоуправления в Самарской
области, а затем выступил со вступительным словом.
С докладом «Самарское земство: из опыта практической
деятельности (1864-1917 г.г.)» выступил доктор исторических наук,
профессор, советник ректора, заведующий кафедрой российской
истории Самарского государственного университета П.С. Кабытов.
Темой доклада кандидата юридических наук, доцента кафедры теории
и истории государства и права и международного права Самарского
государственного университета Е.Н. Кузнецовой стало «Нормативноправовое
регулирование
развития
местного
самоуправления
в дореволюционной России (1864-1917 г.г.)»
Кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного
и муниципального управления и региональной экономики Самарской
академии государственного и муниципального управления И.В. Колякова
выступила с докладом «Земство в России: исторический опыт
взаимодействия власти и общества», а доктор исторических наук,
профессор кафедры российской истории Самарского государственного
университета Н.Н. Кабытова – с докладом «Местное самоуправление
в российской революции 1917 года».
Деятельность земства оказала огромное влияние на развитие
политического и государственного устройства России, развитие
местного самоуправления. Урокам и влиянию земства на современную
систему местного самоуправления были посвящены доклады
заместителя председателя комитета по местному самоуправлению
Самарской Губернской Думы, доктора исторических наук, профессора
кафедры истории государства и права Самарской государственной
областной академии (Наяновой) М.Н. Матвеева «Жизнеспособность
местного самоуправления России как проблема политического участия
(земства, советы, муниципалитеты)», кандидата исторических наук,
доцента кафедры всеобщей истории, международных отношений
и документоведения Самарского государственного университета
С.В. Иванушкиной «Роль советов в формировании экономического потенциала
Куйбышевской области в послевоенный период (1945-1965 г.г.)», кандидата
юридических наук, профессора, заведующего кафедрой государственного
и
административного
права
Самарского
государственного
университета В.В. Полянского «Уроки Земства и проблемы развития
местного самоуправления в Российской Федерации».
В сборнике публикуются статьи, подготовленные на основе
докладов на научно-практической конференции, а также статьи ученых
вузов Самарской области, посвященные истории самарского земства
и развитию местного самоуправления региона.
3
САМАРСКОЕ ЗЕМСТВО:
ИЗ ОПЫТА ПРАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
П.С. КАБЫТОВ.
доктор исторических наук,
заведующий кафедрой российской истории
Самарского государственного университета
Наша конференция проводится накануне 150–летия со дня основания
великим реформатором Российской империи императором Александром II
земских учреждений, которые стали выполнять роль органов местного
самоуправления, решавших сложные проблемы обустройства многих сторон
жизни городского и сельского населения страны. Напомню также, что одним
из поборников российского земства, стремившемся к его возрождению был
великий русский писатель, Нобелевский лауреат А.И. Солженицын, который
в 1995 г. принял, по приглашению губернатора К.А. Титова, участие в проведении
научно–практической конференции по истории российского земства.
Как известно Российское земство было создано в ходе реализации земской
реформы 1864 г. Деятельность земств в России была многогранна и имела
широкий общественный резонанс. В связи с этим практика земского
самоуправления привлекала к себе внимание власти и общества. Земские
учреждения, созданные для обеспечения местных «польз и нужд»
в хозяйственно–культурной области, аккумулировали в ходе своего развития
общественное мнение по всем злободневным вопросам российской жизни.
Особое значение земской деятельности в истории пореформенной России
способствовало
созданию
множества
теоретических,
исторических
и публицистических трудов, описаний и очерков.
В литературе, вышедшей в XX и начале XXI в., деятельность земских
учреждений представлена как описание опыта местного самоуправления.
При этом формы и методы организации многогранной земской деятельности,
включавшей в себя все аспекты экономической и социокультурной жизни, все еще
продолжают оставаться предметом изучения историков, юристов и культурологов.
Как известно, законодателем были определены только общие задачи земских
учреждений, правила их формирования и обязательные повинности.
Практическая деятельность земств носила самостоятельный характер
и осуществлялась с учетом местных особенностей.
В этом плане опыт земской деятельности в Самарской губернии уникален,
поскольку позволяет изучить процесс соблюдения баланса интересов между
различными по экономическому потенциалу уездами. Губернское и уездные
земства выработали способы и методы взаимоприемлемых действий для
решения различных социальных и хозяйственных проблем. В этой связи изучение
истории Самарского земства представляет научный интерес, так как позволяет
выявить формы и методы организации земской жизни, оценить исторический
опыт самоуправления в его развитии.
4
Самарское губернское земство за 53 года своей деятельности внесло
громадный вклад в развитие экономического и культурного потенциала Самарской
губернии. К сожалению, вплоть до второй половины 50–х годов XX века история
Самарского земства фактически не изучалась. Первое диссертационное
исследование по этой проблеме было написано в 1961 г. Н.Л. Клейн1. В нем был
дан анализ начального этапа деятельности земства, прослежены основные
направления его деятельности, большое внимание уделено изучению
социального состава земских учреждений. Организационно–хозяйственная
деятельность Самарского земства нашла отражение в работах историков–
аграрников Ю.И. Смыкова, П.С. Кабытова, П.И. Савельева2.
Новый этап в изучении Самарского земства начался в 90–е годы
XX столетия, что было связано с возрастающим интересом историков,
общественных и политических деятелей к роли российского земства в истории
Российской империи. В кандидатских диссертациях Н.А. Арнольдова,
А.В. Костюкова, Т.В. Коротаевой рассматривалась деятельность Самарского земства
в конце XIX – начале XX века3. Культурно–просветительская деятельность
земства нашла отражение в работах М.Д. Горячева и О.А. Тургановой. Анализ
взаимоотношений земства и власти содержится в кандидатских исследованиях
М.С. Чиркова и В. А. Тюрина. Исследованием сети земских медицинских
учреждений занимался В.Ю. Кузьмин4.Отдельная страница в истории земства
1917–1918 гг., когда в условиях революционного вихря российское земство
создавало волостные земства и вынуждено было конкурировать с Советами
и другими демократическими организациями. Эта проблематика разрабатывалась
Н.Н. Кабытовой, П.С. Кабытовым, Н.А. Курсковым, М.Н. Матвеевым5.
В настоящем докладе ставится цель осветить основные направления
деятельности самарского земства, опираясь при этом на монографическое
исследование, проведенное кафедрой Российской истории Самарского
государственного университета "Самарское земство: из опыта практической
деятельности".
1
2
3
4
5
Хайкина Н.Л. Земские учреждения в Самарской губернии в 1864–1881 гг.: Автореф., канд. ист.
наук. Куйбышев, 1961.
Смыков Ю. Л. Крестьяне Среднего Поволжья в период капитализма. М., 1984.; Кабытов П.С.
Аграрные отношения в Поволжье в период империализма. Саратов, 1982; Савельев П.И. Пути
аграрного капитализма в России. XIX век. (По материалам Поволжья). Самара, 1994; и др.
Арнольдов Н.А. Самарское земство в конце XIX – начале XX века (80–е гг. XIX – 1904 г ):
Автореф., канд. ист. наук. Куйбышев, 1990; Клейн Н.Л. Начало Самарского земства //Самарский
земский сборник. Самара, 1994. С. 7–12; Коротаева Т.Е. Земства Среднего Поволжья в начале
XX века (1900 – февраль 1917 г.): Автореф., канд., ист. наук. Самара, 1994.
Кузьмин В.Ю. Земская медицина в России в мирное и военное время. Самара, 2000; Туганова
О.В. Культурно–просветительная деятельность Самарского земства во второй половине XIX –
начале XX в.: \ Автореф., канд. ист. наук. Самара, 1999; Горячев МД Просветительская
и благотворительная деятельность земских учреждений в России (по материалам Самарского
земства). Самара, 2001; Чирков М.С. Земство и власть в России. 1890 – февраль 1917 г.
(на материалах Самарской губернии): Автореф., канд. ист. наук. Самара, 2000.
Кабытова Н.Н. Власть и общественные организации Поволжья в 1917 году: Дисс., докт. ист.
наук. Самара, 1999; Матвеев M. Н. Земства Поволжья в 1917–1918 гг.: Диск., канд. ист. наук.
Самара, 1995.
5
Реформа 1861 года изменила правовой статус сельского населения:
крестьяне получили волю. Община стала самостоятельной ячейкой – низовым
звеном государственного механизма. Помещик уже не имел права вмешиваться
в дела общины, и все вопросы от экономических до правовых она решала
самостоятельно. Но были вопросы, которые можно было решить, только
объединив представителей всех сословий. Так возникла идея создать местные
органы самоуправления в виде земства.
По земской реформе (1864 г.) законодателем были определены только
общие задачи земских учреждений, правила их формирования и обязательные
повинности. Практическая деятельность земств носила самостоятельный
характер и осуществлялась с учётом местных особенностей. Опыт земской
деятельности в Самарской губернии уникален, поскольку позволяет изучить
процесс соблюдения баланса интересов между различными по экономическому
потенциалу уездами. Губернское и уездные земства выработали способы
и методы взаимоприемлемых действий для решения различных социальных
и хозяйственных проблем.
Закон об учреждении земства в России был подписан 1 января 1864 г. –
по нему земства стали создаваться в губерниях и уездах. Все избиратели
делились на три курии: курию частных землевладельцев; курию сельских
обществ; курию городских избирателей. Избиратели этих разрядов выбирали
гласных (депутатов) в губернские и уездные земства на своих съездах. Вводился
имущественный ценз и для избирателей. Так, в курии частных землевладельцев
избиратель должен был иметь не менее 200 десятин земли. Точно также
это право получал всякий, кто владел имуществом, стоимость которого достигала
15 тыс. руб., или промышленным заведением с оборотом не менее 6 тыс. руб.
В голосовании городской курии могли участвовать все купцы, у которых была
недвижимость или оборот с предприятия не меньше 6 тыс. руб.
На съезде уездных крестьян принимали участие члены волостного схода
(обычно на волостной сход являлась треть сельского схода). Земская уездная
управа избиралась на земском собрании. Она состояла из председателя и двух
членов. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов.
Гласные земства и члены управы избирались каждые три года. Право голоса
имели (от деревни): землевладельцы (в южных уездах Самарской губернии
крестьяне имели до 10000 десятин земли), владельцы недвижимости более чем
на 15 тысяч руб., владельцы промыслов стоимостью свыше 15 тысяч руб.
и предприниматели, имевшие годовой оборот свыше 6 тысяч руб. От города
в выборах участвовали в основном купцы, имевшие купеческие свидетельства,
владельцы городской земли, предприятий. Ценз здесь снижался до 5 тысяч руб.
годового оборота. То есть земства созывались от нескольких сословий.
Оказалось, что эта система выборов давала зримый результат, так как
представители от сословий защищали интересы тех или иных социальных слоев.
Конечно, правительство, создавая земство в 1864 году, позаботилось о том, чтобы
туда не попали случайные люди. Избирательный ценз стал тем фактором,
6
который позволил иметь в земстве таких людей, которые могли решать серьезные
вопросы. В съездах не участвовали граждане моложе 25 лет, лица, находившиеся
под уголовным судом или следствием, осужденные по суду, или крестьяне,
осужденные по общественному приговору, а также иностранцы, не имевшие
подданства.
В нашей губернии были очень демократичные по составу гласных уездные
земства (Николаевское, Новоузенское, частично Бузулукское). В них было очень
большое количество представителей от купцов, от крестьян – земельных
собственников. Они или скупали землю большими участками в степной полосе
или арендовали её, где в 70–х XIX в. стала создаваться новая российская
житница. Там занимались производством твердого сорта пшеницы–белотурки
на продажу, в основном на внешний рынок – в Англию, в Италию, в Германию.
Конечно, эти капиталистые крестьяне часто обладали минимумом знаний, но они
умели читать, пользовались агрономической литературой, хотя хозяйство велось
ими на сугубо экстенсивной основе. Купцы были представлены в основном двумя
категориями: первая занималась покупкой и продажей зерна и муки, вторая –
мукомольем. Они входили в биржевой союз (здесь была одна из крупнейших
хлебных бирж. Также хлебная биржа была в Покровске в Николаевском уезде
и в Николаевске. Биржевики считали очень важным для себя входить в состав
земства или городской думы. Это было свидетельством общественного
признания.
Земская деятельность требовала большой самоотверженности. Никакого
политического или финансового капитала нажить ею было нельзя. Участие
в земстве не давало никаких привилегий, никаких чиновничьих заработных плат.
Это была повседневная черновая работа по обустройству села, уезда, губернии.
Земство не занималось политической деятельностью, это было ему запрещено.
В городах избирательные съезды возглавлял городской Голова. Между
коронной администрацией и местным самоуправлением была дистанция,
но земство ощущало себя независимым. При этом за ним был надзор
губернатора и Министерства внутренних дел, в котором был создан Земский
отдел, осуществлявший контрольные функции. Губернаторы могли вмешаться
в деятельность земства только тогда, когда оно поднимало политические
вопросы, то есть те вопросы, которые не входили в его компетенцию. Или если
земство начинало критиковать правительство, верховную власть. В этом случае
губернатор мог остановить работу земского собрания или указать на то,
что земство занимается не свойственными ему делами.
Бюджет земств складывался из нескольких источников. Во–первых,
были земские сборы – налог на население. Его не всегда хватало, поэтому
земство занималось хозяйственной деятельностью. Создавались хозяйства,
предприятия (элеваторы, питомники), коммерческие предприятия, такие как
сельскохозяйственные склады, прокатные станции. Были и правительственные
субсидии на проведение, например, мелиоративных работ, связанных с тяжелым
продовольственным положением.
7
Деятельность Самарского земства поистине многогранна и многозначительна
по вкладу в развитие Самарской губернии. За 53 года своей деятельности земство
внесло громадный вклад в развитие экономического и культурного потенциала
Самарской губернии. Самарское земство всегда стояло на передовых позициях.
Здесь уже в конце XIX века создавались экономические советы, в начале
нашего века возникли земские агрономические участки. Существовала
правительственная агрономическая сеть и земская агрономическая служба.
У нас были проведены лучшие в России земско–статистические исследования.
Проводились ежегодные сельскохозяйственные выставки. По ряду показателей
Самарское земство было на первом месте, и вообще входило в десятку лучших.
В бюджетно–финансовой политике Самарского земства с 90–х годов формировался
предпринимательский характер пополнения бюджета. Земство предпочло
развитие собственных неокладных средств плену недоимок окладных сборов,
и тем самым добилось стабильного роста капитальных вложений в хозяйство
и социальную инфраструктуру.
В области страхования земства выполняли
обязанности по страхованию и сбережению построек от пожаров, помощи
населению в неурожайные годы, починки мостов и дорог, заботились о городских
земских больницах и богадельнях.
Одной из первых земских обязанностей было содержание в исправности
дорог и других путей сообщения, которая особого энтузиазма не вызывала.
Наиболее активной была деятельность земств в принятии и предупреждении
пожаров и возмещении убытков от них. Губернские земские собрания
преимущественное внимание уделяли мерам противопожарной безопасности.
Итоги земской страховой деятельности в Самарской губернии были довольно
своеобразны. Добровольное страхование зачастую являлось убыточным для
земств. Иначе обстояло дело с обязательным страхованием. Его всеобъемлющий
характер сам по себе уже был определенной гарантией от финансовой
несостоятельности. Ежегодные страховые операции совершались в основном без
убытка. Работа по осуществлению третьей земской обязанности – снабжению
нуждающихся продовольствием происходила в следующих формах: 1) снабжение
крестьян продовольствием в форме ссуды; 2) создание агрономической службы,
складов земледельческих орудий и машин, применение новых сортов семян
и пород скота, то есть через стимулирование хозяйственного интереса
и предприимчивости, что получил более мощное развитие.
Торговые операции сельскохозяйственных складов получили развитие
с середины 90–х годов XIX века и стали важным направлением в деятельности
земства. К 1897 году деятельность складов охватила все уезды губернии
(последним подключилось Новоузенское земство), а уже через два года
Самарское земство располагало 23 складами и отделениями складов в крупных
пунктах. Столь быстрый рост был вызван развитием товарного земледелия
в губернии. Не случайно Самарский земский склад уже в начале XX века
«по размерам своих оборотов занимает первое место в России». Польза
от торговли заключалась в том, что владельцы земельных участков
без посредников получали новые предметы на льготных условиях; во–вторых,
земская торговля оказывала сильное воздействие на конкурентов, заставляя
их также снижать цены, и, наконец, приносила прибыль.
8
С организацией земств статистические исследования в пореформенной
России приобрели прикладное значение. В обществе сложилось мнение,
что с помощью статистики можно все узнать, измерить, исследовать, а затем,
на основе этих данных, не только вносить изменения в хозяйственную жизнь,
но и начать реформирование социально–экономического строя страны.
Классическим примером высококлассной работы Самарского земства была
организация и работа земско–статистических отделов. Возникли они в связи с тем,
что губернские статистические комитеты фактически занимались констатацией
фактов. Они подготавливали статистическую часть всеподданнейших отчетов
губернаторов монарху. Каждый год в спешке собирались сведения, иногда сугубо
потолочные. А между тем была большая нужда в описаниях помещичьих
и крестьянских хозяйств, в проведении бюджетных обследований. Нужно было
изучать темпы экономического развития края, чтобы яснее представлять
перспективы развития сельского хозяйства, мелкой крестьянской промышленности,
для того чтобы стимулировать ту или иную деятельность, оказывать помощь
крестьянским хозяйствам. Если в этой связи посмотреть на земско–статические
сборники конца XIX–начала XX вв., то они по своей информативной ёмкости
представляют уникальное явление. Там читатель найдет богатейшие сведения
и о хозяйственном освоении края, и о населении, описания помещичьих имений
и отдельных сел. Или возьмем сельскохозяйственные обзоры. Они издавались
ежегодно, год за годом с помощью добровольных корреспондентов земств.
Священники, учителя, врачи, грамотные крестьяне – таков далеко не полный круг
корреспондентов земств. Они следили за тем, как изменялись погодные условия,
отмечали сроки посевов и созревания зерновых, фиксировали все явления
на местности – вплоть до прилета саранчи.
А такое уникальное явление как материалы оценки земель? Они начали
разрабатываться в конце 90–х гг. XIX века. Необходимость проведения подобного
исследования диктовалась тем, что цены на землю стали расти. Программа
исследований предусматривала изучение химического состава плодородных
почв, указывалась удаленность земель от воды, леса, рынков сбыта, речных
пристаней и железнодорожных станций. В советское время таких описаний
земель не проводилось. Ну, и, наконец, самое замечательное в земской
статистике – проведение подворных переписей крестьянских хозяйств, в которых
представлена вся экономическая жизнь крестьянства. Сейчас эти описания
весьма высоко оцениваются как в России, так и на Западе. Земские
статистики
успешно выполнили те задачи, которые были сформулированы в законе 8 июня
1893 года. Они не только провели сбор разнородного материала, но и сумели,
используя новые для того времени методы анализа данных, представить
все богатство и разнообразие климатических и почвенных условий Самарской
губернии. Материалы оценки земель и подворные переписи крестьянских хозяйств
содержат богатейший материал о хозяйственной деятельности населения
губернии. Земская статистика как основная так и текущая преследовала
оценочные задачи. Были получены материалы о ценности почв во владениях
разных категорий, что представляло особый интерес для крестьян, помещиков,
купцов – покупателей и продавцов земельных владений в Самарской губернии.
9
К числу значительных проектов, которые были реализованы земством, стоит
отнести строительство Семейкинского и Черновского шоссе, что несколько
улучшило транспортную связь Самары с северными и южными уездами губернии.
Самарское земство в области организации дорожного дела в губернии,
занималось его систематическим развитием и совершенствованием. Толчком
к планированию дорожного строительства в губернии стал закон от 1 июня
1895 года о дорожном капитале. Изменение системы финансирования позволило
земствам наметить основные мероприятия не только по поддержанию в порядке,
но и строительству новых путей сообщения.
Самарское земство внесло существенный вклад земских учреждений
в содержание работ почтово–телеграфной службы в сельской местности.
Взяв на свое обеспечение почтовые станции в уездах, земства
способствовали преодолению локальной замкнутости сельской жизни, расширяли
информационное пространство для внедрения новых элементов в хозяйстве,
быте, досуге крестьян. Начав со скромной, в сущности, курьерско–доставочной
службы почтарей, земства значительно расширили сферу предоставляемых
ими коммуникативных услуг. Они занимались распространением периодических
изданий, доставляли частную корреспонденцию, денежные переводы, пакеты
и посылки. Постепенно в сельской местности была организована доставка
почтовых отправлений силами земских почтальонов. Во второй половине XIX века
земства принимали также активное участие в строительстве телеграфных линий
в губернии и стали изыскивать средства для телефонизации объектов сельской
социальной инфраструктуры на рубеже веков.
Медицинское обслуживание в городах начало развиваться с XVIII в.,
но в селах медицинская помощь населению носила эпизодический характер.
Преобладала народная медицина, в которой главной фигурой выступал или
знахарь, или бабка–повитуха. В их арсенале было лечение травами. Широко
практиковались заговоры, лечение от сглазу и так далее. Земство по сути дела
создало широкую сеть больниц в губерниях России. Оно стало проводить
и медико–санитарные исследования. Стало открывать школы фельдшеров
и акушерок, строить в селах больницы и амбулатории. Для обмена опытом
созывались съезды земских врачей. Но главное – это строительство в губернских
центрах земских больниц. В Самаре по инициативе губернского собрания были
построены губернская земская больница (ныне им. Пирогова) и психиатрическая
больница, которые уже тогда выступали в качестве основных медицинских
центров, заботящихся о народном здравии.
А Самарская губерния была весьма обширной. В Самарской губернии
в прошлом веке имелся обширный фонд целинных земель. Во второй половине
XIX в. здесь стали возникать и быстро расти крупные хозяйства,
специализирующиеся на производстве товарной пшеницы, главным образом
белотурки. И вот эти хозяйства нуждались в работниках. Уже в 70 – 80–х гг.
южные уезды стягивали от 300 до 400 тысяч сельскохозяйственных рабочих,
которые приходили из уездов Казанской, Пензенской и Симбирской губерний.
10
Они приходили наниматься на работу в торгово–промышленные села. Большая
скученность людей могла привести к вспышке эпидемий. И земство, увидев эту
опасность, создает в степных уездах врачебно–питательные пункты, на которых
работали студенты медицинских факультетов российских университетов.
Земству принадлежала решающая роль в развитии земско–медицинской
службы, в его деятельности необходимо выделить три основных направления:
подготовка и организация деятельности медицинского персонала, создание
лечебных учреждений и развитие санитарной службы.
Мероприятия земства по развитию фельдшерского образования, организация
труда и быта врачей и других категорий служащих, а также по реорганизации сети
лечебных учреждений непосредственно способствовали улучшению качества
медицинского обслуживания населения. Наиболее активно их осуществление
происходило в 1864 –1904 гг. В 1905 – 1917 гг. функционирование земской
медицины происходило на основе ресурсной и кадровой базы, созданной
в указанный хронологический период.
Важным достижением земской медицины является создание санитарного
направления. Это обстоятельство непосредственно содействовало началу
организации борьбы с эпидемиями и определённому улучшению
эпидемиологической обстановки в Самарской губернии.
Нормальное развитие земледелия не могло осуществляться без постоянной
заботы о животноводстве. Болезни и падеж скота в значительной мере влияли
на производительность крестьянских хозяйств. Поэтому ветеринарная земская
служба имела гораздо больший опыт деятельности, чем агрономическая.
Земству удалось накопить определенный опыт в организации ветеринарной
службы, которая была успешно создана и функционировала в конце XIX–начале
XX вв. и смогла обеспечить санитарный контроль в губернии.
Уже в 70–е годы XIX стали созывать ветеринарные съезды. На них
обсуждались стратегические вопросы.
Система введения окружной сезонной ветеринарии включила в себя
устройство карантинов в каждом селении для разделения здорового и больного
скота, а также создания карантинных пунктов на границах губернии.
Далее, Самарское губернское собрание в 1867 году передало организацию
ветеринарной службы в ведение уездных земств. Первые мероприятия
по лечению домашнего скота были предприняты Самарским земством еще
в 70–е годы, но основная работа развернулась в 80 – 90–е годы XIX века.
Практическая деятельность самарских ветеринаров (80–е годы XIX–начало
XX века) распадается на два основных направления: санитарно–защитные меры
и лечебно профилактические. Первое направление было преобладающим
в 80–е годы, особенно во время борьбы с чумной эпизоотией (1885 – 1891 гг.).
Главным направлением ветеринарной деятельности с начала 90–х годов
становится профилактика заразных заболеваний. В 1891 году губернское земское
собрание ассигновало 300 рублей на медикаменты и инструменты для лечения
сибирской язвы на скоте. В декабре 1893 года Самарское земство приняло
постановление «О введении в губернии сибиреязвенных прививок», в котором
рекомендовано применять прививки там, где смертность скота превышает 1–2%.
11
Одновременно при ветеринарном отделении управы была открыта
бактериологическая лаборатория, целью которой являлось определение болезни
в сомнительных случаях, подготовка ветеринаров губернии к практической
деятельности и выработка вакцины. Работа Самарской бактериологической
лаборатории уже в первые годы дала ощутимые результаты, резко сократился
падеж скота.
Другой, не менее важной заботой ветеринарной службы в эти годы явилось
принятие действенных карантинных мероприятий против проникновения
в губернию заразных болезней извне. В последние годы XIX века от ветеринарной
деятельности отделилось в самостоятельное направление зоотехническое
или селекционное содействие населению. Таким образом, Самарское земство
разработало и осуществило широкую программу, направленную на поддержку
как мелкого семейного, так и крупного капиталистического производства.
Всесторонне утверждая фермерский тип хозяйства, земство активно
пропагандировало агрономические и зоотехнические знания, передовые приемы
земледелия и животноводства, организовывало обмен опытом, распространяло
новые орудия труда, улучшенные семена и продуктивные породы скота.
В губернии была разработана собственная методика профилактических мер
по предотвращению инфекционных заболеваний домашнего скота, создана сеть
ветеринарных лечебных пунктов. Уровень профессиональной подготовки
служащих (в Самарском земстве в начале XX века работало 56 специалистов
сельского хозяйства с высшим образованием) давал возможность применения
новых достижений науки в производстве.
Во всех губерниях Поволжья организацией агрономической службы
занимались губернские правительственный и земский агрономы, инспекторы
сельского хозяйства, а также губернские и уездные земства. Создание
разветвленной сети земской агрономической службы началось лишь с середины
90–х годов XIX века. Первоначально должность агронома с опытным полем
вводилась в Бузулукском уезде. Он был наиболее типичен по почвенно–
климатическим условиям в Самарской губернии.
В 1895 году в Самарской губернии был введен институт уездных земских
агрономов. В начале XX века при губернских и уездных земствах стали
созываться губернские и уездные агрономические совещания. Губернский
экономический совет выполнял координирующую роль. С целью приближения
агрономической помощи к нуждам населения и в ответ на обращение
правительства прийти на помощь крестьянам, в начале XX столетия началась
перестройка всей системы агрономической службы. В 1907 году Самарское
губернское земство создало участковую агрономическую организацию. В 1914 г.
насчитывалось 47 агрономических участков. Участковая агрономия быстрее всего
развивалась в зоне торгового зернового земледелия. Земства разработали
и осуществили целый комплекс мероприятий, направленных на модернизацию
сельскохозяйственного производства. Первостепенное значение земские службы
придавали пропаганде сельскохозяйственных знаний и внедрению в практику
земледелия инновационных методов и приемов, прежде всего в крестьянских
12
хозяйствах. К началу XX века в губернии была создана сеть участково–
агрономической службы, во всех уездах функционировали опытные учреждения,
сельскохозяйственные склады и прокатные пункты. Усилиями Самарского
земства были открыты и вели подготовку кадров для сельского хозяйства
губернии одно среднее и два низших сельскохозяйственных учебных задания.
Губернское и уездные земства Самарской губернии осуществили ряд
практических мероприятий по оказанию технологической помощи сельским
хозяйствам, прежде всего крестьянам. Они обеспечивали их сельскохозяйственными
орудиями и машинами по сниженным ценам, организовывали уничтожение
полевых вредителей, производили опыты по мелиорации и лесоустройству.
Особенно активно новые приемы агротехники стали внедряться на отрубных
и хуторских участках. Опыт земской агрономической деятельности позитивно
воздействовал на развитие товарного производства в сельском хозяйстве
губернии.
В дореформенный период народное образование в Самарской губернии
было развито крайне слабо, особенно в сельской местности. Но время диктовало свое,
и именно народному образованию постепенно суждено было выдвинуться на одно
из ведущих мест по количеству затрачиваемых на него земствами денег и сил.
К середине 90–х гг. уездные земства участвовали в организации образования
через свои постоянные комиссии по народному образованию, имели специальных
людей в управе, направляли своих представителей в училищные советы,
создавали специальные комиссии для заведования отдельными отраслями
народного образования. Губернское земство участвовало в организации
общегубернских дел, таких как подготовка учителей и открытие своих средних
и специально–педагогических учебных заведений. Земско–общественные школы
в Самарской губернии начинают появляться уже с 1865 года. В 60–е годы XIX века
Самарское губернское земство занимало второе место среди других земств
России по затратам на народное образование.
В середине 90–х гг. XIX в. наблюдается резкий рост увеличения земских
затрат на народное образование. Все более оно проявляет инициативу
и постепенно отказывается от принципа «поощрения». Земство добилось
изменения отношения к ней крестьян, которые все чаще и охотнее стали
посылать в нее своих детей. В училища теперь потянулись и раскольники,
и местное нерусское (так называемое «инородческое») население. Становиться
все более заметным количественный рост школ. В 1877 г. в Самарской губернии
насчитывалось от 20 до 55 на уезд, а в 1898 г. – до 130, что было больше, чем
в соседних губерниях. В то же время Самарская губерния отставала от ведущих
российских земских губерний, таких как Московская, Петербургская, Харьковская,
занимая в 1890 году 10–е место. Через 40 лет после введения местных органов
самоуправления земство через многочисленные ходатайства подготовило
и приблизило закон 1908 г. о всеобщем обучении. К 1908 г. в некоторых уездах
уже шла работа по реализации планов всеобщего обучения, в других – этот
вопрос только ставился в повестку дня. К моменту появления закона о всеобщем
обучении земствами уже был создан тип народной школы. Ее повсеместному
13
распространению мешало отсутствие достаточных средств, что в конечном итоге
вылилось в государственную программу всеобщего начального образования
в России. Ведущее место в ее реализации отводилось местным
самоуправлениям. В 1895 г. всеобщее начальное обучение стало центром
обсуждения на земских собраниях. Земства сформулировали три составляющих
введения всеобщего начального обучения в России: общедоступности,
бесплатности и обязательности.
Участие губернских земств приняло следующие формы: 1) выдача ссуд
или безвозвратных пособий на постройку школы; 2) выдача пособий на устройство
и содержание ночлежных приютов при школах и организация школьных приварков;
3) приплата к жалованью учителей; 4) субсидии на устройство школьных
библиотек. Таким образом, губернское земство приняло на себя разработку плана
мероприятий и выступило в роли объединителя уездных земств.
К 1909 г. во всех уездах Самарской губернии возбуждался вопрос о введении
всеобщего обучения. К непосредственному осуществлению всеобуча некоторые
земства и города частично приступили с осени 1909 г. Из городов первым
к осуществлению всеобщего обучения приступил г. Бузулук (осень 1909 г.),
с сентября 1910 г. – г. Бугуруслан, с декабря 1911г. – города Николаевск,
Новоузенск, Самара, с 1912 г. – г. Бугульма. Только г. Мелекесс и г. Ставрополь
до 1913 г. не включились в общий процесс. Сравнивая эти данные, отметим,
что в 1909 –1912 гг. Новоузенское земство наиболее решительно занималось
в Самарской губернии введением всеобщего обучения.
Одной из основных задач земства оставалось приблизить земскую школу
к населению. При этом делалась ставка на естественную тягу народа к знаниям,
его любопытство, уважение к грамотности. Земства пропагандировали идеи,
близкие крестьянству по духу, пытались увязать их с земскими программами
народного образования. К 1917 году земству не удалось осуществить программу
всеобщего обучения в основном по двум причинам: недостаток финансирования
и законодательные ограничения. Несмотря на все это именно земству
принадлежит заслуга создания начальной народной школы в пореформенной
России. И не случайно принципы, разработанные для нее этими учреждениями,
были взяты за основу государством при составлении и осуществлении проектов
всеобщего обучения в стране.
До открытия земских учреждений народные училища не имели специально
подготовленного учительского персонала и учреждений для его подготовки.
Моральные достоинства многих представителей учительства часто оставляли
желать лучшего. Перед земством стояла задача подготовить достаточное
количество учителей совершенно нового типа: авторитетных для простых людей
и способных на должном уровне заниматься просветительской работой.
Заботу о подготовке учительских кадров первоначально взяли на себя
губернские земства. Она выражалась: а) в устройстве своих педагогических
учебных заведений; б) в пособиях (ежегодных и единовременных) казенным
и частным учительским школам; в) в содержании педагогических классов
при женских гимназиях; г) в ассигнованиях на стипендии для подготовки учителей
14
в разных учебных заведениях; д) в устройстве съездов и курсов для учителей;
е) в организации пенсионных касс и касс взаимопомощи (эмеритальных).
Самарская земская школа для приготовления сельских учительниц открылась
1 сентября 1872 г. в составе приготовительного и двух первых штатных классов.
К 1898 году через это учебное заведение прошло 1 516 учениц, 428 из которых
закончили полный курс, что в среднем составляло 20 человек в год.
Самарское губернское земство ходатайствовало перед МНП об учреждении
в Самаре учительского института. В 1911 – 1912 учебном году он начал работу
в составе 7 преподавателей.
С самого начала в Самарском земстве популярными стали летние
учительские курсы, которые кроме всего прочего были направлены на развитие
самостоятельного мышления у народных учителей. Начиная с 90–х гг. XIX в.
земства делали попытки ввести на педагогических курсах преподавание
психологии, мироведения, гигиены, гимнастики и т. д.
В начале XX века все начальное образование в России постепенно
нивелировалось по земской народной школе, заслуженно признанной лучшей.
К тому времени земский учитель показал себя и завоевал всеобщее уважение,
в том числе, и со стороны простого народа. Принципы внешкольного образования
провозглашались примерно те же, что и при осуществлении всеобщего обучения:
общественность общедоступность, бесплатность, самостоятельность, систематичность,
планомерность. По мере расширения внешкольной работы начал действовать
и еще один принцип – организации внешкольных мероприятий по районам.
Главными формами внешкольного образования, в осуществлении которых
земства Самарской губернии достигли каких–то существенных результатов
стали бесплатные народные библиотеки–читальни (организации которых
способствовали земская книготорговля через склады и издательство), народные
чтения и курсы для взрослых.
Библиотечное дело стало первой формой земской внешкольной работы.
Инициатива открытия народных библиотек и библиотек–читален в Самарской
губернии принадлежала в основном уездным земствам, комитетам
попечительства о народной трезвости (по уставу 20.02.1894 г.), а также сельским
и волостным сходам. Чаще всего они поддерживали свое существование за счет
подписки и не являлись бесплатными. Библиотечное дело являлось главной
формой земской внешкольной работы, имевшей целью дать населению доступ
к книге. После общеземского съезда по народному образованию 1911 г. земское
библиотечное строительство активизировалось. Во время первой мировой войны
и кампаний трезвости и борьбы с хулиганством, библиотекам придавалось особое
значение. Начавшись бессистемно и сосуществуя с подобными учреждениями
других ведомств, земское библиотечное дело эволюционировало к плановой
организации библиотечной сети, попытки реализации которой производились на
территории всей Самарской губернии.
Целый комплекс причин не позволил осуществить в Самарской губернии
полную библиотечную сеть к 1917 г., что все же удалось земству Новоузенского
уезда.
15
К 1917 г. земствам удалось создать широкую сеть специальных курсов
и школ для обучения взрослого населения. Земские деятели ставили перед
внешкольным образованием цель по всестороннему развитию человека, которое
приносило реальные практические и необходимые людям результаты.
На рубеже веков земства стали организовывать музеи. Их подразделяли на
педагогические, естественно–исторические, сельскохозяйственные и др.
Это способствовало накоплению и распространению среди населения
информации по многим областям знания. Стали проводиться разнообразные
выставки. На рубеже веков распространение в губернии получили
сельскохозяйственные выставки, устраиваемые уездными земствами совместно
с сельскохозяйственными обществами.
Стремление к широкой постановке внешкольного образования вело
к устройству учреждений, где можно было бы сосредоточить все просветительные
мероприятия. Для этого могли подойти народные дома. Составленная сеть
районных домов так и не была реализована к 1917 году. Земства к этому времени
уже стали во главе всех местных культурных сил, заведуя общей организацией
культурно–просветительских мероприятий в губернии.
В Новоузенском уезде получило еще одно направление культурно–
просветительской деятельности – народный театр.
К 1917 г. в уездах Самарской губернии существовали следующие
стационарные учреждения внешкольного образования: в Самарском – 2 народных
дома, открытых обществом трезвости, в Ставропольском – 3 районных народных
дома и 1 сельский народный дом, в Новоузенском – 18 воскресных школ
(5 – первого разряда, 13 – второго разряда) и 57 пунктов народных чтений
(17 – первого разряда, 40 – второго разряда).
После введения земского самоуправления городам и селениям
потребовались специалисты, способные организовать и вести работу во всех
сферах постоянно расширявшегося земского хозяйства. Вставал вопрос
об их подготовке.
Земство организовало профессиональные школы, которые можно
подразделить на следующие группы: 1) сельскохозяйственные школы
и сельскохозяйственные отделения при начальных школах; 2) ремесленные
учебные заведения; 3) школы медицинских и ветеринарных фельдшеров;
4) школы прочих типов (дорожных десятников, печных мастеров, огнестойкого
строительства).
Однако земские мероприятия по профессиональному образованию носили
несистематический характер, но, по оценкам земских деятелей и современников,
имели «ряд практических результатов, во многом подготовив путь для построения
стройного здания будущего профессионального образования». Земские
ходатайства, проекты по вопросам профессионального образования имели
влияние на рост количества правительственных профессиональных школ разного
типа, а отчасти и на большее приспособление их к общественным потребностям.
Земства начали свою деятельность в области образования именно
с поддержки среднего звена. Его участие выражалось в четырех основных формах.
16
Первая заключалась в многочисленных и разнообразных ходатайствах
по вопросам средней школы. Второй формой было субсидирование
существовавших средних школ и выдача пособий на их учреждение. Самарские
органы местного самоуправления активно включились в процесс организации
гимназий, в том числе в селах. Особенно много стало открываться женских
гимназий. Третьей формой являлась выдача разного рода стипендий учащимся
в учебных заведениях. Земство занималось финансированием классических
гимназий и реальных училищ, в том числе – содержанием стипендиатов,
а после 1876 г. – поддержкой женских гимназий. После 1905 г. в губернии
наметился рост частных учебных заведений, и земства считали своим долгом
выдавать им субсидии на общих основаниях. В 10–х гг. XX в. органы
самоуправления Самарской губернии включились в работу по организации
высших учебных заведений, хотя не все проекты успели реализоваться.
В 1903 г. по своим расходам на народное образование Самарское губернское
земство занимало 3–е место в России. В сфере открытия высших учебных
заведений земствам Самарской губернии удалось сделать не так уж и много.
Здесь скорее приходится говорить о незавершенных проектах с участием земства
и его инициативах. Одним из реализованных проектов стал Педагогический
институт. Открыт он был только в октябре 1917 г.
Самарское губернское земство и городская дума ходатайствовали
об открытии политехнического института с агрономическим и коммерческим
отделениями. Но институту так и не суждено было открыться: помешала
начавшаяся в 1914 г. мировая война.
Наблюдавшееся в провинциальных городах в последние годы перед
революцией 1917 г. всеобщее стремление к открытию университетов не обошло
и Самарскую губернию. Губернское земство 1 февраля 1917 г. возбудило
ходатайство об открытии такового в Самаре, Университет в Самаре был открыт
11 августа 1918 г. приказом КОМУЧа на базе педагогического института.
17
НОРМАТИВНО–ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
(1864 – 1917 ГГ.)
Е.Н. КУЗНЕЦОВА.
кандидат юридических наук,
доцент кафедры теории и истории
государства и права, международного права
Самарского государственного университета
Анализ правового регулирования местного самоуправления данного периода
позволяет говорить о трех его этапах. Первый связан с реформами Александра II.
Второй – с контрреформами Александра III. Третий – с изменениями в правовом
статусе местного самоуправления в начале ХХ века.
Крестьянская реформа Александра II, предоставившая вчерашним
крепостным права свободных сельских жителей, создала условия для иной
организации местного управления. Правовой основой его стало Земское
положение 1864 года (“Положение о губернских и уездных земских
учреждениях”)1. Оно предусматривало создание земских учреждений на уровне
губернии и уезда в виде земских собраний и управ. Волость – низшая
административно–правовая единица того времени – земства не получила.
Обычно это объясняют боязнью приблизить власть к населению.
Земское положение предоставило право формировать земство и участвовать
в его работе представителям разных сословий. Об этом говорит порядок выборов.
Его основой стал имущественный принцип, но давал о себе знать и принцип
сословный (ст. 16, 23, 28, 30, 33).
Не всеобщие, неравные и непрямые для крестьян выборы обеспечивали
преобладание в земстве дворян–землевладельцев. Но и такое избирательное
право говорит об изменении отношения государства к обществу, о вступлении
в диалог с ним.
Уездные земские собрания избирали гласных губернских земских собраний.
Здесь земельных собственников было еще больше. Земское собрание и уезда,
и губернии избирало земскую управу в качестве исполнительного органа.
Констатация дворянского преобладания в органах земского самоуправления
стала общим местом литературы о земстве. Однако оно было предопределено
особой ролью дворян в различных областях жизни общества того времени,
их образованностью. При этом взгляды представителей привилегированного
сословия в значительной степени расходились. Следует также иметь в виду,
что в земской деятельности, в соответствии со ст. 60, принимали участие
различные специалисты: учителя, врачи, инженеры, бухгалтеры, страховые
агенты и т.д. Все это была, как правило, разночинная интеллигенция.
1
См.: Емельянов Н.А.: Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва–Тула.
1997. С. 482–508.
18
В ст. 6 Земского положения говорилось, что “земские учреждения, в кругу
вверенных дел, действуют самостоятельно”. Из ст. 1 следует, что они касались
местного хозяйства. Конкретизация этих дел в ст. 2 говорит о том, что среди них
были и не имевшие непосредственного отношения к местному хозяйству1. Однако
именно они были обязательными. Оказание же продовольственной помощи
населению, врачебной, организация народного образовании, строительство,
содержание дорог и мостов входили в число необязательных функций2. Между
тем земская деятельность именно в этих областях, как известно, – прежде всего,
в области народного образования и здравоохранения – оказалась наиболее
успешной.
Провозгласив самостоятельность земских учреждений, закон не наделил
их властными полномочиями. “… Даже при детальном изучении Положения
мы не находим ни малейших указаний на то, что земские учреждения были
наделены какими–либо функциями власти”, – констатируют Н.В. Щербакова
и С.Е. Егорова3. Это связано с тем, что авторы положения 1864 года исходили
из негосударственной природы земств4. Между тем для решения возложенных
на него дел земству предоставили право принимать обязательные для населения
постановления, касавшиеся, например, местных налогов и сборов. В случаях,
когда для их исполнения требовалось принуждение, земские учреждения
вынуждены были обращаться за помощью к полиции.
Отсутствие у земства властных полномочий ставило их в зависимость
от государственных органов. Кроме того, часть постановлений земских собраний
подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел (ст.90 и 92
Земского положения). Губернатор и министр внутренних дел могли также
наложить “вето”, то есть остановить исполнение любого постановления земских
собраний, которое противоречило законам или, как сказано в Положении, “общим
государственным пользам” (ст.9). О подконтрольности земства администрации
говорит также утверждение в должности председателя земской управы
губернатором или министром внутренних дел (cт.48 и 56).
Подконтрольность земства администрации, казалось бы, безоговорочно
подтверждает оценку, которую дал ему В.И. Ленин: “… земство с самого начала
было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного
управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку
ее всевластие не нарушалось”5. Однако подконтрольность земства администрации
была связана с определенной процедурой (см. ст. 9, 94 – 97). Для рассмотрения
споров и коллизий между земствами и администрацией предусматривался
1
2
3
4
5
Так, пункт 1Х ст. 2 включал в число таких дел “исполнение возложенных на земство
потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности”.
См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С.24; Пирумова Н. Альтернатива. Об истории появления земств
в России, их делах и возможностях // Родина.1992. №№ 2–9. С.26.
Щербакова Н.В., Егорова Е.С.Местное самоуправление в России: теория и практика.
Ярославль,1996.С.25.
См.: История государства и права России. Под общей ред. В.Е.Рубаника.М.,2012. С.480.
Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т. 5.С.35.
19
судебный порядок (ст. 11, 96, 97)1. Как отмечают исследователи, Сенат, который
был органом надзора за законностью постановлений и действий земских органов,
являлся в то же время защитником прав уездных и губернских земств
от произвола местной администрации2. Изучавшие практику Сената констатируют
довольно высокий уровень удовлетворения жалоб земств3. Решения Сената
часто признавали распоряжения и действия губернской администрации
незаконными4.
Правовой основой городского самоуправления стало Городовое положение
1870 года5. Его содержание говорит о том, что образцом городского
самоуправления во многом стало земское.
Положение 1870 года учредило городское самоуправление в виде городских
дум и управ. Выборы в городскую думы были не всеобщими и неравными,
обеспечивая преобладание в ней горожан с высоким уровнем доходов
(см. ст. 17, 18, 24). Городская дума избирала городскую управу.
Круг дел городских учреждений, совпадая в целом с кругом дел земских,
имел отличия, связанные, прежде всего, с городскими особенностями.
Так, городские учреждения не должны были заниматься вопросами земледелия,
содержанием почт. Но зато на них были возложено устройство библиотек,
музеев, театров, устройство церквей, вопросы водоснабжения, освещения города
(см. ст. 2).
Городовое
положение,
по
образцу
Земского,
декларировало
самостоятельность городского самоуправления (ст. 5). При этом вопросов,
по которым городские учреждения могли принимать обязательные для местного
населения постановления, было больше. В частности, они касались поддержания
в исправном состоянии памятников, правил дорожного движения, поддержания
порядка в общественных местах (см. ст. 103).
По образцу Земского положения был установлен и административный
контроль за городскими учреждениями (см., напр., ст. 11, 68, 92). Что же касается
работы городских дум, то они заседали чаще, чем земские собрания – не реже
четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц (земские собрания обычно
собирались один раз в год).
1
2
3
4
5
Поскольку ст. 7 Земского положения запрещала земским учреждениям в своих постановлениях
и распоряжениях выходить из “круга указанных им дел”, причиной столкновений между
земствами и администрацией нередко была проблема выхода земских учреждений за пределы
их компетенции. Согласно закону 13 июня 1867 года, надзор за тем, чтобы земские собрания
не занимались вопросами, выходящими за пределы их компетенции, возлагался на председателя
собрания. Он же должен был нести ответственность за обсуждение таких вопросов // Ленин В.И.
Указ. соч. С.37–38.
См.: Ефремова Н.Н., Немытина М.В.Местное самоуправление и юстиция в России
(1864–1917 гг.) // Государство и право.1994.№ 3.С.128–129.
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Указ. соч.С.27.
Куликов В.В.Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина ХХ –
начало ХХ в.). М., 2001.С.40–43.
См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С.509–55.
20
Другое отличие городских дум от земских собраний – в том, что губернские
думы не контролировали уездные. Сравнивая городские учреждения с земскими,
следует также отметить, что городская управа в меньшей степени зависела
от думы, чем земская – от земского собрания. Объясняется это, во–первых, тем,
что председателем и городской думы, и управы был городской голова1; во–вторых
тем, что городская управа обновлялась наполовину каждые два года2.
Еще одна особенность городских учреждений связана с тем, что города
входили в состав земства и уплачивали ему налоги. Результатом было двойное
налогообложение городов3.
Можно сказать, что первый этап правового регулирования двух видов
местного самоуправления дал всесословное, относительно самостоятельное,
независимое, отделенное от администрации местное самоуправление4. Начало
диалогу с обществом на местном уровне было положено.
Второй этап, как уже отмечалось, связан с контрреформами Александра III.
Но отступление от принципов организации местного самоуправления началось
раньше – почти сразу после введения в действие Земского положения. Еще
до земской контрреформы был принят ряд нормативно–правовых актов,
сужающих в целом права земских учреждений5. Так, 13 июня 1867 года был
принят закон, запрещающий печатать отчеты о заседаниях земских собраний
и другие земские акты без разрешения губернатора6. Это дает возможность
говорить об утрате обществом права на получение объективной информации
о деятельности земств7.
Новое Земское положение – 1890 года8 – внесло изменения в порядок
выборов. Эти изменения привели к сужению круга избирателей и увеличению
в земских учреждениях числа дворян. Гласных земских собраний уезда
от крестьян теперь назначал губернатор – из кандидатов, выбранных волостными
сходами (см. ст. 16, 24, 28, 51). Кроме того, губернская администрация
контролировала теперь, по сути, весь процесс подготовки и проведения выборов
(см., напр., ст. 47 – 50).
Если в основе Земского положения 1864 года была общественная теория
самоуправления, то основой Земского положения 1890 года стала
государственная теория. Как отмечают исследователи, она ориентировала
1
2
3
4
5
6
7
8
Земские же управы имели своих председателей, отличных от председателей земских собраний,
которыми были предводители дворянства уезда и губернии – если император не назначал
председателем земского собрания губернии особое лицо (ст. 43,46, 53,56).
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Указ. соч.С.35.
Там же.
См. напр.: Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико–морфологического
обзора // Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских
Основных Законов. М.,2004. С.54.
Ленин В.И. Указ. соч. С.36–38; Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Указ. соч. С.27–29.
Ленин В.И.Указ. соч.С.37.
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Указ. соч.С.27.
См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С.552–592.
21
на расширении функций земства1. Но этого не произошло. Произошло другое –
был существенно усилен контроль администрации за деятельностью земства.
Среди проявлений этого – предоставление губернатору и министру внутренних
дел права налагать “вето” на постановления земских собраний и в случае
нарушения интересов местного населения (ст. 87 и 92 Земского положения
1890 года). Следовательно, теперь именно администрация решала, что отвечало
интересам местного населения. Утверждению администрацией теперь подлежали
не только председатель, но и члены земской управы (ст. 118). Все они считались
состоящими на государственной службе (ст. 124).
Новое Земское положение предусматривало также создание губернского
по земским делам присутствия с весьма широкими полномочиями (глава 2).
Кроме губернатора (председателя) в него входили губернский предводитель
дворянства, городской голова губернского города, председатель губернской
земской управы и один член от губернского земского собрания (ст.8). Создание
губернского по земским делам присутствия – еще одно проявление усиления
контроля администрации за земской деятельностью.
Анализ взаимоотношений земских учреждений и губернатора по новому
Земскому положению говорит об усилении роли губернатора, ослаблении земских
собраний и фактическом подчинении земской управы губернатору2.
Земское положение 1890 года фактически лишило земство его
самостоятельности и независимости. Но причины этого не только в стремлении
Александра III “заморозить страну”. Деятельность земства не была должным
образом согласована с другими учреждениями на местах – государственными,
сословными, что затрудняло местное управление3.
Те же начала, что и земскую, характеризуют городскую контрреформу,
правовой основой которой стало Городовое положение 1892 года4. Число
избирателей было сокращено (см. ст. 24). По примеру нового Земского положения
предусматривался контроль губернской администрации за всем процессом
подготовки и проведения выборов (см. напр. ст. 23, 34, 39). О сходстве с новым
Земским положением говорят и другие проявления усиления контроля
администрации за городскими учреждениями5. Все это свидетельствует,
что и новое Городовое положение практически лишало местное самоуправление
самостоятельности и независимости.
Правда, в новом Городовом положении появились нормы, дополнительно
ограничивающие возможности злоупотребления служебным положением
в личных целях. Например, должностные лица городских учреждений не могли
теперь приобретать имущества, продажей которых должны были заниматься
в силу своих должностных обязанностей (ст. 106).
1
2
3
4
5
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Указ. соч.С.29.
Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Указ. соч.С.32; См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С.260.
Там же. С.25 – 26.
См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С.593 – 650.
См., напр., ст. 78 – 80, 83, 86.
22
В начале ХХ века отношение государственной власти к местному
самоуправлению меняется, что сказалось на его правовом статусе.
Так, губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену
Государственного совета1. В период первой мировой войны земское и городское
самоуправление стало основой Всероссийского земского и Всероссийского
городского союзов. Но связано это было с чрезвычайными условиями военного
времени и шло вразрез с идеей местного самоуправления как организации власти
на местах.
Свой исторический шанс местное самоуправление получило при Временном
правительстве. 3 марта 1917 года оно приняло Декларацию, в которой
провозглашалась реформа местного самоуправления. Основой реформы стало
Положение о волостном земстве, утвержденное 21 мая 1917 года2. В нем
говорилось о волостных земствах и управах. Положение предусматривало
всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании. Круг дел
волостного земства, по сравнению с прежним кругом земских дел, был расширен.
В частности, на него были возложены оказание юридической помощи населению,
охрана общественного порядка и безопасности. Волостная управа должна была
выполнять также обязанности, которые являлись обязанностями волостного
правления и волостного старшины.
9 июня 1917 года Временное правительство внесло изменения в Земское
положение3. Принципы, на основе которых строилось волостное земство,
были распространены также на земства уезда и губернии.
Основой городской реформы стал закон 15 апреля 1917 года4. Этот закон
вводил всеобщие, равные, прямые, тайные выборы. Им учреждались участковые
(районные) думы и управы в городах с населением не менее 150 тыс. жителей.
Закон 9 июня значительно расширил – по образцу земского – компетенцию
городского самоуправления5.
Но и земские, и городские учреждения не успели перестроить свою работу
на новых началах. Реформа, имевшая целью демократизацию и децентрализацию
организации местной власти, не была завершена. К июлю 1918 года и земские,
и городские учреждения были упразднены.
1
2
3
4
5
См.: Учреждение Государственного совета (введено высочайшим указом от 23 апреля 1906 года)
//Государственная дума в России. М., 1957. С. 149.
См.: Емельянов Н.А. Указ соч. С. 266 – 269.
См.: История государства и права России. Под общей ред. В.Е. Рубаника. С. 556.
См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С. 304 – 307.
Там же. С. 307 – 309.
23
ЗЕМСТВО В РОССИИ:
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА
И.В. КОЛЯКОВА
кандидат исторических наук,
доцент кафедры государственного
и муниципального управления
и региональной экономики
Самарской академии государственного
и муниципального управления
Проблема развития системы местного самоуправления в России имеет
глубокие исторические корни. Актуальность ее определяется, с одной стороны,
потребностью формирования структур гражданского общества на основе
самоорганизации населения, которые обеспечивали бы активное, осознанное,
повседневное и самостоятельное участие граждан в решении своих насущных
проблем. С другой стороны, развитие административных реформ, попытки
выстроить оптимальное соотношение полномочий между центром и регионами
создают ситуацию, в которой местное самоуправление становится основным
элементом социально–политической системы, наиболее близким населению
и представляющий подотчетный ему уровень управления. Очевидно, что решение
этой проблемы возможно только с учетом исторических традиций и принципов
организации различных форм самоуправления в России XIX – начала ХХ вв.
Создание земств было частью комплекса социально–политических
преобразований, которые проводились во второй половине XIX века в России.
Показательно, что земская реформа началась одновременно с судебной.
1 января 1864 г. император Александр II подписал Указ «О введении губернских
и уездных земских учреждений в России»1. Либеральная общественность
расценила этот шаг как первый на пути к конституционному строю. Один из наиболее
ярких сторонников либерализма того времени К.Д. Кавелин эмоционально
заметил: «От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность, и от того,
как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции»2.
Введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении
структур гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление
в стране существовало давно. Впервые создавалось самоуправление
гражданское: земства выбирались гражданами, а не корпоративными
объединениями. Появившись на рубеже эпох, в самом начале процесса
модернизации России, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера
непосредственно соприкасалась с решением хозяйственных, инфраструктурных
вопросов.
1
2
Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание третье. – СПб., 1885. – Т. I. № 350.
Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства // Полис. 1995. №3.– С. 145.
24
В основу земской системы была положена «общественная теория
самоуправления», согласно которой в основе местного самоуправления
лежит принцип строгого разграничения полномочий на государственные
и общественные. Однако в административной практике это разграничение
невозможно, так как целый ряд сфер жизнедеятельности имеет и местное,
и государственное значение. В Российской Империи полномочия земствам были
делегированы государством сверху, без учета реальной возможности выполнения
на местах возложенных функций.
В земском самоуправлении традиционно выделяются три модели – 1864 г.,
1890 г. и 1917 г. Первая из них развивалась в условиях широкого общественного
реформирования. Вторая предусматривала более тесное встраивание земства
в государственную структуру при одновременном наделении сопоставимыми
финансово–экономическими возможностями. Третья предоставила местному
самоуправлению практически весь спектр организационных прав и государственных
обязанностей на местах.
Стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же
поднялась выше чисто муниципальной и воплотилась в единстве представлений
о гражданской активности, общественном служении и просветительстве.
За период с 1864 по 1918 гг. в стране было проведено три земские реформы
(1864 г., 1890 г. и 1917 г.). Все они были направлены на децентрализацию.
До февраля 1917 г. на местах существовали две системы управления: во–первых,
государственное управление по принципу «сверху – вниз»; во–вторых, местное
самоуправление «снизу – вверх»1. Земская система не была основана
на принципе соподчинения – уездное земство не было строго подчинено
губернскому (этим земское устройство и отличалось от бюрократического).
Земские учреждения включали в себя распорядительный орган (земское
собрание) и исполнительный (земская управа). При этом исполнительный орган
был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках
которой действовал самостоятельно. В то же время в государственных
положениях о земских учреждениях имелось достаточно норм, обеспечивающих
контроль администрации (министерства внутренних дел) за их деятельностью.
В губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора.
Не смотря на основательную нормативную проработку земского
законодательства, в XIX веке взаимоотношения земств с органами
государственной власти складывались не просто.
Во–первых, в подготовленных правительством законодательных материалах
необходимость непосредственного участия правительственной власти в местных
делах отрицалась. В результате во множестве случаев характер связи
губернатора с местными представительными органами зависел от субъективных
факторов, обусловленных его личными качествами.
1
Веселовский Б.Б. Местное самоуправление и демократия. Пг., 1917. – С. 8.
25
Во–вторых, трудности обусловливались и двойственной юридической
природой губернаторской должности – распорядительной и надзорной
одновременно1.
При всей ограниченности и противоречивости характера земских реформ
1864–1890 гг. их сущность заключалась в изменении самих коренных условий
системы управления России.
Важную роль в истории земского самоуправления играет период восьми
месяцев 1917 г, когда Временное правительство, отказавшись от практики
устройства дореволюционных земств, приступило к созданию системы местного
самоуправления на основе демократических принципов. Земская реформа
Временного правительства была связана со следующими изменениями:
1) преобразование на демократических началах губернских и уездных земств;
2) введение первичной земской единицы – волостного земства;
3) устранение административной опеки и подавления самостоятельности земств;
4) улучшение финансирования и кредитования земств;
5) предоставление земствам права образовывать союзы и товарищества
с другими земствами и городами;
6) введение положения о преобразовании полиции в земскую и городскую
(выборную) милицию2.
Анализируя
практику
деятельности
Временного
правительства
по становлению и развитию земского самоуправления, необходимо отметить,
что сами по себе новые волостные органы земства, хотя и освобожденные
от опеки со стороны представителей центральной власти, не получили всей
полноты власти на местах. В ведении земств по–прежнему остались вопросы
местного хозяйства.
Введение волостных земств было воспринято населением как угроза
увеличения и без того немалого налогового бремени, породило стремление
совсем отказаться от волостных земств, тем более, что после Февральской
революции создание волостного земства в представлении общественных
деятелей XIX в. было не возможно. Постепенно, даже на уровне волости, земства
были вовлечены в политическую борьбу.
Исторический анализ деятельности земства показывает, что нельзя дать
точного разграничения дел собственно местных и дел государственных,
порученных для исполнения земствам. Это противоречие характерно для
системы земского самоуправления на всем протяжении его существования и, нам
представляется, актуально для местного самоуправления в настоящее время.
Проблемы первой земской реформы проявились не только в неточностях
и недоработках законодательства, но и в ее восприятии на местах. Так, практически
сразу проявилось стремление земств к участию в работе по законодательным
вопросам, что не входило в их компетенцию и абсолютно не сочеталось
с отведенными им сугубо хозяйственными функциями.
1
2
Тихомирова Г.В. Земские реформы 1864–1917 гг. в России; опыт и уроки их организационно–
правового проведения. Автореф. дисс. конд. ист. наук. М., 2008.– С. 9.
Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. – С 31.
26
Земства в это время практически утратили суть самоуправления,
став представителями государственной власти на местах. На них были
возложены не свойственные им ранее полицейские и мобилизационные функции.
Был подорван основополагающий принцип самофинансирования земских
органов, поэтому даже введение низовой единицы – волостного земства,
и центрального органа – Всероссийского земского союза, не позволило земству
реализовать себя в советское время даже на уровне выполнения хозяйственных
функций.
Обобщая опыт земского самоуправления, можно сказать, что ряд проблем,
возникших в указанный период, сохраняется и в настоящее время. В частности,
для эффективного выполнения органами местного самоуправления возложенных
на них функций необходимо максимально четкое разграничение дел
«общественных» и «государственных», в противном случае выполнение
обязанностей может стать формальным, а политизация органов местного
самоуправления очевидной. Необходимо устранить противоречия в полномочиях
и ответственности на законодательном уровне.
В контексте современной постиндустриальной экономики исторический опыт
организации земской деятельности мог быть использован для решения задач
развития инвестиционной привлекательности территории и регионального
брендинга. Опора на местное гражданское самоуправление позволит повысить
заинтересованность городов и регионов друг в друге, возродить хозяйственную
и социальную активность жителей.
27
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В 1917 ГОДУ
Н.Н. КАБЫТОВА
доктор исторических наук,
профессор кафедры российской истории
Самарского государственного университета
Переустройство всей системы местного самоуправления на широких
демократических началах осуществлялось в течение всего 1917 года.
Либеральные общественные силы саму судьбу революции связывали
с осуществлением местной реформы, которая должна была объединить
пришедшие в движение общество и государство. В декларации Временного
правительства от 3 марта 1917 г. формирование местного самоуправления
на основе всеобщего избирательного права было поставлено во главу
предстоящих государственных преобразований.
Реорганизация власти на местах, осуществляемая Временным
правительством, основывалась на стремлении сохранить приоритет центрального
руководства, единообразие системы управления. Кроме того, органы
самоуправления должны были подготовить население к выборам в центральные
и местные структуры правительственной власти. Законодательная деятельность
Временного правительства с самого начала расходилась с представлениями
народных масс о необходимых направлениях изменения системы организации
власти и самоуправления на местах, способах их взаимодействия. После
февраля 1917 г. в общественном сознании удивительно быстро утвердился
«культ народного избрания».
Общий кризис самодержавия проявился накануне Февральской революции
во всех сферах центрального и местного управления. Представители имущих
социальных групп потеряли всякий интерес к муниципальной деятельности,
т.к. думы не имели возможности влиять на решение насущных проблем
социально–экономической жизни городов. «Бесконтрольное ведение городского
хозяйства, продовольственная неурядица, порожденная войной, вызывали
недовольство общественности работой городских управ»1. Сложившаяся
ситуация постепенно отодвигала самоуправление на задворки общественной
жизни. После Февраля 1917 г. деятельность городских дум и управ
активизировалась. Весть о падении самодержавия они восприняли как сигнал
к действиям по усилению влияния местного самоуправления в обществе.
По получении известий из Петрограда о взятии государственного и общественного
порядка в ведение Временного Комитета Государственной Думы, городские
общественные управления первыми приветствовали его и обещали «все силы
долга, совести и разумения отдать делу устроения светлого будущего»2.
1
2
Красный архив. М., 1926. Т. 2. С. 40.
Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 1788. Оп. 2. Д.138. Л. 2, 5, 6, 8 и др.
28
Городские думы и управы, выступившие в первые дни революции
с инициативой организации представительных структур местной власти,
как правило, самоограничивали собственную компетенцию управлением
городским хозяйством. Общественные исполнительные комитеты наоборот
претендовали не только на административное управление, но и на политическое
влияние в условиях формирования новых органов власти на местах. В связи
с этим они заявляли, что «до издания новых законов о местном самоуправлении»
готовы принять «на себя руководящую роль над органами местного
самоуправления во всем объеме их деятельности»1. Реорганизация городского
самоуправления в губернских центрах Поволжья проходила с разной степенью
оперативности и радикализма. Это проявилось еще в период образования
общественных исполнительных комитетов: чем активнее действовали комитеты,
тем быстрее думы стремились демократизироваться. Советы рабочих
и солдатских депутатов, заявлявшие о поддержке требований социальных групп,
не представленных в цензовых думах, также подталкивали их на путь
переформирования.
На процесс демократизации городских дум в марте–апреле 1917 г. влияли
и общественные комитеты, и советы. Единообразия здесь не было. Поскольку
советы имели представительство в комитетах, то они могли влиять на изменение
состава дум через соответствующие комиссии комитетов. Чаще всего советы
напрямую делегировали своих представителей в думы с целью их
демократизации. Иногда комитеты и советы соперничали за влияние в думах.
Это происходило в тех случаях, когда советы заявляли о своей
самостоятельности по отношению к общественным исполнительным комитетам.
Наибольшую активность на начальном этапе демократизации городского
самоуправления проявили общественные исполнительные комитеты.
Самарский Комитет народной власти еще в первой половине марта 1917 г.
выделил из своей среды комиссариат из 9 человек, который должен был
руководить хозяйственной деятельностью городского самоуправления. По сути,
этот орган подменял собой городскую управу. Решения по всем важным вопросам
городского хозяйства подлежали обязательной санкции исполкома Комитета
народной власти. Вопросы «скорейшей подготовки реорганизации городского
самоуправления на началах всеобщего, прямого, равного и тайного голосования»2
Комитет также объявил своей компетенцией.
11 апреля состоялось собрание представителей общественных организаций
в г. Самаре по вопросу о пополнении демократическими элементами состава
Думы. Решено было предоставить места в Думе следующим группам: рабочей –
12, военной – 12, местным мещанам – 12, нецензовым организациям –
12, общественным организациям – 12 и интеллигенции – 12. Выборы были
назначены на 15 апреля 1917 г. Совет депутатов общественных организаций
утвердил инструкцию выборов в городскую Думу, по которой организации чисто
цензовые исключались из числа выборщиков, а в смешанных – участвовать
1
2
Волжское слово. Самара. 1917. 10 марта.
Волжское слово. Самара. 1917. 16 марта.
29
в выборах могли только нецензовые элементы. Избранными в Думу могли быть
только нецензовики1. Ценз в Самарскую городскую Думу до Февральской
революции составлял 1000 руб.2 По поводу демократизации городских дум
из Министерства внутренних дел на имя губернских комиссаров Временного
правительства была послана телеграмма. В ней разъяснялось, что «все ныне
допускаемые меры для демократизации существующих собраний и управ должны
как временные отпасть после новых общих на единообразных началах
проведенных выборов»3.
Выборы в Самарскую городскую Думу проходили в условиях социальной
дифференциации и обострения политической борьбы в стране. Наибольшую
оперативность при регистрации партийных списков для участия в выборах здесь
проявили большевики. Они отказались от блока с другими партиями и первыми
представили список кандидатов в городскую Думу из 86 человек. В ответ на это
самарские меньшевики тоже решили в блок с большевиками–ленинцами
не вступать, а с остальными социал–демократическими группами и эсерами
признать его принципиально допустимыми. Кадеты пытались отвлечь
избирателей от партийно–политической борьбы и обратить их внимание
на неотложные нужды города в хозяйственной и социально–культурной области.
Лидер самарских кадетов, гласный Думы В.Кудрявцев убеждал, что «обилие
списков никогда не в состоянии дать работоспособного ядра, как и все те новые
политические образования, которые недавно стали жить и действовать открыто.
Расценивать избирательные списки нужно не по симпатиям к тем или иным
партийным дисциплинам, а по внутреннему их содержанию, по качеству
тех кандидатов, какие выставляются, по их работоспособности и вообще
по их полезности для городского хозяйства»4.
Выборы в Самарскую городскую Думу были назначены на 15 августа 1917 г.
К 15 июня статистический отдел городской Управы закончил работу
по составлению избирательных списков и предъявил их избирателям
для обозрения. Лица, не внесенные в списки, должны были в течение пяти дней
заявить об этом в Управу, в противном случае они не могли голосовать. Такая
жесткая позиция Управы способствовала дополнительной конфронтации,
тем более что Временное правительство прислало разъяснение, по которому
могли быть «лишены участия в выборах только монашествующие и лица,
одержимые безумием»5. Накануне выборов, 14 августа, собрание комитетов
воинских частей постановило ходатайствовать перед Временным правительством
о разрешении произвести дополнительные выборы в Думу от лиц, ошибочно
не занесенных в списки избирателей (около 1/3 гарнизона)6. Но прошением дело
1
2
3
4
5
6
Волжское слово. Самара. 1917. 11 апреля.
Центральный государственный архив Самарской области (ЦГАСО). Ф. 153. Оп. 41. Д. 26. Л. 1.
ГА РФ. Ф. 1788. Оп. 2. Д. 138. Л. 2.
Волжский день. Cамара. 1917. 26 июня.
Волжский день. Cамара. 1917. 15 июля .
Блюменталь И.И. Революция 1917–1918 гг. в Самарской губернии: Хроника событий. Т. 1.
Самара, 1927. С. 182.
30
не ограничилось. В день выборов, с утра, не включенные в избирательные
списки солдаты и инвалиды устроили демонстрацию перед зданием Думы,
где выступавшие призывали к закрытию участков.
15 августа 1917 г. выборы в Самарскую городскую Думу состоялись лишь
в 11 участках из 23. Естественно, их результаты сразу же были подвергнуты
сомнению левыми силами даже по тем участкам, где выборы состоялись.
Солдатский митинг, на котором присутствовало около 30000 человек, поручил
избранной делегации сделать заявление Совету солдатских депутатов. Собрание
требовало экстренно составить списки не включенных избирателей, отложить
подсчет солдатских голосов «до общей подачи записок всеми солдатами», в том
числе и находившимися на лечении в лазарете». Был высказан также протест
против лишения избирательных прав солдат, не достигавших двадцати лет1.
Вторая муниципальная кампания в Самаре проходила в условиях обострения
социальных противоречий, но отмечалась лучшей организованностью как
со стороны Думы, так и общественности. Дума реорганизовала избирательную
комиссию, назначила нового, более деятельного председателя эсера
И.П. Ткачукова, разработала «план предвыборной агитации как активной,
так и пассивной»2. Выборы были отложены еще на неделю.
Особое внимание уделялось охране города. Накануне выборов губернский
Комиссар С.А. Волков собрал совещание представителей от Комитета народной
власти, Советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, гарнизона,
милиции. Был создан штаб по проведению выборов, которому представлялись
все охранные полномочия вплоть до применения вооруженной силы. Для этого
в каждый избирательный участок было делегировано по 6 человек из рабочей
дружины, созданной Советом рабочих депутатов, и по 3 члена Совета солдатских
депутатов. Кроме того, начальник Самарского гарнизона выделил в каждый
участок по 18 солдат во главе с офицером. Было также решено в день выборов
закрыть все рестораны и чайные до 4 часов дня3. С призывом к избирателям
не допустить нового срыва выборов обратились комитеты пяти крупных
социалистических партий: большевиков, максималистов, меньшевиков, эсеров
и «Бунда»4.
По результатам выборов 1 октября 1917 г. третью часть голосов получили
большевики, что не давало им возможности проводить собственную политику
даже при поддержке максималистов, интернационалистов и других левых
социалистических гласных. Эсеры, получившие тоже почти третью часть мест
в Думе, также не имели союзников для получения большинства. От союза
с кадетами они отказывались, другие мелкие группы не могли повлиять
на принятие решения. Эсеры с горечью признавали: «Сравнительно с прошлыми
сорванными выборами партия потеряла около 15 мест, которые заняли
большевики... Мы этому не удивляемся, мы не сомневаемся в том, что в августе
1
2
3
4
Приволжская правда. 1917. 16 августа.
Волжский день. Самара. 1917. 1 сентября.
Самарские губернские ведомости. 1917. 29 сентября.
Блюменталь И.И. Революция 1917–1918 гг. в Самарской губернии. С. 235–245.
31
за наш список голосовали наши случайные «попутчики», ждавшие от нас быстрого
осуществления своих заветных мечтаний. Теперь эти случайные попутчики,
те, которые привыкли называться мартовскими социалистами, ушли от нас –
усталые и случайные – к кадетам, а разъяренные и разнузданные –
к большевикам»1. При такой расстановке политических сил в Думе трудно было
не только принять какие–то решения по вопросам поддержания городского
хозяйства и социальной инфраструктуры, но даже сформировать исполнительные
органы местного самоуправления.
Демократизация земских учреждений в первые месяцы революции
существенно отличались от аналогичного процесса в отношении городского
самоуправления.
Среди
обязательств
Временного
правительства,
провозглашенных декларацией от 3 марта 1917 г., было проведение всеобщих
выборов в органы местного самоуправления на демократических началах. Однако
до выборов новых органов самоуправления Временное правительство предпочло
опереться на земства при формировании местных органов власти, т.к. их взгляды
по этому вопросу полностью совпадали. Это обстоятельство не способствовало
действенной демократизации губернских и уездных земских собраний.
Назначение председателей губернских и уездных земских управ комиссарами
Временного правительства на местах создавало иллюзию соответствия структуры
и состава земств задачам демократических преобразований. Между тем
носителями земской оппозиции царскому режиму, составлявшей заметное
явление, в большинстве случаев были служащие, а не гласные земств.
Председатели земских управ и вовсе рассматривались местной общественностью
как адепты старого режима. В силу указанных обстоятельств земства с самого
начала революции стали хронически отставать от всех других общественно–
политических организаций в борьбе за влияние на ход событий.
Использование земства в качестве базового института при строительстве
новой власти в провинции после Февраля 1917 г. вряд ли можно рассматривать
как ошибку Временного правительства, сделавшего ставку не на те общественные
организации. Они были готовым, проверенным практикой аппаратом управления.
В.И. Ленин с завистью отмечал, что Временное правительство «одержало победу
необыкновенно легко в силу... следующих обстоятельств... готовая организация
всей русской буржуазии в земских, городских учреждениях, Государственной
Думе, военно–промышленных комитетах и проч.»2. Исследователи земства
отмечали его специфическое, промежуточное положение между «народом,
в среде которого работали, и администрацией, осуществлявшей контроль за всей
местной жизнью»3. Политические деятели Февральской революции сделали
ставку на земство, считая его инструментом смычки между властью и обществом.
1
2
3
Цит. по: Точеный Д.С., Точеная Н.Г. Организация политических партий на выборах в думы
поволжских городов в 1917 г. // Городские средние слои в трех российских революциях:
Сб. статей. М., 1989. С. 13
Ленин В.И. Письма издалека // Полн. собр. соч. Т. 31. С. 36.
Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала ХХ века.
М., 1986. С. 3.
32
С самого начала демократических преобразований в земском
самоуправлении проявился непопулярный в условиях революции опыт
сдержанности, осторожности и основательности. В свою очередь Министерство
внутренних дел Временного правительства часто отказывало земствам
в несанкционированных переменах состава управ. Боясь выпустить из–под
контроля реорганизацию власти на местах, оно рекомендовало воздержаться
от перемен «впредь до опубликования Положения о выборах в земские
учреждения»1. Земства, не привыкшие в отличие от советов «все брать с боя»2,
неизбежно теряли социальную базу и политическое влияние.
В Поволжье, где крестьянские волнения и восстания имели давнюю
традицию, земские учреждения вынуждены были быстрее реагировать
на изменившуюся ситуацию в стране. Аграрное движение здесь стало фактом
сразу же по получении известий о падении царского режима. Крестьяне,
как всегда, стремились использовать любые изменения во власти для решения
векового вопроса о «земле и воле». Наконец, в поволжских губерниях уже полвека
осуществлялась массированная идейно–пропагандистская работа народнических
организаций. Многие земские служащие поддерживали социалистов–
революционеров. Необходимо отметить, что активность уездных земских структур
в процессе демократизации не была обусловлена степенью развития
капиталистических отношений в деревне. Общедемократические ценности
в их деятельности были главными, а действия по изменению состава гласных
земских собраний и управ одинаковыми. Чаще всего на крестьянских съездах
«избранные на местах признавали необходимым обновить весь прежний состав»
земских собраний и управ, составленных «из лиц, не являющихся истинными
представителями народа»3. Определенные нюансы в ходе демократизации
земских управлений зависели от личных качеств председателей земских управ
и в каждом конкретном случае носили индивидуальный характер.
Некоторые уездные земские собрания изменяли свой состав, не дожидаясь
никаких разрешений или запретов правительства. Например, в Самарской
губернии 16 марта 1917 г. Николаевское уездное земское собрание полностью
изменило свой состав. В него вошли 64 представителя от волостей, 5 – от Совета
рабочих депутатов, 5 – от военных организаций, 5 – от Исполкома народной
власти, 5 – от союза женщин, 4 – от земских служащих. Была сформирована
новая Управа, которая на другой день приступила к исполнению своих
обязанностей. Аналогичные процессы реорганизации земств охватили все южные
уезды Самарской губернии уже в середине марта 1917 г.
Реорганизация губернских земств осуществлялась гораздо медленнее,
они были дальше от народа, консервативнее, чем уездные, по составу
и взглядам. Земские служащие, привлекавшиеся к работе особых совещаний
1
2
3
Кабытова Н.Н. Власть и общество российской провинции в революции 1917 года. Самара,
2002. С.112.
Протоколы II Самарского губернского крестьянского съезда с 20 мая по 6 июня 1917 г.
и Протоколы общегубернского всесословного съезда с 28 мая по 6 июня 1917 г. Самара, 1917. С. 11.
Волжское слово. Самара. 1917. 21 марта.
33
по вопросам демократизации местного самоуправления, выступали за немедленную
реорганизацию губернских земских структур, т.к. этот процесс уже шел
естественным путем снизу. Самарское особое совещание по реорганизации
губернского земства, открывшееся 8 апреля 1917 г., было посвящено главному
вопросу: «нужно ли проводить реформу земства сейчас, не дожидаясь, когда
будет опубликован декрет Правительства»1. Выражая мнение большинства
делегатов совещания, служащий Самарского уездного земства М.И. Лунин
заявил: «сверху мы никогда не получим хорошей реформы». Он предложил
демократизировать состав губернского земства, «который несомненно будет
работоспособней и лучше поймет задачи момента»2. Собрание большинством
голосов приняло это предложение, постановив начать выработку земской
реформы, которая будет действовать до нового закона Временного
правительства3.
Реорганизация самоуправления после Февраля 1917 г. показала, что
ни цензовым, ни обновленным и демократизированным земствам не удалось
аккумулировать силу мнения народа. В связи с этим сила власти, сделавшей
ставку на земства, оказалась призрачной. Логика революции отталкивала массы
от земств, стремившихся удержать их в русле законности и порядка,
постепенности и осторожности в решении сложнейших проблем общественного
развития. Властные структуры на местах, организованные Временным
правительством из верхов земского самоуправления, с самого начала своей
деятельности оказались в непримиримом противоречии с правотворчеством масс
в области государственного строительства и самоуправления. В Поволжье,
где сельское население не только преобладало численно, но имело значительный
опыт социальной организации, срастание власти и земства толкнуло крестьян
к советам, декларировавшим принципы классового представительства.
1
2
3
ЦГАСО.Ф.5. Оп.9. Д.908. Л.3.
Волжское слово. Самара. 1917. 11 апреля.
Матвеев М.Н. Земства Поволжья в 1917–1918 годах: Дис. ... канд. ист. наук. Самара, 1995. С. 54.
34
ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
КАК ПРОБЛЕМА ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ
(1917, 1993, 2014)
М.Н. МАТВЕЕВ
доктор исторический наук,
профессор кафедры истории государства и права
Самарской областной академии (Наяновой),
заместитель председателя комитета по местному
самоуправлению Самарской Губернской Думы
О.В. ТУРГАНОВА
кандидат исторических наук,
доцент кафедры истории государства и права
Самарской областной академии (Наяновой).
Проблема жизнеспособности местного самоуправления (МСУ) в России
за 150 лет существования отечественного местного самоуправления в его
различных формах – земского, советского, муниципального, не утратила своей
актуальности, а само местное самоуправление так и не стало для России
аксиомой. Наибольшую роль в этом играет два процесса, две угрозы местного
самоуправления, постоянно присутствующие на практике. Первый – бесконечные
попытки огосударствления МСУ, его «встраивания в государственную вертикаль»,
вторая – политизация через создание в органах МСУ партийных фракций
и политическое участие партий в формировании и деятельности хозяйственных
по своей природе органов местного самоуправления. В значительной части
возможность такого вмешательства в местное самоуправление связано
с его созданием и реформированием «сверху», с уровня государственной власти.
Об этой проблеме говорил и на этапе конструирования современной системы
местного самоуправления в России А.И.Солженицын. Выступая осенью 1994 г.
в Государственной Думе, он призывал депутатов сделать «исторические шаги
к подлинному, а не показно–фальшивому народному самоуправлению»,
констатируя, что «власть государственная не может быть вообще никогда
источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить»1.
Говоря об опасностях, подстерегающих местное самоуправление в России
в конце XX века, А.И. Солженицын называл две из них – «беспредельность
начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе
кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым
гражданином». Вторая опасность – партийность, политизация, при которой
«нет выхода активным народным силам», нарушаются через партийные списки
1
Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21–28 октября 1994 г.
М.,1995.Т.9.С.526,527,533.
35
равные возможности граждан, а «партии рассматривают народ как материал
для избирательной системы» и «кто бы из них не победил, все равно это будет
одно и то же – партия начальства»1. «При полной неготовности нашего народа
к сложной демократической жизни – она должна постепенно, терпеливо и прочно
строиться снизу, а не просто возглашаться громовещательно и стремительно
сверху, сразу во всем объеме и шири»2.
Опасность создания нежизнеспособного местного самоуправления «сверху»
на этапе его конструирования в 90–е годы отмечали и другие исследователи.
Так, по мнению экономиста М.И. Яндиева, муниципальную власть нельзя было
образовывать сразу и везде по всей территории страны. Муниципалитеты можно
было создавать только в тех поселениях, где население «четко знает, чего оно
хочет, владеет знаниями о том, что такое муниципалитет, а также понимает: какая
им от него с одной стороны выгода, а с другой – беспокойство». В остальных
поселениях необходимо было сохранить государственные администрации,
«однако перед ними должна быть поставлена задача – подготовить население
к тому, чтобы в будущем они все же могли реализовать свои муниципальные
права». Автор предупреждал, что при значительном объеме государственных
полномочий, переданных на муниципальный уровень, («федеральный мандат»),
муниципальная власть «постепенно будет трансформироваться в местную
государственную администрацию, а муниципалитет фактически отомрет»3.
Что, как мы видим, с учетом последних реформ по внедрению института
фактически назначаемых губернаторами сити–менеджеров вместо всенародной
выборности глав МСУ к 2014 году и произошло. Однако и до того встраивание
местного самоуправления в госвертикаль шло через его постановку под
партийный контроль, через создание в их представительных органах фракций
проправительственной «Единой России».
Внимание партий к органам местного самоуправления в России во многом
это связано с той ролью, которую играет местное самоуправление в системе
власти, будучи самым приближенным к населению ее институтом. Начиная
с Февральской революции, партии не скрывали своего желания влиять на органы
местной власти самым непосредственным образом. При этом, попадая в зону
партийной борьбы, расколотые на фракции органы местного самоуправления
зачастую настолько втягивались в политический процесс, что забывали о своей
сути – хозяйственном обеспечении жизни граждан.
По партийному составу большинство среди новых земских гласных лета
1917 г. принадлежало эсерам, значительно меньше было кадетов. Бурный
всплеск демократизации старых самоуправлений относится в основном
к марту – маю 1917 года, когда в большинстве земств России произошла полная
1
2
3
Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном
самоуправлении и органах государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Материалы. М.,1995. С.54,55.
Солженицын А.И. Публицистика. Ярославль. 1996 г. С.583.
Яндиев М. Готово ли население к реализации муниципальных прав?// Бюджетная система
Российской федерации. http://www.budgetrf.ru
36
или частичная замена старого состава1. По данным МВД к июлю 1917 года
из 170 уездов России в 16 уездах (9,4%) земские собрания были обновлены
полностью, в 115 (67,6%) – частично, и в 39 (22,9%) остались без изменения.
Из земских управ 32,3% были обновлены полностью, 46% – частично и 21,6%
остались в прежнем составе2. На выборах в волостные земства большую
активность проявили различные партии и общественные организации. Уже тогда
было ясно, что призыв «высоко держать в земствах партийное знамя» означал
неизбежность создания в земских органах партийных фракций и втягивание
местных самоуправлений в политическую борьбу.
25 мая 1917 г. в России открылись заседания Особого совещания
для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание.
Одновременно, в рамках специальной комиссии, началось сравнительное
изучение действующих систем избирательного права, действующих в мире.
Основное внимание Комиссии было сосредоточенно на сравнении достоинств
и недостатков мажоритарной и пропорциональной систем. При сравнении
избирательных систем отмечалось, что мажоритарная система более выражает
личное отношение избирателей, в то время, когда при пропорциональной
население уступает свои права партиям. Наибольший недостаток
пропорциональной системы отмечался в опасности того, что ’несколько сот тысяч
граждан, сгруппировавшись в партийные организации, подчинят своей воле
многомиллионное население страны, страны, преимущественно беспартийной,
и страна окажется во власти партийной бюрократии’3. При этом комиссия
отмечала, что пропорциональная система лучше выражает мнение
национального и политического меньшинства.
Настоящим бедствием для созидательной земской работы стало
проникновение в нее “партийности”: “Наверху идет борьба за власть,
за утверждение власти, – говорил один из делегатов совещания председателей
волостных управ Самарского земства вскоре после октябрьских событий, –
до организации твердой власти половина из нас вымрет с голоду. Революция
с ее углублением и расширением погубила все, что мы завоевали в мартовские
дни, от всех свобод остались одни грязные тряпки”4.
Политизация земства привела к тому, что органы местного самоуправления,
от которых зависело огромное хозяйство и благополучие населения, становились
заложниками партийных интриг и программ. Структура местной власти России,
основанная на земском и городском самоуправлении, оказалась не готовой
к отражению большевизма, будучи разделенной на классы и партии. Если
говорить о Самаре, то если в Советах здесь основную часть депутатов
составляли эсеры, то по итогам выборов в Городскую Думу 1917 г. победу
в ней одержали большевики, получившие 34 места из 68 кандидатов
1
2
3
4
Сенцов А.А. Борьба народных масс за демократизацию местного самоуправления в России
накануне Октября.// Советское государство и право. – М., 1984. – №6.– С.110.
Аграрная революция: Сборник документов. – М., 1927 .– Т.2. – С.72// Цит. по: Герасименко Г.А.
Земское самоуправление в России. – С.102.
Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). – Ф.1811.– Оп.1.– Д.34.– Л.7.
Государственный архив Самарской области (ГАСО). – Ф.372.– Оп.1.– Д476а.– Л.25.
37
и составившие самую крупную думскую фракцию1. После захвата власти
большевиками их отношение к участию в земствах сильно изменилось.
Большевики, создав Советы как альтернативные органы власти, через которые
их партия могла бы осуществлять свою политику, взяли курс на передачу им всей
власти и хозяйственных функций органов местного самоуправления.
Проведя партийную чистку в Советах, сделав их практически
однопартийными, большевики не желали ни с кем делить власть. Земства, сами
достаточно политизированные через «третий элемент» и партийные фракции, тем
не менее, не признавали легитимность над собой власти большевистских
Советов. В отличие от партийных Советов, к осени 1917 г. все земские
самоуправления, начиная с волостных и заканчивая губернскими – были выбраны
населением на основе всеобщего избирательного права. Советы же
формировались путем представительства от собраний отдельных групп рабочих,
солдат, делегатов крестьянских съездов и т.п. То есть, по сути, на цензовой
основе, с которой собственно и боролась все 40 лет своего существования
либеральная земская интеллигенция, и которая наконец–то была отменена
с Февральской революцией. И, вне всякого сомнения, разгон большевиками
земств связан был с тем, что их партийная составляющая большевиков
не устраивала. Они оказались заложниками втянутости в политическую борьбу.
В советский период партийное влияние в Советах было абсолютным.
Полновластие Советов, закрепленное в Конституции СССР 1977 года,
основывалось на тезисе ’власти народа’. Как известно, ст.6 Конституции СССР
фактически подчиняла всю структуру государственной власти в стране КПСС.
Кроме того, партийные связи пронизывали собой все предприятия и учреждения
через комитеты партии. С началом т.н. «перестройки» в обществе возникло
ощущение того, что многие проблемы и недоработки системы легко устранимы
через реформирование и демократизацию системы Советов. Однако первые
попытки реформирования при сохранении руководящей роли КПСС к реальному
полновластию Советов не приводили. С одной стороны, новым генеральным
секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым было заявлено, что «ни о какой настоящей
демократизации общества не может быть и речи, если не включить в этот процесс
Советы, если не осуществить новаторские перемены в их положении»2, с другой –
сохранение в ст.6 Конституции норм о «руководящей и направляющей» роли
КПСС приводило к взаимоисключающим установкам. Так, в 1986 году вышло
Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании партийного
руководства Советами народных депутатов». Партийные органы специфично
понимали самостоятельность Советов. На XXVII Куйбышевской областной
партийной конференции в 1986 году первый секретарь обкома КПСС
Е.Ф. Муравьев сетовал, что, несмотря на «постоянное повышение уровня
партийного руководства работой местных Советов, исполкомам пока еще
недостает… инициативы и самостоятельности»3.
1
2
3
Городской вестник.– Самара, 1917.– 13 октября.
Горбачев, М.С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира /
М.С. Горбачев. – М., Политиздат. – 1988. – С.110.
Российский государственный архив социально–политической истории (РГАСПИ). – Ф.Р.17. –
Оп.155. – Д.3139. – Л.55.
38
Весной 1990 была отменена 6 статья Конституции, закреплявшая командную
роль КПСС в жизни общества. Однако отмена полновластия КПСС не привела
к мгновенному конвертированию свободы, ростков народного самоуправления
и накопившейся общественной инициативы в новое государственное устройство.
«Половина наших бед в центре и на местах, – признавали в 1990 г. делегаты
XXVIII съезда КПСС,– происходят из–за того, что в последние два года партийные
комитеты практически перестали править, а Советы никак не могут овладеть
функциями управления»1.
Проблемы, с которыми столкнулись Советы во второй половине 80–х годов,
во многом были порождены тем положением, которое они занимали в системе
власти. В СССР все представительные и исполнительные органы входили
в единую систему государственной власти с жесткой системой соподчиненности,
как такового местного самоуправления в стране не существовало. Все Советы
от Верховного до местных были звеньями единой системы, формально
допускающей местную самостоятельность, но на практике реализовывавшей
централизацию и концентрацию всей власти в высших эшелонах госаппарата.
Подобное положение не только не давало развиться спасительному для страны
в переходный период местному самоуправлению, но и порождало у Советов
ненужные политические амбиции, стремление стать не горизонталью,
а вертикалью власти в стране. Даже во времена гегемонии компартии многие свято
верили, что вся власть в стране принадлежит Советам. Поэтому после столь
длительного самогипноза провести четкое разделение власти на исполнительную
и представительную, местную и государственную было трудно.
Когда партийная власть в стране рухнула, Советы не только продолжали
считать себя органами государственной власти, но и попытались занять
высвободившуюся нишу политического объединителя страны. Вместо того, чтобы
сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально
закрепить на местном уровне свои полномочия, Советы оказались втянутыми
в процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре
1993 года расстрелом здания Верховного Совета России и ликвидацией
всей системы Советов. Советы угодили в ту же яму, которую в 1917 – 18 годах
они выкопали земствам.
Согласно Указу Президента РФ «О реформе местного самоуправления
в Российской Федерации» с октября 1993 года прекращалась деятельность
Советов народных депутатов, а их функции стали выполнять местные
администрации. Была на годы свернута и общественная инициатива, а сам
процесс становления местного самоуправления в России стал осуществляться
на основе указов Президента и выстраиваться под исполнительную вертикаль,
в первую очередь в интересах новых региональных элит во главе с губернаторами.
Опыт Советов оказался невостребованным.
После столь сокрушительной встряски, которую неокрепшее местное
самоуправление России получило с разгоном поздних Советов, органы местной
власти долгое время держались в стороне от большой политики. Третья (после
1
РГАСПИ. – Ф.582. – Оп.6. – Д.15. – Л.16.
39
земской и советской) система местного самоуправления, основы которой были
заложены в Конституции 1993 г. и ФЗ 1993 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», просуществовала
вне пристального внимания партий почти десять лет, до 2003 года. До этого
партийное внимание было в основном сосредоточено на борьбе за
представительство в Государственной думе, реже – в местных законодательных
собраниях субъектов Федерации. Так, в период 1995–1999 годов в отличие
от федеральных выборов, выборы глав администраций и в представительные
органы местного самоуправления носили неидеологический, непартийный
характер. В 1996 году в 37 муниципальных образованиях Самарской области
борьбу за место главы местного самоуправления вели 130 кандидатов,
из которых лишь 11 баллотировались от политических партий и общественных
движений. Только один из них, представитель КПРФ, одержал победу.
В представительных органах местного самоуправления из 420 депутатов
всего 50 были выдвинуты общественно–политическими формированиями
(преимущественно КПРФ и НДР).
КПРФ первой из современных российских партий обратила внимание
на местные выборы. В середине 90–х у коммунистов было много своих
представителей и в руководстве субъектов Федерации, и в местном
самоуправлении. Впрочем, иногда коммунисты поддерживали инициативы,
направленные против местного самоуправления. Они, например, проголосовали
всей фракцией за поправку, внесенную губернатором Калининградской области,
в которой предлагалось отменить выборность местных властей. Местных
руководителей по этому проекту должен назначать руководитель субъекта
Федерации. Эта поправка не прошла, но была довольно типичной для идеологии
исполнительной власти, сложившейся к концу 90–х, и, как мы видим, во многом
определяет и сегодняшнее отношение госчиновничества к автономии местного
самоуправления.
Особенно заметно было влияние КПРФ на органы местного самоуправления
в 90–е годы ХХ века в областях так называемого «красного пояса». Например,
в Рязанской области КПРФ и дружественная ей АПР в 1996 году получили
в органах местного самоуправления более 18% мест. В то время как все
остальные партии – менее 2%. Однако, участие КПРФ в органах местной власти
отражалось не только на местном самоуправлении «красного пояса»,
но и налагало свой отпечаток на саму партию, часто придавая ей противоречивый
политический характер. С одной стороны, работа в органах местного
самоуправления позволяла коммунистам усиливать свое влияние в местных
делах, получая доступ к финансовым, организационным и информационным
ресурсам местной власти. Наиболее важным для компартии следствием этого
являлась прямая или опосредованная поддержка местных и региональных
властей во время федеральных выборов. С другой стороны, одним
из несомненных минусов такого политического участия во власти являлась
постепенная потеря КПРФ статуса оппозиционной партии. Ярким примером такого
свойства является история альянса самарских коммунистов с мэром Самары
40
Георгием Лиманским. Будучи популистом, Лиманский в период своего первого
срока на посту главы города в конце 90–х годов умело пользовался левой
риторикой, долгое время считаясь «своим» среди сторонников коммунистов,
получая официальную поддержку на выборах от КПРФ. Со своей стороны,
Г.С. Лиманский оказывал негласную поддержку КПРФ на выборах
в Государственную Думу, предоставлял трибуну коммунистам в финансируемых
из муниципального бюджета СМИ и взял на работу в городскую и районные
администрации ряд членов горкома КПРФ.
Следствием этого альянса стало практически полное исключение
из коммунистической критики в Самаре на том этапе муниципальной власти.
Другим примером можно привести опыт выборов в Волгоградской области
в середине 90–х. На прошедших в 1995 г. выборах в органы самоуправления
города Волгограда коммунисты получили 21 мандат из 24 депутатов городской
Думы. При этом в городе установилось полное взаимопонимания
пропрезидентской администрации города и контролируемого КПРФ горсовета.
Общественность не смогла обнаружить никаких разногласий между ними
по какому бы то ни было принципиальному вопросу. Именно поэтому радикальное
крыло КПРФ выступает против курса партии на «врастание во власть». Возможно,
этими причинами был обусловлен отказ Виктора Илюхина баллотироваться
на пост губернатора Пензенской области, хотя никто не сомневался в его победе.
В 90–е годы на втором месте после КПРФ по силе местных организаций
находилась ЛДПР. Партийное руководство требовало от своих представителей
активного участия в местных выборах, что одновременно давало центральному
руководству возможностью проверить качество партийных представителей
на местах. Из других партий вплоть до появления на политической арене России
в конце 90–х проекта под названием «Единство» («Единая Россия»), кроме КПРФ
и ЛДПР никто из партий серьезного внимания местным выборам не уделял.
В 2001 году президентом был подписан закон о партиях. Закон был призван
решить следующие задачи: укрупнение партий, превращение партий
во всенародные, приход партий в местное самоуправление. Однако, по результатом
проведенных в это же время соцопросов многопартийная система занимала
последнее место в списке важных элементов демократии. 52% граждан России
не видели партий, которым они симпатизируют. Партии не пользовались
доверием, а их авторитет неуклонно снижался. Ситуация в корне изменилась
с конца 2003 года, когда в ходе выборов в Государственную Думу КПРФ
потерпела серьезное поражение, вдвое сократив свое присутствие в парламенте,
а правые либеральные партии – «Яблоко» и «Союз правых сил» и вовсе
не получили ни одного места. Для проигравших переориентирование на выборы
в местные органы власти стало естественным из оставшихся вариантов участия
в политике, вместе с тем предполагая создание платформы для возможного
реванша в 2007 г. Правые партии осознали необходимость участия в местных
выборах в качестве одного из уроков своего поражения вследствие «оторванности
от народа». В то же время и партии – победители – правоцентристская «партия
чиновников» «Единая Россия» и позиционирующая себя в качестве левой
41
«Родина» также обратили свои взоры на места, не желая оставлять поле
конкурентам. В результате 2004 год стал настоящим бумом создания партийных
фракций в региональных и местных парламентах.
Политизация страны усилилась поправками в выборное законодательство,
согласно которого порог прохождения партий в Государственную Думу РФ
повышался с 2007 г. с 5% до 7%, а смешанная мажоритарно–пропорциональная
система избрания высшего законодательного органа власти России менялась
на пропорциональную, т.е. формирующую парламент только по партийным
спискам. Это лишало возможность прохождения в Думу независимых кандидатов
и полностью отдавало власть в стране партиям. Поправки коснулись и местного
выборного законодательства, согласно которому половина мест в региональных
законодательных органах должна была избираться по партийным спискам.
В качестве одной из возможных причин, побудивших государственную
власть, начиная с 2000–х годов, подготавливать почву для возможного
сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное
государственное управление, являлась их естественная оппозиционность,
связанная с кризисом доверия к власти со стороны населения,
деморализованного вторым десятилетием либеральных реформ, не приводящих
к заметному улучшению жизни в стране. В этой связи, очевидно, центральная
власть предпочитала иметь в качестве проводников на местах непопулярных
реформ органы местной власти, ответственные не перед населением,
а перед вышестоящим начальством. Так, реакция многих местных парламентов
на непопулярный ФЗ №122 «о монетизации льгот», или называемый в народе
«об отмене льгот», была отрицательной: свои отрицательные заключения
на его проект направили и Самарская Губернская, и городская думы.
Что фактически ставило вопрос о необходимости работы в стране эффективного
аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе
вертикального соподчинения.
Одним из проявлений недоверия к партиям стал рост протестного
голосования на выборах различного уровня и снижение явки избирателей.
В этих условиях партии шли на различные ухищрения с тем, чтобы не оказаться
исключенными из процесса дележа власти в выборных органах. Одной из таких
технологий стало формирование партийных фракций в органах власти за счет
сколачивания их уже после того, как спрятавшие на время избирательной
кампании партийные знамена кандидаты станут депутатами, а также
перетягивания в партийные фракции независимых кандидатов. Примером
для страны стала ситуация с формированием фракции «Единой России»
в Государственной Думе в начале 2004 года, когда набравшая на выборах 37%
(222 депутата) партия за счет перетягивания голосов одномандатников,
сформировала фракцию из 307 депутатов, получив в парламенте
конституционное большинство. Следствием этого стал раздел портфелей
по партийному принципу, когда ни одна из представленных в парламенте иных
партий не получила ни одного комитета. Все ключевые посты поделили между
собой представители «Единой России».
42
В некоторых случаях за счет такой тактики избранные по одномандатной
системе и местные представительные органы власти в одночасье превращаются
в партийные. Так, в Тольяттинской городской Думе, избранной осенью 2004 г.,
в результате проведенной партийными функционерами работы была образована
фракция «Единой России» из 26 человек, несмотря на то, что в ходе
избирательной кампании партия поддерживала только 12 кандидатов.
В Самарской городской думе из 33 избранных летом 2004 года депутатов ни один
(включая членов партии) не был официально поддержан в ходе выборов «Единой
Россией», что не помешало сразу после выборов региональному руководству
партии заявить о создании в городском парламенте фракции «Единой России»
из 9 человек из числа депутатов – членов партии. При этом в число членов
фракции предложили войти даже тем из них, от кого в ходе избирательной
кампании партия требовала снятия своей кандидатуры. С учетом тогдашней
партийности самарского губернатора К.А. Титова, о желании создать свою
фракцию в Самарской городской Думе заявила и СДПР. И, несмотря на то,
что среди депутатов не было ни одного члена партии, руководство регионального
отделения СДПР заявило, что «не исключено, что фракция будет состоять
из 8–9 человек». Было заявлено и о планах создании депутатских групп СДПР
в городских парламентах Тольятти и Новокуйбышевска1.
Последующие избирательные кампании проходили уже в условиях активного
участия партий, дающего порой весьма типичный результат. В итоге ряд
представительных органов, например, Дума городского округа Сызрань
в 2008 году на все 100% оказалась состоящей из представителей «Единой
России»2. Опасность повторения через почти сто лет в России ситуации, когда
«несколько сот тысяч граждан, сгруппировавшись в партийные организации,
подчинят своей воле многомиллионное население страны, страны,
преимущественно беспартийной, и страна окажется во власти партийной
бюрократии» в полной мере стала реальной для местного самоуправления
после того, как выборы по партспискам на местном уровне стали обязательны,
а одномандатные округа на выборах Госдумы были в 2007 году вовсе отменены.
Очевидно, что реформы по усилению политического влияния партий
на государственную жизнь, стартовавшие в период второго президентского срока
В.В. Путина, и «заградительные фильтры» для самовыдвиженцев объективно
стимулировали в России партстроительство и борьбу партий за влияние в органах
власти. При этом земский и советский опыт объективно указывает
на политизацию органов местного самоуправления через допущение в них партий
как угрозу жизнеспособности МСУ. Наступление на местное самоуправление,
развернувшееся и по линии партстроительства, и по линии встраивания его
в государственную вертикаль к 2014 году фактически привели его в преобразование
в России в местное государственное управление. Очевидно, что в таком
положении дальнейшее партийное участие в органах МСУ противоречит
управленческой логике, позиционирующей соподчиненность органов местного
1
2
Репортер. Самара. 18 февраля 2005 г. С.3.
Гордума Сызрани станет однопартийной // Самарские известия.– 14 октября 2008 г.–№ 189.
43
самоуправления губернаторам как желание избавить их от «политизации»,
заменить в них «политиков–популистов» «крепкими хозяйственниками»,
«заниматься хозяйством, а не выборами» и т.д., и т.п. Логичным продолжением
такого положения было бы прекращение формирования органов
«государственного местного управления» через партийную предвыборную борьбу
и переход к мажоритарной модели выборов их представительных органов,
без создания в них партийных фракций.
Однако представляется, что к такому «очищению» государственная власть
не готова, так как в значительной степени состоит из представителей старой
школы, привыкших воспроизводить командно–административную систему
в её классическом «советском» виде и рассматривающих «партию» как
естественный инструмент управления страной, в которой по известному
выражению В.С. Черномырдина «чтобы мы не делали, получается КПСС».
А местного самоуправления, как мы помним, в СССР в строгом понимании
этого термина, не было. Каким образом гармонизировать задачи управления
страной в кризисный период с развитием местного самоуправления нынешняя
политическая элита не знает. Следовательно, данная проблема является
актуальной задачей российского МСУ на ближайший период.
44
РОЛЬ СОВЕТОВ В ФОРМИРОВАНИИ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА КУЙБЫШЕВСКОЙ ОБЛАСТИ
В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД
(1945 – 1965 ГГ.)
С.А. ИВАНУШКИНА
кандидат исторических наук,
доцент кафедры всеобщей истории,
международных отношений и документоведения
Самарского государственного университета
В.И. ТИХОНОВ
кандидат исторических наук,
доцент кафедры отечественной
истории и историографии
Самарского государственного университета
Региональная история Советов Самарской (Куйбышевской) области
до сих пор является малоизученной. В советский период эту проблему изучали
через призму деятельности Коммунистической партии по руководству Советами.
Как правило, в этих исследованиях акцентировалось внимание на роли партии
по восстановлению и развитию промышленного потенциала Куйбышевской
области. Даже в такой фундаментальной (для своего времени) монографии
Г.А. Широкова «Промышленные рабочие Поволжья 1945–1960»1 говорится
о структуре промышленного потенциала, но роль Советов освещается справочно,
отрывочно и неполно.
Эта историческая ситуация, на наш взгляд, была обусловлена тем, что
Коммунистическая партия была правящей, а потому Советы выполняли роль
исполнительных органов, ответственных за выполнение плановых показателей.
В этой связи укажем, что на сессиях областного, городского и районного Советов
обсуждались пятилетние планы, но фактической разработкой занимались
областные партийные структуры.
Такая ситуация сохранялась вплоть до конца 1950–х годов, но затем Советы
все больше и больше принимали на себя функции управления
промышленностью. Образование в 1957 году совнархозов привело к расширению
функций Советов.
В этой связи актуальной становится задача фронтального изучения архивных
источников, отложившихся в фондах ЦГАСО, СОГАСПИ, периодической печати,
воспоминаниях и дневниках. Особую значимость приобретает устная история,
позволяющая показать эту проблему на микроуровне и выявить социально–
психологическое восприятие населения деятельности Советов.
1
Широков Г.А. Промышленные рабочие Поволжья 1945–1960. Саратов: Изд–во «Саратовский
университет», 1987.
45
Далее остановимся на некоторых существенных вопросах развития
экономического потенциала Куйбышевской области в 1945–1965 годы и проблемах
управления промышленностью.
Создание эффективной системы управления народным хозяйством,
способной поднять страну после военной разрухи, стало первоочередной задачей
центральных и местных органов власти в первые послевоенные десятилетия
(1945–1965 годы). Необходимо было в достаточно короткие сроки выработать
действенный механизм, обеспечивающий переход экономики страны на мирные
рельсы.
Предпосылки индустриального рывка в рассматриваемый период, во многом
заложенные в годы советской индустриализации, были усилены значительными
структурными изменениями в военный период. Был создан ряд новых отраслей
на основе эвакуированных предприятий, что придало мощный импульс
экономическому развитию региона. В послевоенной экономике края продолжался
процесс наращивания мощностей, доминирование предприятий военно–
промышленного комплекса. Вместе с тем бурным темпом развивались
нефтехимический и энергетический комплексы, предприятия стройиндустрии,
автомобилестроение.
Важную роль в послевоенном восстановлении экономики Куйбышевской
области играли местные органы власти по управлению промышленностью,
профсоюзные, комсомольские и общественные организации.
Первый послевоенный пятилетний план восстановления и развития
народного хозяйства СССР был принят в 1946 году. Тогда же вышел в свет ряд
постановлений ЦК ВКП(б), направленных на усиление агитационно–
пропагандистской работы партийных организаций, развертывание социалистических
соревнований за выполнение и перевыполнение пятилетнего плана восстановления
и развития народного хозяйства СССР. На местах ответственность за реализацию
задач и директив партии несли местные советы и их исполкомы. Партийным,
профсоюзным и комсомольским организациям необходимо было разработать
план мероприятий по организации социалистического соревнования трудящихся,
соревнования между предприятиями, колхозами, городами, районами и т.д.
за выполнение и перевыполнение годового, квартальных и месячных планов 1946 г.,
быстрейшее восстановление хозяйства в районах, пострадавших от немецкой
оккупации, неуклонное повышение производительности труда, за успешное
осуществление пятилетнего плана1.
О структуре экономики региона свидетельствует статистика, которая
зафиксировала преобладание ряда отраслей тяжелой промышленности
и сверхразвитие оборонного комплекса. Объем производства в легкой
промышленности в 1945 году – 16,3%, к 1965 году этот показатель вырос до 43,2%
(см. таблицу 1).
1
Постановление ЦК ВКП (б) об агитационно–пропагандистской работе партийных организаций.
27 марта 1946 г.; Постановление ЦК ВКП(б) об организации всесоюзного социалистического
соревнования за выполнение перевыполнение пятилетнего плана восстановления и развития
народного хозяйства СССР. 18 мая 1946 г. // КПСС в резолюциях и решениях съездов,
конференций и пленумов ЦК (1898–1986). М.: Политздат, 1985. Т. 8. 1946–1955. С. 17–23.
46
Удельный вес объема производства продукции
по отраслям промышленности в области
(в % к общему объему промышленного производства)1
Вся промышленность
в том числе:
нефтедобывающая
машиностроение и металлообработка
производство электроэнергии и теплоэнергии
лесная и деревообрабатывающая промышленность
промышленность строительных материалов
легкая
пищевая
другие
Таблица 1
1945
100
1965
100
0,6
80,8
1,3
0,6
0,4
3,0
3,5
9,8
5,6
30,7
7,6
2,0
4,9
4,9
14,2
30,1

Включая промышленность колхозов
В 1950–х годах усиленными темпами стала развиваться нефтяная
промышленность региона. По добыче нефти Куйбышевская область вышла
на третье место в стране (первое – Баку, второе – Башкирия). В этот период были
значительно расширены мощности нефтеперерабатывающих заводов Куйбышева
и Сызрани. В октябре 1951 г. введен в строй Новокуйбышевский
нефтеперерабатывающий завод, на котором было освоено производство
высококачественных масел, что во многом способствовало решению
государственной задачи по производству масел в восточных районах страны2.
В целом, становление нефтяной и газовой промышленности региона
находилось под контролем центральных и местных органов власти. В январе
1950 года в Куйбышеве была проведена выездная сессия Ученого Совета
Министерства нефтяной промышленности по вопросам геологии и нефтеносности
Среднего Поволжья, Башкирии и юго–западного Приуралья, а 25 мая 1950 года
состоялся пленум обкома ВКП(б), на котором рассматривался вопрос
о дальнейшем развитии нефтяной и газовой промышленности3.
В докладе первого секретаря Куйбышевского обкома КПСС отмечалось,
что «объем промышленного производства по сравнению с дореволюционным
периодом возрос в 137 раз. За годы Великой Отечественной войны
1
2
3
Народное хозяйство Куйбышевской области за 50 лет. Стат. сборник. Куйбышев, 1967. С. 25.
Самарская летопись: Очерки истории Самарского края с древнейших времен до наших дней:
В 3 кн. / Под ред. П.С. Кабытова, Л.В. Храмкова. – Книга третья: Самарский край в ХХ веке
(1918–1995 гг.). Самара. Изд–во: «Самарский университет», 1997. С. 199.
Годы и события. Хроника (к 150–летию Самарской губернии). Самара, 2000. Т.2. (1921 – 2000 гг.).
С. 100–101.
47
и две последние пятилетки промышленное производство по области увеличилось
более чем 10 раз, а по г. Куйбышеву почти в 13 раз, в том числе
по машиностроению и металлообработке более чем в 20 раз, по выработке
электроэнергии и теплоэнергии – в 16 раз, по нефтебодыче – в 41,4 раза,
по строительным материалам почти в 20 раз»1.
Строительство Куйбышевской ГЭС в первой половине 1950–х годов
на р. Волге стало знаковым событием в создании Единой энергетической системы
страны2.
Следует отметить, что во второй половине 1950–х годов наметились
основные этапы по перестройке системы управления промышленностью страны.
Октябрьский Пленум ЦК КПСС 1954 года указал на существенные недостатки
в системе управления народным хозяйством СССР, которые тормозили развитие
народного хозяйства. Министерствам, руководителям ведомств и учреждений
было поручено разработать мероприятия по оптимизации управленческого
аппарата, укрупнении производственных структур. усовершенствованию
механизмов, связанных с управлением производством3.
На июльском Пленуме ЦК КПСС 1955 года широко обсуждался вопрос
о повышении технического уровня производства на основе новейших разработок
во всех отраслях промышленности. Кроме того, указывалось на необходимость
«…максимального увеличения выпуска промышленной продукции за счет
лучшего использования имеющихся производственных мощностей». Перед
партийными и хозяйственными органами управления промышленностью были
поставлена задача повышения технического уровня производства, увеличение
объемов производства за счет эффективного использования имеющегося
производственного потенциала. Кроме того, указывалось на необходимость
развития угольной, нефтехимической, лесной промышленности, черной и цветной
металлургии4.
Нарастающее партийное влияние на формирование промышленного
потенциала страны привело к тому, что на декабрьском Пленуме 1956 года остро
встал вопрос об излишней централизации в руководстве экономикой. Было
принято решение об упрощении системы управленческого аппарата, повышении
значимости профсоюзов в выполнении пятилетнего плана, развитии системы
социалистического соревнования как главного инструмента развития
социалистической экономики5.
1
2
3
4
5
«О совершенствовании управления промышленностью и строительством в Куйбышевской
области». Из доклада первого секретаря Куйбышевского обкома КПСС. 19 апреля 1957 г. //
Самарское Поволжье в ХХ веке. Документы и материалы. Самара: Изд–во Самарского научного
центра РАН, 2000. С. 428.
КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898–1986).
М.: Политздат, 1985. Т. 8. 1946–1955. С. 511.
Там же. С. 443.
Там же. С. 512.
КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898–1986).
М.: Политздат, 1985. Т. 9. 1956–1960. С. 171.
48
В докладе Н.С. Хрущева на Пленуме ЦК КПСС 13–14 февраля 1957 года
«О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью
и строительством»1 были изложены основные соображения о сути экономической
реформы. И уже на майской сессий Верховного Совета СССР был принят Закон
«О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью
и строительством»2.
В соответствии с принятым Законом был осуществлен переход
от отраслевой формы управления народным хозяйством к территориальной.
29 июня 1957 года в Куйбышеве был создан совет народного хозяйства
(совнархоз), структура его состояла из 8 отделов и 8 производственно–
отраслевых управлений. В подчинении совнархоза находилось 121 промышленное
предприятие3. Такая форма управления промышленностью просуществовала
вплоть до реформы 1965 года и в целом имела позитивное значение
для развития экономического потенциала страны.
Наличие развитой промышленной базы с последующим привлечением
крупных финансовых, материальных и людских ресурсов позволило обеспечить
во второй половине 1960–х гг. впечатляющий рост индустриального потенциала
региона (см. таблица 2).
Таблица 2
Темпы роста валовой продукции промышленности
Куйбышевской области4
годы
1945
1955
1960
1965
во сколько раз больше к
1913
1940
53
3,7
137
9,2
230
15,3
376
25,1
Таким образом, в 1945–1965 годы определилась основная специализация
Куйбышевской области как многопрофильного военно–промышленного региона,
с преимущественным развитием военной, химической, авиационной
промышленности, машиностроения и нефтедобычи.
Выполнение основных показателей семилетнего плана (1959–1965 гг.)
послужило хорошей основой для развития экономики Куйбышевской области
в годы восьмой пятилетки (1966–1970 годы) и во многом подготовило
экономическую реформу А.Н. Косыгина:
1
2
3
4
Там же. С. 167–174.
Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью
и строительством 10 мая 1957 г. // Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва.
Седьмая сессия (7–10 мая 1957 г.). Стенограф. отчет. М., 1957. С. 291–297.
Годы и события. Хроника (к 150–летию Самарской губернии). Самара, 2000. Т.2. (1921 – 2000 гг.).
С. 121.
Народное хозяйство Куйбышевской области за 50 лет. Стат. сборник. Куйбышев, 1967. С. 22.
49
1. Индустриализация (первая советская модернизация промышленности
за счет сельского хозяйства, монополия на внешнюю торговлю и т.д.) не решили
до конца промышленного переворота в СССР.
2. Великая война с громадным трагическим исходом решила, через
специальное направление, задачи мобилизационной экономики: СССР стал
ведущей милитаристско–индустриальной державой.
3. Научные открытия, сделанные в годы Великой Отечественной войны,
инициировали советскую научно–техническую революцию.
4. Советская НТР, ставшая после июльского Пленума ЦК КПСС 1955 г.
по техническому прогрессу официальной линией, не смогла приспособиться
к делам народного хозяйства в СССР.
5. Мобилизационная модель экономики в разрезе НТР в некоторых регионах
получила огромный ускоритель в виде рождения ВПК.
6. Самарский край (Куйбышевская область) успешно перешла и справились
с задачами второй советской модернизации 1960–х – 80–х годов.
50
УРОКИ РОССИЙСКОГО ЗЕМСТВА
И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.В. ПОЛЯНСКИЙ.
кандидат юридических наук,
заведующий кафедрой государственного
и административного права
Самарского государственного университета
Политическая составляющая современного самоуправления поляризует
точки зрения относительно истории российского земства, которое подвергается
то безудержной критике, то безапелляционной апологии. Действительно,
кто не чтит свое прошлое, тот не имеет будущего, но чтить – не означает слепо
все повторять. История должна учить отличать зерна от плевел, и юбилей
земства – повод говорить не только о его достоинствах, но и проблемах, которые
некоторым образом пережили свое время и отражаются в современном
самоуправлении.
Земство основывалось на всесословности, однако это понятие не должно
вводить в заблуждение – доступность к управлению общими делами населения
ограничивалась имущественным цензом на выборах представителей в земских
органах, т.е. выборы не были всеобщими (также и после «городской реформы»
в 1870 году, когда городская дума стала бессословной с более широкой
компетенцией, в выборах участвовало не более 5% от общего числа жителей –
так было в Санкт–Петербурге и других городах), вследствие чего такие
учреждения стали выразителями интересов, прежде всего, богатого дворянства.
И куриальная система – съезды землевладельческий, городской, сельских
крестьянских обществ, в конечном счете, не обеспечивали гармонии интересов
всех социальных слоев российского общества, которая вела бы к стабильности.
Поэтому современное прочтение истории российского земства должно отражать
объективные качества учреждённой «сверху» системы самоуправления.
В процессе земской реформы ставилась задача принятия и исполнения
решений различными институтами, что выразилось в создании распорядительных
– земских собраний гласных, и исполнительных – земских управ, органов. Управы
должны были представлять земскому собранию ежегодный отчет о своей
деятельности. Таким образом, формировались некоторые элементы контроля
за управленческой деятельности со стороны народа (конечно, народа в весьма
условном смысле) через представительные учреждения – собрания гласных.
Значительную роль в исполнительной деятельности земских управ играл так
называемый «третий элемент» (по определению Самарского вице–губернатора
Г.В. Кондоиди) – наёмные земские служащие – агрономы, учителя, врачи и т.д.
Но они были не только «тягловой силой» в решении вопросов обеспечения
насущных интересов населения, но и были продуцентами оппозиционных
настроений, что со временем ярко проявилось в предреволюционные годы.
51
Безусловным достоинством реформы было утверждение принципа
самофинансирования земства, который реализовывался через формирование
экономической основы всех направлений земской деятельности – сельского
хозяйства, промышленности, охраны здоровья, ветеринарии и т.д. Несомненно,
такой подход к пониманию социально–философской сущности земства
соответствовал его предназначению как инструмента самоорганизации,
саморегуляции и самоконтроля населения, что невозможно без должной
материальной и финансовой базы.
Постепенное усиление позиций земства, в том числе и через повышение
авторитета интеллигенции в глазах народа, поскольку она была ближе к нему
по сути своей деятельности, рождало кризис доверия к монархическому
правлению, приближало революционный взрыв. Конфликт с государственной
властью естественным образом привел к тому, что земство виделось как «пятое
колесо в колеснице государственного механизма» (М.Е. Салтыков–Щедрин),
углублявшее конфликт между государством и т.н. «гражданским обществом».
Несмотря на некоторую самостоятельность, сохранялась зависимость
земства от государственных органов, их подконтрольность со стороны государства –
даже открывались и закрывались губернские земские собрания губернатором.
Таким образом, в земстве, а в последующем и в городском самоуправлении
не все было просто и однозначно! В процессе контрреформы круг избирателей
был сужен, число дворян в земстве увеличилось. Несогласованность действий
всех звеньев управления в силу внутренней энтропии и факторов внешнего
политического характера усугубляли социально–экономические и политические
проблемы самодержавной России.
Упраздненное после Великой октябрьской социалистической революции
земство не кануло бесследно в истории – в снятом виде оно отразилось
в советской системе народовластия, предусматривавшей широкое участие
населения в управлении общими делами на местном уровне через
государственно–властный механизм. Однако, как и ранее, юридическая форма
и реальное содержание не были адекватными, что снижало эффективность
Советского государства как выразителя интересов всего народа. Несмотря
на это, советский опыт организации местного управления дал положительный
результат – в силу массовости местных советов, общественного начала
в деятельности депутатов школу управления прошли миллионы граждан.
К сожалению, политическая реформа конца 80–х – начала 90–х годов
прошлого столетия, строившаяся на антисоветской, антисоциалистической
идеологи, привела к учреждению, опять «сверху», модели местного
самоуправления, не отражающей достигнутого обществом уровня политической
зрелости, которая позволила бы реализовать такое самоуправление эффективно,
с пользой для всего населения – как в плане решения вопросов местного
значения, так и формирования у населения чувства сопричастности к общему
делу. Сказалось и стремление государства уйти (в лице вполне конкретных
политических сил) от ответственности за результаты решения насущных
социальных проблем населения страны.
52
Высокие слова об историческом предназначении местного самоуправления
не заменят реальной способности населения управлять общими делами
собственными силами под свою ответственность, коль скоро нет должной
материальной и финансовой базы, профессионализма, не исключают корысти
и манипулятивных технологий формирования органов местного самоуправления
и управления общими делами заинтересованными группами, отсутствия
соответствующего профессионализма муниципальных должностных лиц
и муниципальных служащих. Хотя опыт советского прошлого позволяет многим
муниципальным руководителям и специалистам сохранять высокую
управленческую культуру и обеспечивать результативность самоуправления
городских и сельских поселений, районов. С другой стороны, наследием
советского прошлого, усиленного индивидуализмом частных собственников
в условиях так называемой рыночной экономики, является патернализм,
иждивенчество значительной части граждан, что не способствовало
формированию у населения необходимого уровня инициативности, социально–
психологической готовности к самоуправлению.
По–прежнему современное местное самоуправление – как на момент
его учреждения, так и в настоящее время продуцирует конфликт государства
и органов местного самоуправления. Свидетельством тому является опыт
функционирования местного самоуправления в Самарской области –
перманентные конфликты руководителей города Самары и области. Методы
управления муниципальными делами на уровне городов и районов мало чем
отличаются от государственной власти – для самоуправленческих
и государственных органов, например, предусмотрены одинаковые правила
работы с обращениями граждан (при этом обращения – институт
непосредственной демократии в системе самоуправления!). Финансовая
самостоятельность, которая была достоинством земства, весьма ограничена
и формат финансового обеспечения современного самоуправления фактически
является «государственным», поскольку самоуправление по большей части
находится в зависимости от государственного бюджета. Население крупных
городов и районов не ощущает себя сообществом, имеющим общие цели, задачи.
Указанные обстоятельства являются основанием для дискуссии по вопросу
о введении государственного управления на уровне районов и крупных городов
в качестве третьего уровня наряду с федеральным и региональным.
Остается нерешенной проблема критериев определения вопросов местного
значения. Например, законом предусмотрено создание муниципальной милиции,
но отношения в сфере обеспечения безопасности, охраны общественного порядка
настолько усложнились, что этот вопрос вряд ли имеет местный характер.
Механизм наделения полномочиями должностных лиц местного
самоуправления отличается «теневым» характером и излишней политической
составляющей в подборе руководящих кадров (не исключается и корыстная
субъективная основа этого процесса), допускающими смешение хозяйственных
и политических функций при доминировании последних в практической
деятельности руководителей, в частности, глав муниципальных образований,
53
совмещающих функции главы администрации. Избранные населением
должностные лица больше думают о своём политическом будущем, нежели
об эффективном решении социальных, хозяйственных проблем избравших
его жителей. Но мнимые достижения таких муниципальных деятелей продвигаются
в сознание населения, формируется искажённое представление избирателей
об их выборных представителях в самоуправленческой системе органов власти.
И в целом не была сформирована обоснованная концепция местного
самоуправления, адекватная возможностям и реалиям России, что проявилось
в процессе создания нормативной базы реформирования самоуправления –
в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще до его
вступления в силу было внесено большое количество поправок, а к настоящему
времени принято более ста (!) законов о внесении изменений в упомянутый
федеральный закон.
Постепенное накопление опыта функционирования местного самоуправления,
объективные общественные процессы поставили задачу поиска путей обеспечения
соответствия уровня самоуправления требованиям времени, разрешения
конфликтов государственной и самоуправленческой властей, вызвали системно–
структурные изменения в организации муниципальной публичной власти
(стимулирование разделения политических и хозяйственных функций высших
должностных лиц муниципальных образований, ограничение использования
пропорциональной избирательной системы в муниципальных выборах).
Способствуют повышению эффективности местного самоуправления
дифференциация вопросов местного значения применительно к различным
видам муниципальных образований, повышение ответственности должностных
лиц местного самоуправления перед населением и государством, усиление
контроля за муниципалитетами со стороны государства через участие органов
государственной власти в подборе кандидатов для назначения глав
администраций по контракту (что в свою очередь повышает ответственность
государства за результативность работы «контрактников»), а также в части
исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления. При этом являются оправданными инициативы
государства по усилению контроля в системе самоуправления и в связи
с наличием внешнеполитических факторов влияния на государство и общество.
История земства (и советской власти на местах) свидетельствует о том,
что по разным причинам государство и общество всегда стремилось ответить
на вызовы времени, в том числе и через адаптацию самоуправления
к сложившимся условиям.
Сложность и недостаточное совершенство механизма муниципальной власти
по–прежнему сохраняет задачу поиска путей внутрисистемной гармонизации
местного самоуправления, гармонизации государственной и самоуправленческой
публичной власти. Для того, чтобы устранить конфликт должного и сущего
в самоуправлении, мы должны быть гибкими, реалистичными, адекватными,
ответственными.
54
ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФАКТОРА
НА КУЛЬТУРНО–ПРОСВЕТИТЕЛЬСКУЮ РАБОТУ ЗЕМСТВА
(1865–1917)
О.В. ТУРГАНОВА
кандидат исторических наук,
доцент кафедры истории государства и права
Самарской областной академии (Наяновой)
Великие реформы 60–70–х гг. ХIХ века затрагивали все стороны жизни
государства. Но их успешное осуществление и будущее самой России было
поставлено под сомнение всеобъемлющей безграмотностью населения. Заслуга
в ее постепенном преодолении принадлежит именно земству, опиравшемуся
в своей работе на весь имеющийся русский и зарубежный опыт.
Местные органы самоуправления способствовали становлению народной
школы. На базе широких статистических исследований они вырабатывали
и проводили в жизнь принципы всеобщего начального обучения, занимались
вопросами внешкольного образования. При значительной поддержке губернского
и уездных земств существовали все учреждения среднего образования – мужские
и женские гимназии и прогимназии, реальные училища. Все самарские земства
содержали стипендиатов в высших учебных заведениях. На реализацию
культурно–просветительских проектов земством Самарской губернии тратились
огромные средства. Для всех мероприятий земства провозглашали принцип
общедоступности, общественности, без конфессиональных и национальных
различий, что являлось новым в условиях России.
Говоря о культурно–просветительской работе Самарского земства
необходимо заметить, что она намного ушла вперед по сравнению с другими
губерниями региона – Симбирской и Пензенской. Это касалось денежных затрат,
общего объема проделанной работы и ее качественного уровня. Все направления
школьного, внешкольного, профессионального, среднего и высшего образования
получили мощный толчок со стороны земства. Однако, оно могло бы сделать
гораздо больше, если бы не его цензовый состав, скудными денежные средства,
так как государство всегда ограничивало источники поступления земских средств,
а также постоянная зависимость от ограничивающей их во всех сферах
администрации. Противоречия, существовавшие между системой управления
и самоуправления в России, на наш взгляд, стали одним из решающих факторов,
мешающих развитию экономики государства, росту уровня благосостояния
населения, как и уровня его образования. И все же тому, что было сделано
в просветительной области, Россия была обязана именно земству.
Внешним отрицательным фактором являлось отношение государства
к самим земским органам и ко всем сферам их деятельности, а в области
просветительской особенно, так как во всем усматривалась политическая
подоплека. Возможно, правительство опасалось земского либерализма,
55
возможно, появления новых народников или потери своего контроля
над ситуацией. Покушения на императоров также не могли не сыграть своей роли.
Однако, некоторые законодательные ограничения, касающиеся народного
образования, зачастую трудно понять. Целью данной работы является показать
роль государственного фактора в торможении земской деятельности в культурно–
просветительской области.
Целью земства было поднять уровень жизни населения, цель государства –
удержать власть, что подразумевало создание системы всеобъемлющего
контроля за всей массой населения, немного ослабившейся после проведения
крестьянской реформы. Политическая нестабильность, народные волнения
требовали «твердой руки». Система самоуправления, чтобы быть действенной
и реально работать, нуждалась в денежных средствах и демократичности.
Это противоречие изначально было непреодолимо, поэтому государство
обречено было «ставить палки в колеса», вмешиваясь во все сферы земской
работы, в том числе в культурно–просветительской сфере.
Однако в практическом плане следует признать, что именно земство стало
наиболее демократичным и приближенным к реальным интересам народа
органом самоуправления, чем все предыдущие и последующие в России,
несмотря на все его многочисленные недостатки и давление на него со стороны
государства.
Попытаемся
вкратце
рассмотреть
поступательное
развитие
законодательного процесса в области просвещения, начиная с 1864 года,
и влияние государства на все сферы земской просветительской работы, а также
показать ее результаты в Самарской губернии.
Правительство боялось выпускать из своих рук дело образовании народа,
но не считало возможным выделять на это достаточные средства. В конце
концов, земству позволили жертвовать деньги на школы, вести в них
хозяйственную часть с разрешения начальства школы и предлагать кандидатов
в учителя. Назначать в учителя земство право не имело, все преподаватели
считались государственными служащими. Таким образом, можно сказать,
что подход правительства был очень осторожным. С одной стороны, от земств
была желательна финансовая поддержка, но с другой стороны, оно не хотело
никакой самодеятельности, особенно в области учебных программ. Дворянство,
духовенство, общая администрация, учебное ведомство, крестьянские
учреждения, школьные попечители, отдельные должностные лица – все
предъявляли свои права к школьному и внешкольному образованию. По поводу
отношения земства и учебного ведомства известный деятель Е.А. Звягинцев
писал как о «чересполосице властей» в деле народной школы1.
Однако, по закону земство вообще не было обязано заниматься вопросами
школы, с другой стороны – обязательных повинностей у него было не мало.
В связи с этим земству неоткуда было в достаточной мере финансировать это дело;
видимо, поэтому они далеко не сразу пришли к тому, чтобы взвалить его на себя.
1
Звягинцев Е.А. Земство и учебное ведомство.// Юбилейный земский сборник. СПб., 1914.–С.359.
56
В 1869 году были учреждены инспекторы народных училищ, по которому
в каждую земскую губернию было назначено по одному инспектору, а также было
предоставлено право Министерству народного просвещения открывать
одноклассные и двуклассные министерские училища.
В 1870 году народные учителя были освобождены от рекрутской
и натуральной повинности. В рескрипте 25 декабря 1873 года правительство
приглашало дворянство «стать на страже народной школы», для «ограждения
оной от тлетворных и пагубных влияний». В соответствии с этим 25 мая 1874 года
было издано «Положение о начальных народных училищах», которое
рассматривалось в качестве основного закона по народному образованию
в России. Была также организована Дирекция народных училищ в составе
директора и подчиненных ему помощников. Главное заведование народным
образованием принадлежало Министерству народного просвещения. Попечение
о народном образовании во всей губернии было возложено на губернского
предводителя дворянства и на губернский училищный совет, а в уездах –
на уездных предводителей дворянства и уездные училищные советы. Директор
народных училищ избирался попечителем учебного округа из лиц, имеющих
высшее образование, и утверждался министром народного просвещения.
Попечитель учебного округа также утверждал в должности инспекторов. Дирекции
народных училищ была передана учебная часть, во всех остальных отношениях
школы были переданы училищным советам, во главе которых стояли
предводители дворянства1.
После убийства Александра II в 1881 году положение с начальным
образованием ухудшилось. Начиная с 1884 года, первенство в этом деле
было передано духовенству. В 1885 году при Синоде был учрежден совет
для заведования церковно–приходскими школами.
В 1993 году вышло новое «Положение об училищных советах». Согласно
ему, уездный совет во главе с уездным предводителем дворянства состоял
из инспектора народных училищ, из одного члена от Министерства народного
просвещения (назначался попечителем учебного округа), от Министерства
внутренних дел (назначался губернатором) и от епархиального ведомства
(назначался архиереем), из двух – от уездного земского собрания и из одного –
от городского общества (назначался обществом). Губернский совет во главе
с губернским предводителем дворянства состоял из директора народных училищ,
из одного члена от Министерства народного просвещения, из одного –
от Министерства внутренних дел, из одного представителя от епархиального
ведомства и из двух членов от губернского земского собрания.
В 90–х годах активно действовал «ученый комитет» при Министерстве
народного просвещения. Он обсуждал педагогические вопросы, программы,
учебники и пособия. Издания, не одобренные комитетом, не могли быть
использованы в народных училищах. Кроме того, на местах правом надзора
обладали губернаторы.
1
Начальное народное образование в 60–х – 70–х годах ХIХ века.// Народная энциклопедия. Т.10.
М.,1910. С.33–34.
57
Любое, часто самое незначительное дело требовало длительного
разрешения. Так, допущение земских кандидатов на учительские должности
обуславливалось согласием инспекторов, которые в свою очередь должны были
вступать в переписку по этому поводу с администрацией: жандармское
управление должно было удостовериться в политической благонадежности
каждого кандидата в учителя, без чего утверждение его на эту должность было
невозможным. Между земством – с одной стороны, школой и земским учителем –
с другой был поставлен представитель учебного ведомства в качестве
руководителя и наблюдателя учебной стороны школы. Это обстоятельство
пресекало земское влияние на качественное развитие начальной школы
и на учительский персонал, хотя оно и пыталось использовать все лазейки
в законодательстве, шаг за шагом оно расширяло свои полномочия.
В 1864 г. вышло в свет «Положение о начальных училищах», заложившее
фундамент начального образования пореформенной России. Правительство
предоставило право крестьянам и земству после получения разрешения
начальства, открывать школы, жертвовать на них деньги, вести хозяйственную
часть, предлагать кандидатов в учителя. Однако уже в 1866 году была учреждена
цензура для учебников. В 1867 году школы отдали в руки Министерства народного
просвещения, а в материальном отношении в селениях государственных крестьян
они были переданы земствам. Согласно «Положению о начальных училищах»
25 мая 1874 года заведование народным образованием выглядела следующим
образом:
Министерство народного просвещения (во главе с министром)
Попечитель учебного округа
Попечительный совет (попечитель учебного округа во главе) в составе:
помощник попечителя;
ректор университета;
окружные инспекторы;
директора гимназий, реальных училищ и дворянских институтов;
директора учительских семинарий МНП.
Дирекция народных училищ (с 1874 г.) в составе директора (избирался
попечителем из лиц, получивших высшее образование, и утверждался министром
народного просвещения) и его помощника.
Инспекторы народных училищ (с 1869 г., утверждались попечителем
учебного округа).
Губернский училищный совет (губернский предводитель дворянства).
Уездный училищный совет (уездный предводитель дворянства).
Дирекции народных училищ была передана учебная часть, во всех
остальных
отношениях
школы
подчинялись
училищным
советам.
На предводителей дворянства (рескрипт 25.12.1873 г.) правительство возлагало
ответственность «стать на страже народной школы» для «ограждения оной
от тлетворных и пагубных влияний»1.
1
Начальное народное образование в 60–х – 70–х годах ХIХ века //Народная энциклопедия. Т.10.
Народное образование. М., 1910. С.33–34.
58
После убийства Александра II в 1881 г. правительство стремиться передать
ведущую роль в этом деле духовенству. В 1893 г. вышло новое «Положение
об училищных советах», еще более сковывавшее земскую инициативу
и усложнявшее их деятельность. Согласно ему, губернский и уездный советы
стали представлять следующую структуру:
Уездный училищный совет (уездный предводитель дворянства):
инспекторы народных училищ;
1 представитель от МНП (от попечителя учебного округа);
1 – от МВД (назначался губернатором);
1 – от епархиального ведомства (назначался архиереем);
2 – от уездного земского собрания;
1 – от городского общества (назначался обществом).
В уездных училищных советах могли также участвовать земские участковые
начальники.
Губернский училищный совет (губернский предводитель дворянства):
директор народных училищ;
1 представитель от МНП;
1 – от МВД;
1 – от епархиального ведомства;
2 – от губернского земского собрания.
В 90–х гг. активно действовал «ученый комитет» при Министерстве
народного просвещения. Он обсуждал педагогические вопросы, программы,
учебники и пособия. Издания, не одобренные комитетом, не могли быть
использованы. Кроме того, на местах правом надзора обладали губернаторы.
К середине 90–х гг. ХIХ века органами уездного земства, участвовавшими
в заведовании делом народного образования были:
1. Земское Собрание (губернское и уездное) с подготовительными комиссиями;
2. управы;
3. постоянные комиссии по народному образованию;
4. члены управы, заведующие школьным делом;
5. члены училищного совета от земства;
6. специальные комиссии для заведования отдельными отраслями
народного образования.
Губернское земство заведовало нуждами всей губернии. Это, например,
подготовка учительских кадров и открытие своих средних и специально–
педагогических учебных заведений.
Земско–общественные школы в Самарской губернии начинают появляться
уже в 1865 году. В 60–е годы ХIХ века Самарское губернское земство занимало
второе место среди других земств России по затратам на народное образование1.
В 60–80–е годы ХIХ века земские школы открывались редко. Одной из причин
являлось то, что крестьяне в своем невежестве не видели практической пользы
в обучении грамоте и к тому же недоверчиво относились ко всем казенным
учреждениям вообще. Традиционный быт, невозможность самообразования,
1
Самарское земство 1864–1914. С.31.
59
всеобщая бедность, выплата податей, частые неурожаи заставляли население
считать каждую копейку и скупиться на любое дополнительное обложение,
тем более такое сомнительное, как училище. Получался замкнутый круг:
невежество порождало отсталое ведение хозяйства и бедность и наоборот. Важно
было привлечь сельские общества к почину открытия училищ. Управы пытались
действовать через мировых посредников и письменные обращения в волостные
правления. При этом земство предлагало в качестве стимула взять на себя часть
расходов по организации школ1. Обещалось выплатить до половины всех
затрачиваемых денег на условиях права контроля за ходом обучения.
Одновременно с открытием новых училищ земства ставили вопрос о создании
при них фундаментальных и ученических библиотек.
В середине 90–х гг. ХIХ в. наблюдается резкий рост земских затрат
на народное образование, оно постепенно отказывается от принципа
«поощрения», добивается изменения отношения к ней крестьян. В училища
потянулись и раскольники, и местное нерусское (так называемое «инородческое»)
население. В 1877 г. в Самарской губернии насчитывалось от 20 до 55 заведений
на уезд, а в 1898 г. – до 130, что было больше, чем в соседних губерниях,
но меньше, чем в Московской, Петербургской и Харьковской.
Земство через многочисленные ходатайства подготовило и приблизило закон
1908 г. о всеобщем обучении. К моменту его появления земствами уже был
создан тип народной школы. Ее повсеместному распространению мешало
отсутствие достаточных средств, что в конечном итоге вылилось
в государственную программу всеобщего начального образования в России.
Ведущее место в ее реализации отводилось местным самоуправлениям.
Они сформулировали три его главных принципа: общедоступности, бесплатности
и обязательности2.
Министерство народного просвещения начало работу по осуществлению
всеобщего обучения через государственные мероприятия с 1905 г. В 1907 г.
министром П.М. Фон–Кауфманом было внесено соответствующее представление
в Государственную Думу. Всем детям обоего пола должна была быть
предоставлена возможность по достижении школьного возраста пройти полный
курс обучения в начальной школе. Забота об открытии достаточного числа
училищ была возложена на учреждения местного самоуправления. Школьный
возраст ограничивался 8–12 годами, продолжительность обучения – 4 годами,
школьный радиус (расстояние, население которого обслуживала одна школа) –
3 верстами. Учреждениям местного самоуправления было поручено составление
школьных сетей и финансовых планов их осуществления. Были установлены
определенные требования к устройству включаемых в сеть училищ. Церковно–
приходские школы могли быть включены (и повсеместно включались) в сеть,
школы грамоты – нет, так как не соответствовали перечисленным выше
требованиям. Церковно–приходские школы, включенные в сеть, получали
пособия за счет кредита, отпускаемого по смете Синода, на равных основаниях
с училищами ведомства Министерства народного просвещения.
1
2
ГАСО. Ф.5. Оп.12. Д.16. Л.20 об.
Там же. С.150.
60
22 июня 1909 г. вышел закон об образовании при МНП школьно–
строительного фонда и выдаче пособий на школьно–строительные надобности
начальных училищ. Размер пособия составлял половину строительной
стоимости1. Даже сметы этих пособий, не говоря уже о действительно
выделенных из казны суммах, не соответствовали заявленным с мест нуждам.
В результате подведения всего под один шаблон и игнорирования местных
повинностей страдали наиболее бедные малонаселенные местности,
а финансовая зависимость земства от казны отразилась на земских программах
обучения и кадровой политике.
Важнейшим видом казенной денежной помощи являлась выдача постоянных
ежегодных пособий на содержание училищ по законам 3 мая 1908 года, 10 июня
1909 года, 9 мая 1911 года, 13 июня 1912 года и 7 июля 1913 года. Субсидии
назначались министерством под условием представления земскими
учреждениями школьных сетей и финансового плана введения всеобщего
обучения по принципам и нормам департамента народного просвещения,
не зависимо от того, согласны с ними те или иные земства или нет. Финансовые
затруднения толкали большинство земств на принятие всех требований
министерства и вынуждали их строить планы осуществления всеобщего обучения
по нормам департамента. Все это не могло не отразиться на степени
самостоятельности земского самоуправления в их деятельности в области
построения учебных программ, кадровой политике, образовательном цензе и др.
Бесправие самоуправлений в учебной части было важным фактором,
тормозящим процесс всеобуча. Примерная официальная программа МНП была
основой, обязательной для всех начальных школ. Ее объем, названный
«наименьшим», становился единственным, свободно допускаемым объемом.
Наряду с общей и всероссийской программой стал появляться целый ряд
программ местных, выработанных учебным начальством или уездными
училищными советами. Одновременно с этим шло усиление влияния инспекторов
народных училищ, многие из которых стремились руководить учебной частью
в составлении и издании обязательных программ для так или иначе подчиненных
училищ. С самими учителями и их мнением долгое время не считались вообще.
Это приводило к отрицательному и часто враждебному отношению последних
ко всякой обязательной программе.
В 1909 г. МНП выработало новый проект положения о начальных училищах.
В новый проект были внесены некоторые льготы по отношению к школам,
содержимым земствами, городами и сословиями. Им было предоставлено право
открывать школы явочным порядком, сообщая об этом в семидневный срок
училищному совету или инспектору начальных училищ, а при назначении
учителей – в двухдневный срок с приложением документов2. Однако этот
законопроект оставлял за МНП те же функции в отношении объема и планов
преподавания, допущения в школы учебников и пособий, что предусматривало
и Положение 1874 г. Кроме прочего, инспектору народных училищ предоставлялось
право замораживать выдачу пособий от казны. Это увеличивало власть учебной
администрации, стесняя частную и общественную инициативу.
1
2
РГИА. Ф.733. Оп.227. Д.204. Л.29.
Народная энциклопедия. Т.10. С.137.
61
Земства пытались объединиться для решения наиболее важных проблем.
Жизненно важно было, например, найти новые источники земского обложения,
отчислить земствам какую–либо долю государственных доходов, отменить закон
о предельности земского обложения. Земства ходатайствовали о пересмотре
устава о земских повинностях, об освобождении земств от обязательных
повинностях (в частности, от расходов по разъездам полицейских чинов), о новых
источниках доходов (например, о передачи земству государственного
поземельного налога и 3% дохода от государственной винной монополии),
о принятии казной половины расходов по борьбе с эпидемиями, о предоставлении
земству права хранить средства в частных банках. Конечно, передача
поземельного налога не могла кардинально увеличить бюджет (так как
составляла по Самарской губернии 440 тыс. р.), но наряду с плановой помощью
казны и освобождением от некоторых расходов привела бы к общему росту
благосостояния населения1.
Таким образом, главными (что помещало земствам к 1917 году осуществить
программу всеобщего обучения) стали две причины: недостаток финансирования
и законодательные ограничения. Но именно земству принадлежит заслуга
создания начальной народной школы в пореформенной России.
Земство также занималось подготовкой учительских кадров. Правовой
основой существования учительских семинарий стало Положение 1870 г.
Например, в городе Самаре действовала Самарская земская школа для
приготовления сельских учительниц, содержавшаяся всецело на счет губернского
земства2, являвшаяся предметом его особой гордости. Всего это учебное
заведение просуществовало 41 год (закрыто в 1913 г.), и его закончили
956 девушек3.
Взгляды земства на подготовку педагогических кадров для народных школ
отличались от представлений министерства народного просвещения. Самарское
губернское земство исходило из принципа, что народный учитель должен быть
не только ремесленником–педагогом, но и человеком, по возможности
всесторонне образованным. Поэтому оно построило проект учительской
семинарии «на широких началах» и отослало его на утверждение в МНП.
Министерство не нашло ничего противозаконного в проекте устава и программы
школы, но, тем не менее, их не утвердило. Объяснение сводилось к следующему:
«непрактично давать сельской учительнице такое развитие, так как образованная
девица не удовольствуется ролью сельской учительницы»4.
31 марта 1900 г. Министром народного просвещения были утверждены
«Правила о педагогических курсах для приготовления учителей и учительниц»5.
1
2
3
4
5
ГАСО. Ф.5. Оп.12. Д.287. Л.20.
Народный учитель. Календарь–справочник. Законы, правительственные распоряжения и прочие
справочные сведения по делам народного образования. СПб., 1911.С.170–171.
ГАСО. Ф.5. Оп.8. Д.161. Л.4.
Смирнов О. Права земств и учителей в деле народного образования // Школа, земство и учитель.
М., 1911. С.108.
РГИА. Ф. 733. Оп.277. Д.59. Л.1.
62
Общее наблюдение поручалось местному инспектору народных училищ, а общее
руководство – учителю инспектору городского училища. По окончании
обучавшиеся сдавали экзамен и получали свидетельство на звание учителя
начального училища по программе МНП 1896 г., а также женских гимназиях
и прогимназиях. Но особых преподавателей для этих курсов не было,
это послужило причиной для возникновения «Правил о педагогических курсах
для приготовления учителей и учительниц начальных училищ 29 июня 1907 г.».
Если они учреждались на средства МНП, то требовалось разрешение
министерства, а если на местные средства – попечителя учебного округа.
Преподаватели представлялись заведующими курсами, и во всех случаях должны
были утверждаться директором народных училищ или попечителем учебного
округа. Ответственность за проведение возлагалась на заведующих курсами,
а учебно–педагогическое руководство принадлежало совету курсов, состоящему
из заведующего ими председателя и лиц, которые читали там лекции и вели
образцовые уроки в начальном училище при курсах1.
В целом, можно признать, что на пути земства, пытавшегося создать сам тип
нового народного учителя, стояло множество преград, особенно со стороны
правительственной администрации. Однако в начале ХХ века земский учитель
показал себя и завоевал всеобщее уважение.
Как материальное, так и правовое положение сельского учителя оставляло
желать лучшего. Не только из–за недостатка претендентов, но и потому,
что учебное начальство отклоняло земских кандидатов по причине
«неблагонадежности». Например, в 1878 г. в Самарском уезде по этой причине
несколько народных школ вовсе остались без учителей2.
Кроме того, сельские учителя получали за свой труд часто мизерное
вознаграждение. Сначала заработная плата никак не регламентировалась
законом. 11 февраля 1898 г. Правительствующий Сенат постановил,
что «Определение оклада содержания учителям земских школ зависит
от усмотрения земства», хотя они и не относились законом к категории лиц,
в нем служащих3. Так как у земств не было крупных средств, то оплата
учительского труда не могла быть высокой. Этот вопрос неоднократно
поднимался на собраниях, и оклады по мере возможности повышались. Несмотря
на это, этих окладов все же едва хватало на проживание
Учителя, не видя другого источника поддержки, обращались в земские
управы с ходатайствами на несправедливое увольнение и свое бесправие.
По статье 3.492. т.10, ч.1 Свода Законов председатель уездного училищного
совета и инспектор народных училищ могли устранять неблагожелательных
преподавателей от исполнения обязанностей4. Сохранилось прошение
1
2
3
4
РГИА. Ф.733. Оп.277. Д.59. Л.15–16.
Отчет Самарской уездной земской управы за 1878 год. Самара, 1879. С.144.
Кузнецов Н.И. Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших
по земским делам. Воронеж, 1913. Т.10. С.400.
Пругавин А.С. Законы и справочные сведения по начальному народному образованию.
СПб., 1898. С.28.
63
одновременно 19 учителей начальных школ Самарской губернии о помощи
земского собрания в защите их интересов после их незаконного увольнения, когда
они были отстранены от занимаемых должностей по непроверенным
«секретным» доносам местной деревенской полиции по одному лишь подозрению
в причастности к крестьянским волнениям. Не признавая предъявленные
обвинения, они просили губернатора о расследовании виновности судебным
порядком. Он обещал дать делу законный ход при условии подачи заявлений
с доказательствами своей невиновности в причастности к беспорядкам или
предоставления удостоверений в благонадежности от местных сельских или
волостных властей. Однако, даже подав такие заявления, добиться от властей
восстановления в должностях не удалось1, и учителя обратились к земству.
Действительно, «хозяев» у народного учителя было не счесть. Он находился
в прямой зависимости не только от каждого члена училищного совета,
но и от старосты, священника, старшины, школьного попечителя, писаря,
урядника.
Не все справедливые учительские требования могли быть удовлетворены
земскими собраниями, даже если бы они того и пожелали, так как жесткие рамки
политической системы России сковывали многие начинания в школьном деле.
Государственное влияние ощущалось также в системе допуска литературы
для земских школьных и народных библиотек. Правила разрешали не более 10%
прошедших цензуру изданий. Издания на нерусских языках также запрещались,
что предполагало изначальную недоступность читален для большой части
многонационального населения Самарской губернии. Каталоги разрешенных книг
не включали многие газеты и журналы, в том числе местные (например,
«Губернские ведомости»), новейшие книги. В то же время оставлялось много
устаревших, а подчас и низкопробных изданий. Вышеперечисленные
формальности затрудняли развитие библиотечного дела в сельской местности.
Суровые министерские каталоги были упразднены лишь 2 декабря 1905 г.
Заботясь о предоставлении грамотным крестьянским детям возможности
самообразования, Земство имело право открывать книжные склады и заниматься
продажей книг. Учреждение и содержание книжных складов для народных школ
было регламентировано министром народного просвещения 18 января 1904 г.
в «Правилах о книжных складах при низших учебных заведениях ведомства
МНП»2. Они могли открываться с разрешения губернатора, который в то же время
имел право закрывать их, «в случае обнаружения обстоятельств, противных
общественному порядку и спокойствию» по ходатайствам училищным советов
или инспекторов народных училищ.
Гонения на либеральные идеи после 1907 г. отразились и на земской
книготорговле. Значительное количество земских складов было ликвидировано,
в том числе и Самарский книжный склад, один из самых крупных в Казанском
учебном округе.
1
2
ГАСО. Ф.5. Оп.6. Д.69а. Л.3.
Календарь–справочник «Народный учитель». Законы... С.114–116.
64
С 1869 по 1901 гг. действовал Особый отдел ученого комитета МНП
по рассмотрению книг для народного чтения, допустивший за годы своего
существования всего лишь 287 брошюр и ставший тормозом для развития
внешкольного образования. В 1876 г. были изданы правила (отмененные
в 1901 г.), регламентирующие народные чтения. Они диктовали разрешение
народных чтений в каждом отдельном случае через попечителей учебных округов
по соглашению с губернаторами. Надзор за ними возлагался на директоров
народных училищ, допускавших только одобренные ученым комитетом МНП
книги, а читать их могли только лица, утвержденные губернатором и директором
народных училищ. Малейшее отступление вело к немедленному закрытию.
Правила ставили сложно исполнимые условия. Так, чтение во всеуслышание
какой–либо книги требовало разрешение самого министра народного
просвещения, который должен был согласовать это с министром внутренних дел
и прокурором Святейшего Синода, а при слушании чтений необходимо было
обеспечить присутствие лица духовного или учебного ведомства. Читающий
должен был при этом получить разрешение полиции, духовенства
и представителя МНП1. Все это становилось тормозящим фактором, и до начала
ХХ в. в уездах Самарской губернии лишь изредка организовывались чтения
для крестьян. Условия разрешения способствовали распространению в 90–х гг.
ХIХ – первых годах ХХ вв. именно религиозно–нравственных чтений.
В 1902 г. были изданы новые «Правила о народных чтениях в учебных
заведениях МНП». Теперь разрешение зависело от согласия директора народных
училищ, который мог допускать «в исключительных случаях» чтение книг,
не вошедших в министерские каталоги. Чтецы по–прежнему нуждались
в одобрении губернатора. Народные чтения подразумевали не только чтения
по тексту, но и живое слово, то есть, «народные лекции».
Особенное развитие с начала века получили сельскохозяйственные
народные чтения, ведение которых во многих земствах было прямо включено
в задачи земского агрономического персонала. Для них в 1903 г. были
утверждены специальные правила – «О чтениях по сельскому хозяйству
ведомства Министерства земледелия». Также земствами проводились чтения
по кооперации и врачебно–санитарным вопросам. Многие уездные управы
возбуждали ходатайства в губернские о выделении им средств на организацию
популярных медицинских чтений и распространение популярных брошюр2.
Указ 20.03.1907 г. подчинял народные чтения новым общим правилам
о собраниях, которые устанавливали явочный порядок их устройства.
Народные чтения и курсы всех видов были наиболее освоенной земствами
формой просветительской работы, приносившей реальные практические
и необходимые людям результаты.
До земства в Самарской губернии кроме г. Самары не было
профессиональных школ3. Вставал вопрос о подготовке специалистов
для земского хозяйства.
1
2
3
Народная энциклопедия. Т.10. С.186–187.
Вестник Пензенского Земства. 1912. № 8. С.598.
Самарское земство. С.25.
65
Земские профессиональные школы можно подразделить на следующие
группы:
1) сельскохозяйственные школы и сельскохозяйственные отделения
при начальных школах;
2) ремесленные учебные заведения;
3) школы медицинских и ветеринарных фельдшеров;
4) школы прочих типов (дорожных десятников, печных мастеров,
огнестойкого строительства).
Первое «Положение» о сельскохозяйственных школах было издано в 1883 г.
Перед ними тогда ставились задачи сообщения населению основных
сельскохозяйственные сведений и обучения ремеслам через практические
занятия. В 1904 г. появилось новое «Положение о сельскохозяйственном
образовании». 1912 г. были изданы еще одни правила, устанавливавшие
двухгодичный курс обучения для крестьян 15–18 лет, окончивших одноклассные
школы1. Они являлись на практике систематическими сельскохозяйственными
курсами для взрослых2.
По положению 1904 г. о сельскохозяйственном образовании, права земств
по отношению к организованным ими сельскохозяйственным школам не отвечали
действительным потребностям. Преподавателей утверждал в должности
департамент земледелия по представлениям школ. Эти правила касались низших
и средних сельскохозяйственных учебных заведений. Земства не раз
высказывали свою неудовлетворенность такими правилами.
К 1909 г. в России существовало 49 земских низших сельскохозяйственных
школ, в том числе 3 – в Самарской губернии. Все содержались на средства
уездного земства с пособием от губернского3.
Земские принципы образования постоянно проверялись временем.
Это касалось также и учебных программ. То, что не выдерживало испытания
практикой, заменялось. В конце концов, они были признаны и взяты за основу
дореволюционными государственными учебными учреждениями.
Таким образом, тормозящее влияние государственного фактора для земской
просветительской деятельности заключалось в:
1. нежелании правительства отдать в полном объеме дело народного
образования органам местного самоуправления. Оно боялось этого в основном по
политическим соображениям;
2. в недостатке финансирования от казны и невозможности для земства
распоряжаться собственными финансами, так как образование не входило
в его основные обязанности, заключавшиеся в первую очередь в сборе налогов
для казны;
3. в бюрократических препятствиях, к которым относилось также
обязательное утверждение учителей через проверку жандармским управлением.
1
2
3
Титов Л. Хроника профессионального образования // Русская школа. 1915. № 11. С.57–58
Журналы Самарского губернского земского собрания 49–ой очередной сессии...С.452.
Веселовский Б.Б. История земства... Т.2. С.278.
66
Всю полноту власти в организации просветительского дела на местах органы
самоуправления получили лишь после февральской революции 1917 года.
Законодательство было на их стороне, но круговорот политических событий
того времени отнимал реальную возможность осуществления столь грандиозных
планов. В 1918 году земство столкнулось с новым государством, которое также
не хотело предоставить ему власть на местах. После октябрьской революции
большевики, разгоняя земства, восприняли в основном земские разработки,
создали на их основе «советскую школу», вычеркнув, однако, ссылки на авторов.
67
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ САМАРСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX В.:
РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Н.М. РУМЯНЦЕВА.
кандидат исторических наук,
доцент кафедры истории и философии
Тольяттинского государственного университета
Интенсивный промышленный рост, который переживала Россия во второй
половине XIX века, обусловил стремительную урбанизацию сельской России,
способствовал изменению облика столичных и крупных российских городов.
Здания торгово–промышленных компаний, банков, железнодорожных вокзалов,
располагаясь в наиболее престижной части города, определяли характер облика
городов того времени. Эти капитальные сооружения, построенные более столетия
назад, по большей части функционируют и сегодня, представляя несомненную
историко–архитектурную ценность.
Решающую роль в развитии муниципальной инфраструктуры городов
во второй половине XIX века стали играть городские думы, активно
способствовавшие развитию предпринимательского дела. В результате
пореформенный губернский город имел уже достаточно сложную инфраструктуру
городского хозяйства: появился водопровод, электрическое освещение,
развивался городской транспорт. Основным направлением в развитии городского
транспорта был переход от индивидуальных средств передвижения (извозчики)
к массовому общественному транспорту. В Петербурге и Москве ещё в 20–40–е
годы стали курсировать омнибусы – закрытые конные экипажи на 16 мест.
В пореформенный период общественный транспорт получил дальнейшее
развитие: появилась конка – конно–железная дорога, на которой вагоны,
запряженные лошадьми, двигались по рельсам. Впервые регулярное движение
на городской железной дороге началось в Петербурге в 1864 году: сеть линий
была протяженностью восемь верст, увеличившись к концу века до 85 верст.
В 80–90 годы конка как вид общественного пассажирского транспорта была
известна не только в столицах, но и во многих провинциальных городах.
На страницах газет и журналов обсуждались вопросы развития конно–железных
дорог, сравнивались конки Петербурга и Нью–Йорка, рассматривались вопросы
об открытии этого городского средства сообщения в различных городах России.
В 1890 году началось сооружение конно–железной дороги в Самаре: в марте
городская дума заключила с Акционерным обществом конно–железных дорог
договор об устройстве конки. Согласно условиям контракта «по истечении 50 лет
со дня его заключения вся сеть рельсовых путей, с принадлежащим ей движимым
и недвижимым имуществом, должна была поступить в собственность города».
Кстати, стоимость этого имущества оценивалась в 1897 году в 210 тысяч 152 рубля.
68
Общество конно–железных дорог, кроме того, обязывалось ежегодно
предоставлять городу двадцать билетов для бесплатного проезда1. В 1895 году
началось регулярное движение на Самарской конно–железной дороге.
К 90–м годам относится появление в ряде городов Российской империи
электрического трамвая. Впервые регулярное движение было организовано
в 1896 году в Нижнем Новгороде. Вслед за Новгородом трамвай появился
в 1898 году в Москве. В этом же году Общество городских и пригородных
конно–железных дорог России обратилось в Самарскую городскую думу
с предложением заменить существующую в городе конно–железную дорогу,
основанную на конной тяге, электрической. Гласные городской управы в течение
года не раз обсуждали это предложение и, наконец, выразили согласие, решив,
что «от замены конной тяги электрической город помимо финансовых
соображений выиграет, получив более совершенный способ передвижения
в смысле быстроты и удобства, а также приобретет более культурный вид улиц»2.
Предполагалсь построить несколько новых линий протяженностью более восьми
тысяч сажень, при обязательной постройке линии в центре города на Дворянской
улице, где находилась городская управа, библиотека, почта, телеграф, губернская
земская управа и другие учреждения общественного значения. Все работы
по замене конной тяги электрической взяло на себя, с согласия гласных городской
думы, Бельгийское акционерное общество «Взаимная компания трамваев»,
специализировавшееся на строительстве предприятий городского хозяйства.
Представители бельгийского общества, прибывшие для заключения договора,
запросили концессии сроком на десять лет. Однако городская дума определила
срок концессии только на пять лет. В начале века работы по сооружению
трамвайных линий в Самаре были завершены.
В 80–е годы одним из важных источников финансирования развития
городской инфраструктуры стали займы. Крупные города Европы, как правило,
широко использовали их для пополнения своего бюджета. Возможности
заключать займы на отечественном рынке, бедном капиталами, у русских городов
были минимизированы. В то же время один только Лондон имел задолженность,
в три раза превышавшую долги всех русских городов, вместе взятых3.
Тем не менее, городские займы сыграли важную роль в развитии русских городов
и, в частности, Самары.
Первой формой привлечения частного капитала стало заключение
концессионных договоров, в соответствие с которыми города уступали другому
хозяйственному субъекту – на определенный срок и на договорных условиях –
свое право устроить и вести хозяйство в данной сфере, отчисляя часть прибыли
в городской бюджет. По истечении срока договора предприятия переходили
в собственность города.
1
2
3
ЦГАСО. Ф. 153. Оп. 9. Д. 696. Л. 69.
Опись по журналам Самарской городской думы. – Самара, 1900. – С. 446.
Русские биржевые ценности 1914 – 1915 гг. Пг.: 1915. С. 39.
69
Самарская городская дума весьма успешно осуществляла заемную политику.
В 1870–х годах для гласных стало очевидным, что налоги не могут решить
проблему бюджетного наполнения и стать основой для модернизации городского
хозяйства. Нужны были дополнительные средства, новые источники городских
доходов. Гласные обратились к министру внутренних дел с ходатайством
о предоставлении городскому обществу крупного государственного займа для
осуществления важного хозяйственного проекта. При этом дума обращала
внимание на то, что со временем эти затраты должны были не только окупиться,
но и приносить городу ощутимые доходы в размере 100 тысяч рублей ежегодно1.
В соответствии со сложившимся бюрократическим порядком был объявлен
конкурс на строительство водопровода в Самаре; наиболее выгодные условия
были предложены московским механическим заводом братьев Бромлей.
Городским головой в этот период был Петр Владимирович Алабин, который
высоко оценил работу подрядчиков, выполнивших принятые на себя
обязательства самым добросовестным образом. В 1887 году водопровод
в Самаре был успешно введен в эксплуатацию. Таких мощных противопожарных
систем в России практически не было. Затраты на его устройство обошлись
городу в 420 тысяч рублей; при этом городская дума ежегодно увеличивала
ассигнования на содержания водопровода: если в 1890 году они составляли
7 тысяч рублей, то в 1896 году достигли 26 тысяч в год2.
В 1892 году Самарская дума постановила принять водопроводные здания
и сооружения от устроителей фирмы «Братья Бромлей и К» в хозяйственное
заведование города. Это наглядный пример успешной муниципализации
городского хозяйства, к которой постоянно призывали городских гласных
современники.
Тем не менее, для многих городов России вопрос кредитования всегда стоял
остро и решался на протяжении длительного времени. Городские думы далеко
не сразу вступили на путь самостоятельного строительства предприятий, хотя
при этом понимали, что никакое серьезное улучшение городского благоустройства
невозможно без крупной единовременной затраты. Одной из причин была боязнь
перед займами, на преодоление которой потребовалось свыше двадцати лет.
Петербург был одним из первых городов империи, заключивший в 1875 году
облигационный заем на строительство Литейного моста; впоследствии столичная
городская дума прибегала к займам, прежде всего, при строительстве таких
крупных объектов, как мостов, устройство телефонной сети и трамвайного
сообщения. Займы стали одним из основных источников, откуда черпались
средства для развития инфраструктуры города.
К концу XIX века активная займовая политика не была особенностью
развития только столицы: муниципальные предприятия сооружались
и в провинциальных городах. Не была исключением и Самара.
1
2
ЦГАСО. Ф.170. Оп.1. Д.118. Л.14.
Смета Самарской городской управы о доходах и расходах на 1896 год.:1895. С. 159.
70
За счет займов была создана целая сеть новых городских предприятий
и значительно усилена мощность старых: устроена канализация, осуществлена
замена конной тяги электрической, в результате чего конку сменил электрический
трамвай, наконец, устроено, а затем выкуплено у немецкой фирмы «Сименс
и Гальске» электрическое освещение.
Динамичность и гибкость бюджетной политики городского самоуправления
Самары открывала перспективу привлечения новых доходов, которые
направлялись на реализацию дорогостоящих проектов, таких как водопровод,
телефон и прочее. Это позволило Самаре занять в 90–е годы третье место среди
городов Российской империи по относительному развитию уличной водосети
и второе – по подаче воды на душу населения, оставляя позади по этим
показателям даже столицы.
71
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ САМАРСКОГО ЗЕМСТВА
ПО РАЗВИТИЮ КООПЕРАЦИИ В ГУБЕРНИИ
О.А. БЕЗГИНА
кандидат исторических наук,
заведующая кафедрой истории и философии
Тольяттинского государственного университета
Первые отечественные кооперативы появились на волне модернизации
страны, связанной с реформами Александра II. Инициаторами создания
кооперативов первоначально выступали наиболее активные и образованные
люди своего времени, как правило, представители привилегированных слоев.
Ориентируясь на опыт западноевропейских стран, они рассматривали кооперацию
как социально–экономический феномен, способный стать средством для включения
населения в рыночную экономику и развития новых социальных отношений.
Преимущественно крестьянское население Поволжья в пореформенный
период, несмотря на институциональные трудности, постепенно включаясь
в рыночную экономику, становилось более самостоятельным, независимым
и просвещенным. Вместе с тем, крестьяне страдали от нехватки средств, которые
вынуждены были занимать у ростовщиков под огромные проценты. Сама жизнь
требовала развития инициативы и финансовой самостоятельности крестьян.
Взаимоотношения земства и кооперации в конце ХIХ – начале ХХ вв. прошли
несколько этапов: от взаимных критики и обвинений до периода взаимовыгодного
системного сотрудничества.
На заре развития кооперативного движения в России, в начале 1870–х гг.,
земские учреждения, по словам современника, «приняли живое участие»
в устройстве сельских кредитных и ссудо–сберегательных товариществ.
Во всяком случае, обсуждение этого вопроса в земских собраниях происходило
довольно активно. Первоначально земства взяли на себя попечительство,
контроль и руководство новым делом. По мере сил они пропагандировали работу
действующих товариществ, публиковали их уставы, печатали отчеты, рассылали
по волостным правлениям брошюры о ссудо–сберегательных товариществах,
изданные Комитетом, обращались к сельским сходам с предложениями
об учреждении товариществ.
Земства выявляли на местах людей, пользующихся доверием среди
местного населения, способных познакомить крестьян «с началом устройства
ссудных товариществ», содействовали открытию новых товариществ
и представляли их уставы на утверждение Министру финансов.
Кроме того, земства выдавали возникающим товариществам ссуды
в большинстве случаев в виде первоначальных займов. Как правило, эти кредиты
составляли от 500 до 3000 руб. на одно товарищество и выдавались они на срок
от 2 до 10 лет. Чаще всего первоначальные займы выдавались под 3–5%,
хотя бывали случаи и беспроцентных ссуд. Источниками для этих кредитов
служили или остатки земских сборов, или в большинстве случаев,
продовольственные капиталы.
72
Земства наблюдали за деятельностью кредитованных ими товариществ.
С этой целью некоторые из них назначали попечителей. Для обеспечения
возвращения займов, земские управы производили ревизии в товариществах.
Впрочем, зачастую попытки земств организовать правильный контроль и руководство
товариществами оказывались безуспешными из–за недостатка или даже полного
отсутствия в деревнях людей, способных к выполнению этих функций.
С большим трудом создав эти общества, земства столкнулись с еще
большей проблемой – необходимостью наладить их систематическую работу.
Деятельность обществ, созданных по инициативе сверху, зачастую ограничивалась
лишь распределением выделенных средств. Крестьяне, получив ссуду, теряли
интерес к этому обществу. Взятые кредиты, как правило, не возвращались.
Поэтому в пореформенный период Самарское земство весьма осторожно
подошло к выдаче первоначальных займов сельским кредитным товариществам.
Сумма их к 1890 г. составила лишь 792 руб. Для сравнения, Новгородское
губернское земство за тот же период выдало 49750 руб., а Саратовское –
21 тыс. руб.1
В целом земства поволжских губерний по сумме выданных ссуд находились
на последнем месте в России, что свидетельствует, с одной стороны, о менее
активном развитии здесь кредитной кооперации в пореформенный период.
С другой стороны, это может свидетельствовать и о взвешенном подходе
к открытию новых кооперативов из–за неподготовленности основной крестьянской
массы к новому явлению. К примеру, гласные Новоузенского уездного земского
собрания Самарской губернии пришли к выводу, что «в уезде едва ли возможно
учреждение таких товариществ, в виду неразвитости сельского и городского
населения и по отсутствию в уезде просвещенных земледельцев, которые могли
бы руководить товариществами».
Типичным примером «деятельности» кредитных обществ в пореформенный
период может служить Николаевский уезд Самарской губернии, где в отчете
липовской волостной вспомогательной кассы значилось, что из 272 заемщиков
у 104 «поручительство потеряло силу», а у 25 лиц взыскать ссуды «совершенно
безнадежно». Из 311 заемщиков кассы села Малая Глушица 37 «давно умерли,
и взыскивать не с кого». В отчетах отдельных волостных правлений не значилось
даже точное число заемщиков.
Уже во второй половине 1870–х гг. стало очевидно, что ссудо–
сберегательные товарищества не в состоянии обеспечить рост благосостояния
всех крестьян. Если в начале десятилетия на земских собраниях почти
не высказывали сомнений в достоинствах ссудо–сберегательных товариществ,
которые назывались «наилучшей формой кредитных учреждений», то постепенно
опыт показал, что ссудо–сберегательные товарищества в той форме, в какой
они существуют «приносят и могут приносить пользу только домохозяевам
среднего состояния; удовлетворять же потребности в кредите бедных хозяев
они по самим основаниям своим не в состоянии»2.
1
2
Соколовский П. А. Деятельность земства по устройству ссудо–сберегательных товариществ.
СПб., 1890. С. 14, 15.
Соколовский П. А. Деятельность земства по устройству ссудо–сберегательных товариществ.
СПб., 1890. С. 329.
73
После неудачного опыта 1870–х гг., в условиях сельскохозяйственного
кризиса 1880–90 гг., работа земств в области развития кооперации значительно
ослабела. В эти годы земские собрания ограничивались лишь «выслушиванием
докладов управ, главным содержанием которых были жалобы на неисправное
возвращение товариществами взятых у земств ссуд». Все чаще стали слышны
мнении о том, что «товарищества, основанные на начале самодеятельности
членов, не под силу крестьянскому населению». Среди земских деятелей
утвердилось мнение, что успех сельских кредитных учреждений в виду
«поголовной безграмотности крестьян и низкого уровня их развития», невозможен
без постоянного контроля со стороны различных органов местной власти.
Начало ХХ в. для земства ознаменовало новый период в работе по развитию
сельскохозяйственной кооперации. Положением об учреждениях мелкого кредита
от 7 июня 1904 г. земству предоставлялось право открывать товарищества
явочным порядком. В 1906 г. были опубликованы образцовые уставы земских
касс мелкого кредита, и с 1907 г. начали создаваться первые земские кассы.
В Поволжье, начиная с 1910 г., кооперативная работа стала одним
из основных направлений деятельности земств. В ссудах, выдаваемых земскими
кассами, преобладали коллективные заемщики и учреждения мелкого кредита –
кредитные товарищества и волостные кассы. Первоначально земства поручали
заботу об организации кооперативов и содействие им своим агрономам,
постепенно стали вводить в свои штаты инструкторов, специально занимавшихся
вопросами кооперации.
В 1911 – 1913 гг. в ряде губерний по инициативе земских управ прошли
агрономические совещания, где обсуждались вопросы сотрудничества земств
и кооперативов. Земства в помощь кооперативам проводили комплекс
мероприятий, затрагивающие все отрасли сельского хозяйства и в целом
расширяющие кругозор крестьян. Земства устраивали опытные и прокатные
станции, специальные поля, сельскохозяйственные выставки. Помимо
показательных мероприятий земства проводили и организационно–
просветительскую работу: пропагандировали сельскохозяйственные знания,
содержали агрономов, распространяли минеральные удобрения, улучшали
животноводство. Земства распространяли сведения о товариществах среди
крестьян, составляли проекты уставов, брали на себя посредничество для
скорейшего утверждения их и выделяли средства для выдачи первоначальных
займов возникающим товариществам.
Наиболее выгодной для земств формой организации кредитной помощи
крестьянскому населению оказались кредитные кооперативы. Во–первых,
организация кредитования населения через кооператив была более надежной
с точки зрения возврата, а во–вторых, кредитные кооперативы, основываясь
на своих принципах, развивали самодеятельность населения, а, следовательно,
и сознание ответственности у них. В предвоенный период содействие кооперации
превратилось в одну из приоритетных задач земства.
74
Несмотря на то, что в годы Первой мировой войны доходы земств
значительно сократились, они продолжали развивать и даже активизировали
работу по организации помощи кооперативам. Особо следует отметить участие
земств в хлебозаготовительных операциях. Так, Бугульминское, Бугурусланское,
Бузулукское, Сызранское, Самарское, Новоузенское земства через кредитные
товарищества занимались выдачей ссуд под залог хлеба1.
В эти годы происходило быстрое распространение земских касс
мелкого кредита, расширение деятельности земства не только на кредитную,
но и на потребительскую и вообще на все виды кооперации, быстрое увеличение
земского инструкторского персонала, повышалось внимание, уделяемое
кооперации на страницах земских органов. Так, реализацию идеи создания
первого объединенного самарского потребительского общества «Самопомощь»
взяли на себя служащие Самарского губернского земства. К ним присоединились
представители рабочих, в частности, больничной кассы и других общественных
организаций г. Самары.
К 1917 г. началась планомерная взаимовыгодная работа земских
и кооперативных организаций, однако земства в этот период сначала переживали
финансовый кризис и «их безденежье делало их бессильными»2, а затем новые
исторические реалии и вовсе оборвали это сотрудничество.
1
2
Кабытов П.С. Поиски выхода из кризиса // История Самарского Поволжья с древнейших времен
до наших дней. Вторая половина ХIХ – начало ХХ века. – М.: Наука, 2000. С. 161.
НАРТ. Ф. Р 303. Оп. 1. Д. 192. Л. 163 об.
75
ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
НА ТЕРРИТОРИИ СРЕДНЕГО ПОВОЛЖЬЯ
В 1991–1999 ГОДАХ
О.Н. КОНСТАНТИНОВА
аспирант кафедры истории и философии
Тольяттинского государственного университета
ХХ век в нашей стране был насыщен историческими событиями, в числе
которых есть и те, что коренным образом изменили структуру России. Девяностые
годы не стали исключением. Изменения, произошедшие в этот период, встали
в ряд наиболее неоднозначно трактуемых в современной истории и охватили
все сферы жизни общества. Наравне со многими другими проблемами, проблема
местного самоуправления обозначилась к моменту начала преобразований
в СССР, и оказалась в 90–е годы в центре теоретических споров и острой
политической борьбы.
Степень научной разработки проблемы народовластия и самоуправления
далека от стадии завершения и раскрыта не в полной мере, в том числе
и из–за незавершённости процесса трансформации местных органов. Большинство
авторов–исследователей конца 80–х – начала 90–х гг. ХХ века специализируются
на юридической науке1. В начале 90–х годов актуальной темой стало
разграничение полномочий между партийными органами и Советами с одной
стороны, и местным самоуправлением и государственной властью, с другой2.
Советская историография в истории местного самоуправления России
заканчивается в конце 1993 года – в период ликвидации устоявшейся политической
системы. Исследовательские разработки в области местного самоуправления
активизирует принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации.
Постсоветская историография местного самоуправления довольно обширна.
Большинство работ представляют собой региональный экономический
и политический анализы реализации реформы. Самарский исследователь
М.Н. Матвеев поддерживает концепцию о трех направлениях в историографии
местного самоуправления в 90–е гг. ХХ века: либеральном, земском
и государственном3.
1
2
3
Авакъян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Российский
Юридический Издательский Дом, 1997, Авакян С.А. Местное самоуправление в Российской
Федерации: Конституция и решение нового закона //Вестник МГУ. Право. – 1996. – №2,
Азовкин И.А. "Государственное управление в СССР в условиях научно–технической
революции" , – М.,1978, Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционарование
местного самоуправления (опыт зарубежных стран). – М.: Ризальт–2, 1991., Васильев В.И.
Местное самоуправление: Учебное и научно–практическое пособие. – М.: Изд–во г–на
Тихомирова, 1999., Козлов Ю.М. Организационно–правовые вопросы участия трудящихся
в советском государственном управлении на современном этапе: Автореф. дис. на соискание
уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1963, Слива А.Я.: Деятельность высших органов государственной
власти союзных республик по руководству местными советами. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук
Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское
государство и право. 1991; Орлова О.В., Шутько Д.В. Расширение территориального
общественного самоуправления – важная тенденция современного развития политической
системы социализма // Советы в условиях реформы политической системы. М.: Ин–т гос.
и права АН СССР, 1990.
Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 –
2003годах. Автореф. докт. дисс.
76
Исследователи, учитывающие западный опыт при изучении местного
самоуправления, относят себя к либеральному направлению. Их работы содержат
изучение правовых коллизий, нарушений федеральных нормативных правовых
актов в регионах, отсутствия традиций1. Государственное направление традиционно
считается более официальным. Его исследования носят аналитико–прикладной
характер. В них зачастую присутствует анализ нормативной правовой базы местного
самоуправления, вносятся предложения по ее адаптации к складывающейся
системе управления. Отдельным исследованиям подверглось территориальное
общественное самоуправление в качестве самостоятельного института2.
Местное самоуправление, как и любой другой субъект, в ходе исторического
процесса претерпевает различные изменения. В данной работе местное
самоуправление рассматривается комплексно, как система, в которой можно
выделить следующие компоненты, прошедшие процесс эволюции:
– наделенное властными полномочиями местное население (не просто
как группа людей, проживающих на определенной территории, а местное
сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения
в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление);
– представительство публичной власти местного самоуправления,
непосредственно не совпадающее с населением, созданное по воле населения
и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных
с осуществлением местного самоуправления;
– представительство общественно–территориальной власти населения,
проявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований
по отдельным вопросам жизнедеятельности населения;
– законодательная база, регламентирующая организацию и деятельность
органов местного самоуправления на федеральном уровне;
– нормативные правовые акты (локальные), регламентирующие
организацию и деятельность органов местного самоуправления городов Среднего
Поволжья;
– внешние связи. Представлены как взаимоотношения с городами–
побратимами.
Рассмотрим более подробно каждую составляющую приведенной системы.
Говорить об участии населения в государственном управлении, на момент
окончания исследуемого периода, не приходится. Единственной задействованной
нишей становится местное самоуправление – сила, которая была бы способна
влиять на политические процессы в стране. Возможным это бы стало, только
1
2
Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть, 1997. №9; Зеевальд, О.:
Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах, в: Местное
самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). – М.: Фонд Ф. Науманна,
1996; Митрохин, С. С. Теория местного самоуправления :Аргументы, проблемы, мифы /
С.С. Митрохин.//Концептуальные проблемы местного самоуправления. Серия 1, Выпуск 1 –
Уфа, 1998. –47 с.; Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право /
Сборник под редакцией С.Рыженкова,
Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций.– Н.Новгород: Издатель: Гладкова
О.В., 2000.– 160 с; Зендриков К. Местное сообщество как предмет социотехнической работы //
Решение социальных проблем в местном сообществе. М., 2000; Кокарев И.Е. Соседские
сообщества – путь к будущему России. М.: Мир, 2005; Мерсиянова И.В. Социальная база
российского гражданского общества // Общественные науки и современность. 2009. № 4.
77
если население восприняло бы органы МСУ как выразителей собственных
интересов. Но проблема заключалась в восприятии населением органов МСУ
как управляющей надстройки, и вместо процесса взаимодействия пошел процесс
отторжения1. Снижается уровень доверия граждан к органам МСУ, причиной чему
явилась излишняя забюрократизированность процесса передачи информации
от населения к органам местного самоуправления2.
Органы территориального общественного самоуправления (ТОС),
как представительство третьей выделенной части системы, в исследуемый
период времени играли роль своеобразного связующего звена между населением
и местным самоуправлением. Однако, говорить о таком явлении как ТОС
в государственном масштабе или даже в региональном – нельзя. Данный институт
был сформирован не во всех городах Среднего Поволжья.
В основе указанных выше процессов лежало отсутствие консолидированной
нормативной базы. Отсутствие качественных локальных нормативов на местах
вырастало в несформированное законодательство в стране в целом. Позиция
законотворчества подразумевала полное выведение местного самоуправления
за пределы системы государственной власти и исключение соподчиненности
между муниципальными образованиями, что отражало стремление федерального
центра опереться на автономную муниципальную власть в своих непростых
отношениях с набирающими силу региональными элитами. Это привело к тому,
что многие конституционные правовые нормы в части местного самоуправления
не работали, а муниципальные органы продолжали выполнять функции органов
государственной власти на местах. Этим же объясняются коллизии в отношениях
между региональными властями и органами местного самоуправления.
Наличие имевшихся уставных документов, как базы местного самоуправления
подтверждает несовершенство системы в целом. Применение шаблонных актов
к субъектам, имеющим свои отличительные особенности, не могло не затормозить
процесс эволюции местного самоуправления в Среднем Поволжье.
Двумя ключевыми точками эволюции законодательной базы местного
самоуправления в 90–х гг. ХХ века стало принятие Конституции Российской
Федерации в декабре 1993 г. и Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. Новая
Конституция РФ была основана на англосаксонской модели, в соответствии
с которой «местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти» (статья 12). Расширилась сфера вопросов, по которым
население обращается в органы местного самоуправления. Это свидетельствует
об укреплении системы местного самоуправления и попытке выстраивания
эффективного взаимодействия. При наличии других возможных путей выхода
из политического кризиса, введение нового законодательного акта явилось
1
2
Адаевская Т.И. Влияние социальных факторов на формирование городской среды / Известия
Самарского научного центра Российской академии наук. 2007 Т.1, №S, с. 157–161
Евменова О.Н. Проблема экономической и социальной адаптации населения к новым условиям
организации местного самоуправления в период системных реформ (1991–1999гг.) / Реформы
и реформаторы в истории России: к 150–летию великих реформ: Материалы XVI Всероссийской
научно–теоретической конференции. Москва, РУДН, 17–18 мая 2012г.– М.: РУДН, 2012.
78
наиболее цивилизованным из них. Принятие Конституции как выход из кризиса
в очередной раз доказало фундаментальность нормативной правовой базы
как основы государственного строя1.
Говоря о нормативных правовых актах деятельности органов МСУ Среднего
Поволжья, можно выделить следующие особенности:
– недостаточная фундаментальность, приводящая к постоянным изменениям,
что не способствовало формированию стабильной системы МСУ;
– шаблонность – при создании уставов не учитываются особенности
муниципальных образований, что также не способствует продуктивному развитию
системы МСУ.
Относительно последней составляющей системы – взаимодействия
с городами–побратимами – можно сказать, что оно играет важную роль
в становлении местного самоуправления. Особенно важным является
сотрудничество с городами – представителями стран с отличной от российской
формой правления.
Анализируя вышеизложенное, можно выделить основные особенности
побратимских отношений городов Среднего Поволжья в конце ХХ века:
– обоюдный характер взаимодействия: обе стороны оказывают влияние друг
на друга;
– продуктивный обмен опытом с учетом территориальных и законодательных
особенностей;
– расширение информационного пространства, ликвидация «закрытости»
стран, особенное в период после распада СССР и падения Берлинской стены;
– более развитыми областями в сфере местного самоуправления являются
вопросы местного значения, особенно промышленность и социальный блок
(культура, здравоохранение, образование).
Основываясь на аналитических данных, сформулируем предложения
для более продуктивного внедрения опыта городов–побратимов в систему
местного самоуправления. Данные предложения могут помочь в решении
проблемы внедрения и адаптации инновационных подходов в устоявшуюся
систему муниципального управления.
Предложения для более продуктивного внедрения опыта городов–
побратимов в систему местного самоуправления:
1. Унификация и интеграция нормативной правовой базы:
– приведение в соответствие с международным и федеральным
законодательством локальной нормативной правовой базы, регулирующей
деятельности в сфере побратимских отношений;
– создание структур по правовой защите городов в сфере побратимских
отношений.
2. Создание методической базы по формированию и развитию
побратимских отношений:
– расширение сферы взаимодействия по различным направлениям
(промышленность, сельское хозяйство, инновационная деятельность).
1
Адаевская Т.И., Константинова О.Н. Конституция 1993 года как цивилизованный выход
из политического кризиса / Вестник Орловского государственного университета №1 (36),
2014 г. – 303 с.
79
3. Переход на новые формы взаимодействия – интерактивные,
с применение сети Internet:
– создание ссылок на официальных порталах административных ресурсов
на порталы городов–побратимов с адаптированной системой работы на них;
– создание интерактивных экскурсий для пользователей из городов–
побратимов.
4. Проведение международных конференций, семинаров, тренингов:
– предусмотреть практикоориентированную направленность предоставляемых
научных материалов.
5. Обмен делегациями, проведение совместного обучения, стажировок:
– создание экспериментальных площадок для внедрения инновационной
деятельности с применением опыта городов–побратимов;
– обмен образовательными программами с возможностью получения
дистанционного образования.
6. Осуществление совместных проектов по различным направлениям:
– взаимная ресурсная поддержка совместных проектов (информационные,
материальные, человеческие и др. виды ресурсов);
– оказание приоритетной поддержки социально–ориентированным проектам;
– приоритет для предприятий городов–побратимов при участии в конкурсе
на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд (в соответствии с Федеральным Законом №94–ФЗ
от 21.07.2005).
7. Организация взаимопомощи и совместной помощи пострадавшим
в катастрофах техногенного характера и природных ЧС:
– создание накопительного «банка ресурсов», направленного на оказание
помощи в случае форс–мажорных ситуаций.
Все же, несмотря на значительные сложности, в конце исследуемого
периода была сделана попытка решить проблемы, изученные в работе,
на государственном уровне.
Для этого указом Президента РФ от 15.10.99 были утверждены “Основные
положения государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации”1. В этих положениях приводится
конституционная модель местного самоуправления с его описанием; определены
цели, основные направления, задачи, принципы и механизмы государственной
политики в области его развития в России; описаны общие проблемы, возникшие
в процессе становления местного самоуправления.
Подводя итоги, можно говорить о том, что в период с 1991 по 1999 годы
система местного самоуправления в России прошла сложный путь от разрозненной
посткоммунистической, развалившейся одномоментно, до собранной воедино.
Основными проблемами новой системы местного самоуправления на конец
исследуемого периода остались несогласованность и несистематизированность
законодательства о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное
регулирование вопросов организации и деятельности МСУ.
1
“Российская газета” от 21.10.99
80
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
САМАРСКОЙ ГУБЕРНИИ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ
РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
(ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX – НАЧАЛА ХХ ВВ.)
М.С. ЧИРКОВ
кандидат исторических наук,
доцент кафедры истории Отечества
Самарского государственного
института культуры и искусств
Деятельность
земского
самоуправления
Самарской
губернии
в дореволюционной России представляет собой комплекс мероприятий
в различных областях. Созданные по императорскому указу 1864 года, земские
учреждения продвигали в жизнь множество различных прогрессивных инициатив,
нацеленных на решение сложных местных проблем. Самарская губерния была
совсем молодой, образованной только в 1851 г. Тем не менее, именно здесь
в 1865 г. были созданы первые в России земские учреждения1. Учредительное
губернское земское собрание было созвано 28 февраля 1865 года, первым
в России. Открывая собрание, губернатор Н.П. Мансуров сказал: «По приведению
в действие Положения о земских учреждениях Самарская губерния... опередила
прочие губернии... я горжусь..., что сего числа открываю первое губернское
земское собрание в Империи...». «Мы впервые становимся хозяевами
и распорядителями своей жизни», – заявил первый председатель земского
собрания, губернский предводитель дворянства Б.П. Обухов2.
На активность самарского общества в делах местного самоуправления,
несомненно, повлияли особенности освоения ее земель, в ходе которого
значительную часть населения края составили вольные переселенцы
и их потомки3. Показателем же этой активности еще в дореформенную эпоху стал
успех общих усилий жителей по отстаиванию интересов «новой российской
житницы», в которую превратился этот край4. В течение второй половины XIX века
земские учреждения росли и развивались, активно содействуя решению
социально–экономических и культурно–просветительских задач развития
Самарской губернии. При этом земства не имели значительного бюджета,
не обладали законодательной инициативой и находились под контролем аппарата
правительства и местной губернской администрации. Постановления земств,
получение ими займов, проекты смет, избрание на должности – все это
1
2
3
4
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 12.
Центральный государственный архив Самарской области (далее – ЦГАСО). Ф.5. Оп.12. Д.1.Л.1.
Смирнов Ю.Н. Легализация беглых и самовольных переселенцев в ходе колонизации
юго–востока Европейской России в XVIII – первой половине XIX вв. // Русь, Россия:
Средневековье и Новое время. Вып. 2. М., 2011. С. 191–195.
История Самарского Поволжья с древнейших времен до наших дней. XVI – первая половина
XIX века. М., 2000. С. 196–253.
81
рассматривалось и утверждалось министром внутренних дел или губернатором.
Во многом деятельность губернского и уездного земств двигалась энтузиазмом
десятков преданных Отечеству людей. В уездных управах председательствовали
и были гласными многие известные деятели Самарской губернии: В.И. Чарыков,
А.С. Алашеев, В.С. Тресвятский, кн. Ю.С. Хованский, Г.С. Аксаков, А.А. Чемодуров
и другие.
Большую помощь земства оказывали сельскохозяйственным мероприятиям
земледельцев. Череда неурожаев, голодных лет на многие десятилетия сделали
статью расходов на поддержку сельского хозяйства самой значимой среди всех
других расходов земских учреждений. Так, в 1880 году по инициативе местного
самоуправления для преодоления последствий голода 1879 года было собрано
4918 тыс. рублей, на которые были закуплены 3 млн. пудов хлеба1. В этом
движении приняли участие Л.Н. Толстой и Г.И. Успенский. Были предприняты
и практические меры в борьбе с хроническим неурожаями: приглашены на службу
уездные агрономы, создана участковая агрономическая организация, опытные
станции, устраивались различные гидротехнические сооружения. Значительное
внимание уделялось развитию медицины. Медицинское обслуживание население
обходилось самарскому земству в незначительную, на первый взгляд, сумму –
16,9 копеек на человека в год, но это был один из самых высоких показателей
среди других земских губерний2.
Огромный импульс для развития получило образование. Земские школы
в Самарской губернии появились уже в 1865 году. В 1860–е годы Самарское
губернское земство занимало второе место среди других земств России
по затратам на народное образование. В первые три года после введения земских
учреждений в России только 24 уезда определили в сметы по этой статье свыше
5 000 рублей, причем, три уезда входили в Самарскую губернию, которая
являлась в то время лидером в этом вопросе по всему средневолжскому региону3.
Впрочем, недостаток финансовых средств, находящихся в распоряжении
земства, объективно создавал значительные трудности в реализации многих
мероприятий. Из–за этого множество проектов, связанных с созданием новых
образовательных учреждений, развитием страхового дела, строительством
мостов и дорог остались лишь на бумаге. В 1881 году недоимки земских бюджетов
составили 314820 рублей. В уездах Самарской губернии недобор налогов
колебался на уровне 60–80% бюджетных средств, что никак не способствовало
развитию земской деятельности4.
В 1890 г. было принято новое Положение о земских учреждениях, которое
ввело их в состав государственных учреждений, а контроль стал более жестким.
Несмотря на это, органы местного самоуправления продолжали упорно
и последовательно работать на удовлетворение «местных польз и нужд»,
1
2
3
4
Российский государственный исторический архив. Ф. 1284. Оп. 70. Д. 393. Л. 2.
Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909. Т.1. С.417.
Самарское земство. 1864–1914: юбилейный доклад, заслушанный в XXXXIX очередном
губернском земском собрании. Самара, 1914. С.31.
ЦГАСО. Ф.5. Оп.12. Д.88. Л.292.
82
ходатайствуя о выделении финансовых средств на строительство новых школ,
медицинских учреждений, ветеринарных пунктов, на ремонт дорог и мостов,
оказание агрономической и продовольственной помощи нуждающимся
крестьянам.
Одним из важнейших направлений усилий земств, в том числе Самарской
губернии, после 1890 г. стало проведение мероприятий, содействующих
экономическому благосостоянию населения. По размерам земских ассигнований
на сельскохозяйственные мероприятия самарское земство занимало восьмое
место среди губерний Европейской России1. К 1900–1902 гг. по 34 губерниям
экономические мероприятия набирали 2,9% сметы. С 1895 по 1899 гг. самарское
земство израсходовало на сельскохозяйственные нужды 740 тыс. рублей2.
Скудость статьи на «экономическое благосостояние» свидетельствовала
о финансовом неблагополучии земств. В 1903 г. Самарское земство отыскало
на эти мероприятия 4,5% сметы, в то время как Орловское и Саратовское земские
собрания выделили по 8% сметы, а Калужское, Тульское и Рязанское земства
потратили от 0,3 до 1,5% бюджета. К 1912 г. расходы местного самоуправления
по этой статье выросли в среднем до 6,4%. К началу ХХ в. земская статистика
разрослась в массовую работу по изучению не только хозяйственной,
но и культурной жизни общества. Специальные статистические организации были
созданы при всех земствах.
Земские учреждения выдвигали немало инициатив, связанных с изменением
или дополнением законодательства в различных отраслях хозяйства, чтобы
придать максимум экономической эффективности своим начинаниям3.
Необходимость совместной деятельности земств и правительственных
учреждений побуждала первых неоднократно обращаться в Министерство
внутренних дел с ходатайствами о создании координирующих органов.
Так, циркуляр Министерства внутренних дел от 27 апреля 1894 г. обобщил
предложения ряда губернаторов, основанные на представлениях и ходатайствах
земских собраний. Речь в них шла об учреждении при земских управах
экономических и медико–санитарных советов4. С конца ХIХ в. такие органы
появились, что создавало условия для более эффективной работы. В Самарской
губернии земская статистика была организована в 1890 г. В 1895 г. при Самарской
губернской земской управе был создан экономический совет и учреждена
должность губернского агронома5. К 1900 г. практически во всех уездах губернии,
1
2
3
4
5
Кабытов П.С. Аграрные отношения в Поволжье в период империализма (1900–1917 гг.).
Саратов, 1981. С. 117.
Краткий обзор деятельности губернского и уездных земств Самарской губернии по сельскому
хозяйству за время с 1895 по 1899 гг. Самара, 1899. С. 20.
Шутов А.Ю. Традиции местного самоуправления в России: к вопросу о представительстве
сословий и групп интересов второй половины XIX – начала ХХ вв. // От Древней Руси
к Российской Федерации: история российской государственности. Материалы международной
научной конференции. Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова, 28–29 сентября 2012 г. СПб.,
2013. С.375.
Центральный исторический архив г.Москвы. Ф. 184. Оп. 2. Д. 1085. Л. 2.
Веселовский Б.Б. Указ. соч. Т.2. С.136.
83
кроме Ставропольского, работали свои экономические советы1. Интересно
отметить, что именно в Самарском земстве работал известный московский
статистик В.И. Орлов и начал свою деятельность будущий профессор статистики
А.Ф. Фортунатов.
Большое внимание земства Самарской губернии уделяли вопросам
культурно–просветительского характера. При их участии к концу 1890–х гг.
в губернии стали появляться ремесленные школы и учебные мастерские.
Становится все более заметным количественный рост школ. Если в 1877 г.
в Самарской губернии насчитывалось от 20 до 55 школ на уезд, то в 1898 г.
их число доходило до 130, что было больше, чем в соседних губерниях.
Наибольшее число училищ находилось в Новоузенском (130 училищ)
и Николаевском (102) уездах2. В то же время Самарская губерния отставала
от ведущих российских земских губерний, таких как Московская, Петербургская,
Харьковская, занимая в 1890 году 10–е место.
В школьных делах и губернатор, и правительство обычно выказывали
земству гораздо больше поддержки, чем при рассмотрении хозяйственных дел.
Имели место случаи, когда инициативы сельских органов самоуправления,
несмотря на неприятие губернской власти, встречали понимание на более
высоком уровне3. Это вполне соответствует уже прозвучавшему в литературе
выводу об объективной неизбежности в условиях самодержавной России
«исполнения верховной властью ведущей роли в реформировании народного
просвещения»4. В ноябре 1899 г. Самарское уездное собрание, заслушав
и приняв доклад Училищного совета о введении в Самарском уезде всеобщего
обучения, постановило ходатайствовать перед министром народного
просвещения о выделении земству на дело образования безвозвратно 82000 руб.
Губернатор А.С. Брянчанинов опротестовал это ходатайство, поставив под вопрос
своевременность и необходимость введения всеобщего обучения в уезде.
После долгих разбирательств губернское собрание на заседании 25 января
1900 г. не согласилось с протестом начальника губернии и признало введение
всеобщего обучения в Самарском уезде своевременным и необременительным
для местного населения. Вопрос был передан на рассмотрение Комитета
министров, но лишь после повторного ходатайства пришел ответ. В своем
циркуляре от 20 мая 1902 г. министр просвещения признал данную инициативу
вполне своевременной, отослав земство по вопросам финансирования
к Казанскому учебному округу5.
1
2
3
4
5
Краткий обзор деятельности губернского и уездных земств Самарской губернии по сельскому
хозяйству за время с 1895 по 1899 гг. С. 3.
Веселовский Б. Б. Указ. соч. Т. 1. С. 476.
Чирков М.С. Земство и власть в Российской империи 1890–1916 (по материалам Самарской
губернии). Самара, 2006. С. 75.
Артамонова Л.М. Школьные реформы XVIII – первой половины XIX века в процессе
российской модернизации // Вестник Самарского государственного университета. 2012. № 2/2
(93). С. 59.
ЦГАСО. Ф. 175. Оп. 1. Д. 409. Л. 8, 19.
84
Совместная деятельность власти и земства способствовала развитию
народного просвещения. Накануне первой мировой войны (1914 г.) доля в общих
расходах на школы в Самарской губернии составила: Министерства народного
просвещения и губернской администрации – 20%, земства – 31%, городов – 11%,
сельских обществ – 8%, духовного ведомства – 12,6% и т.д.1 Развитие
образования, таким образом, становилось предметом заботы всего российского
общества.
Огромное значение для дела народного просвещения имело открытие
книжного склада при губернской земской управе. Этому делу властями никаких
препятствий не чинилось. В январе 1901 г. управа обратилась к губернатору
с просьбой дать разрешение на открытие склада. Эту просьбу поддержал ряд
уездных управ. Одновременно губернская управа ходатайствовала о разрешении
произвести беспроцентный заем из запасного капитала земства в сумме
10000 руб. на покупку книг, учебников и письменных принадлежностей.
Министерство внутренних дел и губернатор выразили согласие с этой
инициативой2. Самарский губернский земский книжный склад начал свою
деятельность в марте 1901 г. Он занимался снабжением земских начальных школ
губернии учебниками, учебными пособиями и канцелярскими принадлежностями,
выполняя также заказы частных лиц. В 1902 г., продолжая комплектовать
школьные и народные библиотеки, он расширил розничную продажу. Обороты
его торговли с 13941 р. в 1901 г. выросли до 26312 р. в 1902 г.3
Таким образом, период конца 1890–х – начала 1900–х годов был непростым,
но плодотворным в деятельности органов земского самоуправления Самарской
губернии. Многочисленные проекты земств и их совместная деятельность
с органами власти были направлены на решение огромного количества
хозяйственных вопросов в крае, благоустройство сельской местности,
реализацию задач культурно–просветительского характера. К сожалению,
значительная часть этих инициатив в силу разных причин не была воплощена
в жизнь. Причинами тому были отчасти бюрократический характер центрального
и местного управления Российской империи, отчасти – трудности в самой
организации местного самоуправления. Решению многих задач мешал недостаток
финансовых средств. В целом, земское самоуправление и государственная
власть России, хоть и демонстрировали порой различные подходы к решению
проблем населения огромной страны и ее регионов, были движимы общим
стремлением способствовать дальнейшему росту могущества Российского
государства.
1
2
3
Земско–статистический справочник по Самарской губернии на 1914 год. Самара, 1914. С. 52.
ЦГАСО. Ф. 175. Оп. 1. Д. 409. Л. 21–22.
ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 6. Д. 57. Л. 13–14.
85
СОДЕРЖАНИЕ
1. Самарское земство: из опыта практической деятельности.
П.С. КАБЫТОВ ........................................................................................ 4
2. Нормативно–правовое регулирование развития местного
самоуправления в дореволюционной России (1864 – 1917 гг.).
Е.Н. КУЗНЕЦОВА..................................................................................... 18
3. Земство в России: исторический опыт взаимодействия
власти и общества.
И.В. КОЛЯКОВА ...................................................................................... 24
4. Местное самоуправление в 1917 году.
Н.Н. КАБЫТОВА...................................................................................... 28
5. Жизнеспособность местного самоуправления России
как проблема политического участия (1917, 1993, 2014).
М.Н. МАТВЕЕВ, О.В. ТУРГАНОВА........................................................ 35
6. Роль советов в формировании экономического потенциала
Куйбышевской области в послевоенный период (1945 – 1965 гг.).
С.А. ИВАНУШКИНА, В.И. ТИХОНОВ .................................................... 45
7. Уроки российского земства и проблемы развития
местного самоуправления в Российской Федерации.
В.В. ПОЛЯНСКИЙ.................................................................................... 51
8. Влияние государственного фактора на культурно–
просветительскую работу земства (1865 – 1917).
О.В. ТУРГАНОВА .................................................................................... 55
9. Деятельность Самарской городской думы в конце XIX –
начале XX в.: развитие муниципальной инфраструктуры.
Н.М. РУМЯНЦЕВА ................................................................................... 68
10. Деятельность самарского земства по развитию
кооперации в губернии.
О.А. БЕЗГИНА ......................................................................................... 72
11. Эволюция системы местного самоуправления
на территории Среднего Поволжья в 1991 – 1999 годах.
О.Н. КОНСТАНТИНОВА ......................................................................... 76
12. Деятельность земского самоуправления Самарской губернии
в контексте реформирования Российского государства
(вторая половина XIX – начала ХХ вв.)
М.С. ЧИРКОВ ........................................................................................... 81
86
РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ
Самарской Губернской Думы
Сборник «Материалы научно-практической конференции
«Местное самоуправление в России. История и современность»,
посвященной 150-летию Земства в России»
подготовлен отделом комитета по образованию и науке
Самарской Губернской Думы
Оригинал-макет и печать выполнены издательским центром
отдела компьютерных технологий
организационно-информационного управления
аппарата Самарской Губернской Думы
3.03.2015 г. Тираж 100 экз.
Электронная версия сборника размещена
на сайте Самарской Губернской Думы
443100, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 187
www.samgd.ru
самгд.рф
e-mail: info@samgd.ru
87