Проектное предложение для обсуждения Здоровье и среда

Проектное предложение для обсуждения
Здоровье и среда обитания человека.
Спектр приоритетных направлений действий рабочей группы
Если руководствоваться материалами Всемирной Организации Здравоохранения
( 1 ), то для Панъевропейского региона экологический фактор (неблагоприятное состояние
окружающей среды) несет ответственность примерно за 15-20 % смертельных случаев и
18 – 20 % потерь полноценных лет жизни, приведенных по утрате трудоспособности. Это
усредненная оценка, так как для Восточной Европы (куда относится Россия) значение
этого показателя выше.
Использование экологического фактора заболеваемости (ЭФЗ) позволяет провести
сравнительный анализ среди различных видов экологических опасностей, установить
приоритеты и оценить выгоды принятия конкретных мер. Следует иметь в виду, что ЭЗФ
может быть представлен в виде угроз и связанных с ними рисками здоровью населения.
На настоящий момент, это главным образом достаточно хорошо изученное воздействие
ограниченного набора загрязняющих веществ, содержащихся в атмосфере и воде на
здоровье человека. В то же время спектр типов воздействия измененной (вследствие
антропогенной деятельности) окружающей среды (ее компонент), на здоровье человека
необычайно широк и сложен и в будущем оценка воздействия ЭЗФ на здоровье должна
стать комплексной.
В подтверждение приводимая схема (2) отражает широкий набор прямых и
косвенных типов негативного воздействия изменений состояния окружающей среды и
экосистем на здоровье человека.
Изменения в среде обитания человека
Примеры воздействия на
здоровье
и
жизнь
человека
Антропогенное Изменение климата
Прямое воздействие
Наводнения,
воздействие
Истощение озонового слоя в стратосфере
волны,
дефицит
облучение
на среду
Процессы обезлесения и эрозия почвы
дозой
тепловые
воды,
повышенной
ультрафиолетовой
радиации
Деградация
обитания
почвенных
ресурсов
опустынивание
и
Воздействие
через
измененную
среду
Осушение болот и их исчезновение
обитания
Потери биоразнообразия
Повышение
риска
распространения
Истощение
источников
и
загрязнение инфекционных
пресной воды
заболеваний,
плодородия
Урбанизация и сопутствующие эффекты
урожаев
снижение
почвы
(недоедание,
хронический
Ущерб экосистемам побережья и рифам
расстройство
голод),
нервной
умственной
потеря
и
и
системы,
культурного
и
исторического наследия
Косвенные, смещенные во
времени и пространстве
эффекты воздействия на
здоровье
Ухудшение
среды
обитания/местожительства
(антисанитария,
распространение
болезней),
конфликты,
невозможность адаптации
и т.д.
Решение всех проблем, отражающих изменения в окружающей среде и
экосистемах вследствие антропогенной деятельности и перечисленных в левом столбце,
2
не является задачей рабочей группы. Эта задача неподъемна и не покрывается «даже»
понятием «экологическая политика». Задача слишком масштабна и долговременна и
предполагает действенное стимулирование постепенного перехода российской экономики
на путь «зеленого роста» с соответствующими инвестиционными программами, а главное
стимулами и финансовыми механизмами применения инновационных (наилучших
существующих) технологий компаниями, работающими в России.
Более того, форсирование перехода на рельсы «зеленого роста», в частности,
предполагающего и привычные уже для нашего слуха, энергоэффективность и
энергосбережение, пока представляется достаточно безнадежным делом, вследствие того,
что
модель
бурного
антиэкологичный
экономического
характер
(3)1,
роста
«нулевых»
противореча
(2000-2007гг.)
классическим
носила
экономическим
представлениям об улучшении качества жизни в обществах с растущим благосостоянием.
Впрочем, разразившийся мировой финансовый кризис и продолжающиеся
экономические трудности в нашей стране могут позитивно отразиться на изменении
характера будущего экономического роста. Поэтому, основной задачей рабочей группы (в
ее «экологической составляющей») в период перехода от стагнации к экономическому
росту может стать формирование основ государственной политики снижения уровня
заболеваемости, вызванного экологическим фактором. Очевидно, что это тоже шаг в
направлении «зеленого развития».
В текущий период (2011- 2012 гг.) следует заложить приоритеты первоочередных
действий по формированию основ в условиях ограниченности ресурсов. Предлагается
следующая процедура.
С помощью инструментов, позволяющих выделить основные опасности для
здоровья и оценить возможную величину их негативного воздействия, целесообразно
рассмотреть каждый из приведенных в столбце таблицы видов изменения окружающей
среды. Применение методологии оценок риска здесь может быть широко востребовано.
Целесообразно использовать полученные результаты отечественных и зарубежных
ученых и экспертов в области эпидемиологических исследований. Применяя эти
инструменты, следует выделить приоритетные воздействия изменений окружающей
среды на здоровье человека с точки зрения их опасности, масштабов, периода действия и
степени охвата и приближенно оценить вред, наносимый здоровью человека.
В
дальнейшем, используя процедуры оценки «затраты – результаты» или «затраты –
По результатам дискуссий во время первого заседания рабочей группы у автора сложилось впечатление,
что к аналогичному выводу можно придти и по «развитию» системы здравоохранения и по общей ситуации
со здоровьем населения в период экономического подъема «нулевых»
1
3
эффективность»,
можно
сформировать
комплекс
мер
по
его
устранению
(предупреждению) и/или минимизации.
Умозрительно получение интегральной характеристики среды обитания, когда
оценка природной среды представляет собой интегральную характеристику определения
благоприятности или не благоприятности конкретного воздействия на природную среду,
имея в виду в качестве конечной цели обеспечение оптимальных условий проживания и
жизнедеятельности человека, представляется интересной и правильной по постановке
задачей. Однако, признание самоценности природы вне интересов жизнедеятельности
человека, предполагает определенное разделение нормативных показателей качества
экологических систем (природной среды) и санитарно-эпидемиологических нормативов,
используемых в охране здоровья населения от негативного воздействия измененной
окружающей среды.
Рабочая группа «Здоровье и среда обитания человека» не может взять на себя
непрофильную задачу разработки нормативов качества окружающей среды. Имея в виду
под средой обитания урбанизированную среду и среду поселений в сельской местности,
рабочая группа будет руководствоваться санитарно-гигиеническими нормативами, а
именно предельно-допустимыми концентрациями загрязняющих веществ 2 и иными
нормативами, относящимися непосредственно к здоровью людей (в частности,
концентрациями, которые рекомендует Всемирная организация здравоохранения в
качестве безопасных с точки зрения воздействия на здоровье).
Это абсолютно не означает (с точностью до наоборот!), что рабочая группа не
предложит рекомендаций как по улучшению самих ПДК, так и по созданию новых схем
регулирования охраны окружающей среды в контексте сохранения и улучшения здоровья
населения. В рамке приводятся предложения автора по направлениям существенной
реформы системы предельно-допустимых концентраций. Есть ряд публикаций (
) с
содержательной критикой как порядка применения ПДК в виде основы регулирования
природоохранной деятельности и базиса для выстраивания отношений государства с
бизнесом, так и с кратким разбором неудовлетворительных результатов моделирования
рассеивания веществ в атмосфере и рекомендуемых к применению предельнодопустимых выбросов. Далее предлагается оценка риска, как инструмент доведения
Предельно-допустимая концентрация (ПДК) загрязняющего вещества в атмосферном воздухе населенных
мест – гигиенический норматив, утверждалась постановлением Главного санитарного врача Российской
Федерации по рекомендации Комиссии по государственному санитарно-гигиеническому нормированию при
Минздраве России.
ПДК загрязняющего вещества в атмосферном воздухе – концентрация, не оказывающая в течение всей
жизни прямого или косвенного неблагоприятного действия на настоящее или будущие поколения, не
снижающая работоспособности человека, не ухудшающая его самочувствия и санитарно-бытовых условий
жизни
2
4
санитарно-эпидемиологических нормативов до практического использования в системе
регулирования природоохранной деятельности.
ЧТО ДЕЛАТЬ С ПДК
Первой рекомендацией рабочей группы может быть предложение о проведении
обязательной принудительной гармонизации российских ПДК с его аналогами в ЕС (и с
рекомендациями ВОЗ). В настоящее время, к примеру, установленные в России ПДК для
кратковременных и длительных воздействий для оксида углерода, диоксида серы строже
стандартов качества воздуха, рекомендованных ВОЗ и установленных директивами стран
ЕС.
Количество веществ, имеющих
ПДК (по воздуху и воде) нужно сократить до
рабочего списка 150- 200 (в США – 180), вместо, более тысячи используемых сейчас.
Область применения нормативов рыбохозяйственного назначения (ПДК рх) должна быть
ограничена, чтобы не допускать их искусственного распространения на водоемы, которые
могут быть с пользой использованы на удовлетворение иных потребностей (в том числе,
промышленности и сельского хозяйства).
Из
сокращенного
перечня
выделяется
ограниченное
количество
веществ,
доступных прямому инструментальному измерению и оказывающих очевидное и
регулярное негативное воздействие на здоровье населения. (В США (по Закону о Чистом
Воздухе) таких веществ шесть, включая мелкодисперсные вещества разного диаметра,
свинец, окислы азота, серы, углеводороды). В России их может быть меньшее количество,
но главное это организация сплошного (по территории) и он-лайн (по характеру) учета их
концентраций в перспективе в любом районе. Эта мера, если можно так выразиться,
обеспечение минимального уровня экологической безопасности – общероссийский
федеральный стандарт. Он не сразу достижим в силу отсутствия необходимых
технических средств (прежде всего), но эта мера вполне реальна в перспективе до 2020
года, конкретно и имеет осязаемый результат.
Мониторинг и контроль фактических концентраций данного набора веществ – это
приоритетная задача политики обеспечения экологической безопасности и здоровья
населения. Правительство должно оперативно и жестко реагировать на ухудшение
оперативной обстановки с загрязнением данными веществами. Здесь следует добиться
слаженной работы «всего правительства», так как в существующей системе управления
описанные функции (учет, мониторинг, контроль, правоприменение) распределены между
несколькими правительственными органами.
5
В регионах предприятия должны предоставлять полную информацию по составу
выбросов (сбросов). В большинстве случаев это делается расчетным путем, но уровень
моделирования процессов и сами используемые модели должны быть проверены
соответствующими органами государственной власти в сравнении с их зарубежными
аналогами.
Факт превышения предельно допустимых концентраций предоставляет органам
управления дополнительную информацию, но он не предоставляет собой оценки3,
которая может быть использована в виде основы для штрафной санкции (или взимания
«ущерба»). Образно говоря, ПДК следует отделить от денежных потоков!
Неотложной задачей реформы нормирования является правовое (в форме
соответствующего закона РФ) закрепление роли оценки риска как основы принятия
решений в области экологической политики. Нуждаются в легитимизации в РФ такие
международно признанные и используемые категории, как уровень приемлемого риска,
компенсация за приемлемый риск, цена риска, среднестатистическая стоимость потери
года жизни, возможность использования компаниями модельных расчетов, в том числе
«затраты – выгоды», процедуры верификации представленных расчетов контрольнонадзорными органами государственного управления и т.д.
Заметим к слову, что в
Европейском Союзе принята программа снижения уровня приемлемого риска каждые
пять лет до 2025 года.
Оценка риска вполне может быть «привязана» к денежным потокам, так как
управление рисками4 с помощью вышеприведенных категорий позволяет разрабатывать
наиболее экономически эффективные (низко затратные) меры по снижению негативного
воздействия и служить основой для организации «торговли выбросами» на базе
сравнительного анализа рисков от разных источников и индивидуальной стоимости по
подавлению выбросов.
Возвращаясь к общей задаче, поставленной в данном проектном предложении, в
качестве иллюстрации обозначим три, представляющиеся лично автору, наиболее
приоритетные проблемы (опасности) и кратко опишем алгоритм их решения.
Эти проблемы (угрозы):
Кто априори оценит насколько пятикратное превышение ПДК хуже трехкратного!
Отличительной особенностью методологии оценки риска для здоровья человека является функциональное
разграничение этапа исследований, связанного собственно оценкой риска для здоровья и этапом управления
риском
3
4
6
1)Высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха в городах и низкое качество
питьевой воды и воды, используемой в жилом секторе для санитарно-бытовых целей во
многих населенных пунктах (соответствуют позиции «Урбанизация и сопутствующие
эффекты»)
2) Тепловые и холодные волны, повышение температуры и увеличение частоты
неблагоприятных природных явлений (соответствуют изменению климата)
3) Накопленный экологический
ущерб и здоровье населения, реабилитация
нарушенных территорий (относится к деградации почвенных ресурсов, обезлесению)
Остановимся для краткости на разборе только первого примера.
В отличие от Европейского Союза, где налицо прогресс с подавлением выбросов
серы, окиси углерода и окислов азота, а также существенным прогрессом в сфере
жилищно-коммунального хозяйства5, в России эти проблемы остаются среди самых
острых.
В своих рекомендациях рабочая группа не может заменить всю деятельность,
которую последние годы осуществляет Минрегионы РФ по реформированию ЖКХ.
Невозможно выделить в этой реформе отдельную экологическую составляющую, но
изменения в области экологического регулирования, построенные на технологическом
нормировании, принятом в странах ЕС, добавят реформе новый вектор развития.
Некоторые предложения в этой области уже просматриваются ( 4 ).
Во-первых, на основе концепции приемлемого малого риска (определение величины
которого есть предмет общественного договора) необходимо будет пересмотреть
классификацию водных объектов и требования к качеству воды в водных объектах
разного класса. Необходимо признать, что далеко не все подряд водные объекты имеют
непременно
рыбохозяйственное
значение.
Для
этого
можно
использовать
соответствующие разработки, выполненные ОЭСР, например, для Республики Молдова.
Далее, при определении требуемой степени очистки хозбытовых сточных вод,
руководствуясь опять же концепцией приемлемого малого риска, необходимо установить,
какая степень очистки должна быть обеспечена в зависимости от таких факторов, как:
Приоритетные направления политики ЕС в области загрязнения атмосферы – это борьба с выбросами
мелкодисперсных частиц диаметром 2, 5 и 20 микрон. Кроме этого приоритетной проблемой является
негативное воздействие повышенных концентраций озона O3 и защита от радона. Кстати тепловые волны,
как показывает статистика, накладываются на повышение концентраций озона в атмосфере
5
7

размер населенного пункта;

поступления на канализационные очистные сооружения (КОС) только
хозбытовых стоков, или также промстоков и сточных вод от других объектов;
а также того

в водный объект какого класса и назначения происходит сброс очищенных
сточных вод, различая объекты с интенсивным водообменом от объектов,
подверженных эвтрофикации, с учетом установленных для данного водного
объекта требований к качеству воды и других существенных факторов
(например, климатических).
Должна
быть
введена
соответствующая
градация
требуемых
технологий
водоотведения и минимальной глубины очистки, и установлено, что каждый раз для
соответствующего вида очистки должна применяться НДТ
Например, можно установить, что для всех малых поселений, с общим объемом сброса
сточных вод, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от населения численностью
до 2 тыс. чел. достаточно, чтобы население, проживающее в малоэтажных частных домах,
имело, как минимум, туалеты с покрытыми выгребными ямами, или септики, а все
многоквартирные дома и здания публичного сектора (включая административные здания,
детские сады и школы, фельдшерские пункты) и объекты торговли и сферы услуг имели,
как минимум, септики (для этого необходим водопровод).
В случае наличия в таких поселениях канализации следует обеспечить, чтобы
собранные сточные воды подвергались механической очистке, соответствующей НДТ для
механической очистки (с обеззараживанием очищенных сточных вод перед их сбросом в
водные объекты), возможно дополненной биологической очисткой корнями высших
растений (напр. камышом), где это возможно и не связано с большими затратами.
Для более крупных поселений, с общим объемом образования сточных вод и
загрязняющих веществ в них, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от
населения численностью от 2 до 10 тыс. чел., следует установить обязательность наличия
септиков или канализации, к которым должны быть присоединены, как минимум, все
многоквартирные дома и все объекты публичного сектора, торговли и сферы услуг,
причем при наличии канализации, сточные воды должны подвергаться механической
очистке, соответствующей НДТ для механической очистки, возможно дополненной
биологической очисткой корнями высших растений.
8
При этом во всех случаях, промышленные и сельхозпредприятия, мастерские и
другие организации, сточные воды которых не удовлетворяют нормативам сброса в
коммунальную
канализацию,
должны
иметь
собственные
локальные
очистные
сооружения (ЛОС), независимо от того, сбрасывают ли они свои сточные воды в
коммунальную канализацию или непосредственно в водный объект или на рельеф.
Аналогично,
организации,
микроорганизмы
(напр.
в
сточных
больницы
с
водах
которых
хирургическим
содержатся
отделением,
патогенные
туберкулезные
диспансеры и т.п.), обязаны иметь локальные очистные сооружения соответствующего
вида очистки с обеззараживанием очищенных сточных вод.
Далее, все поселения с общим объемом сброса сточных вод и загрязняющих веществ
в них, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от 10 тыс. до 300 тыс. чел.
населения, должны иметь централизованную систему канализации, охватывающую всех
экономических агентов. Это требование может не распространяться на часть населения,
проживающего в малоэтажной частной застройке и не имеющего присоединения к
водопроводу, и доставляющего собранные сточные воды (жидкие бытовые отходы) на
КОС, которые обеспечивают механическую и биологическую (вторичную) очистку по
технологии, соответствующей НДТ для требуемой глубины очистки, с применением
флокулянтов и обеззараживанием очищенных сточных вод перед их сбросом в водные
объекты.
Также должны быть определены безопасные способы обращения с иловым осадком
КОС (верхняя граница численности населения в таких поселениях достаточно условна и
может быть повышена).
Наконец, все поселения с общим объемом сброса сточных вод и загрязняющих
веществ в них, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от более чем 300 тыс. чел.
населения, должны иметь систему канализации, доставляющую собранные сточные воды
на КОС, обеспечивающие, кроме механической и глубокой биологической очистки, также
доочистку с удалением азота и фосфора по технологии, соответствующей НДТ для
требуемой глубины очистки и доочистки и обращения с иловым осадком КОС.
Требования к глубине очистки на КОС, принимающих сточные воды от нескольких
поселений и (или) абонентов за их пределами, и по обращению с иловым осадком КОС
должны быть установлены, в том числе в зависимости от объема загрязняющих веществ
поступающих на очистку в сточных водах и от того, какой должна быть численность
населения, чтобы обеспечить эквивалентный объем загрязняющих веществ в хозбытовых
9
сточных водах, сбрасываемых этим населением, а также от того, в водный объект какого
класса и назначения сбрасываются очищенные сточные воды.
Кроме того, для поселений и КОС, сбрасывающих очищенные воды в водные объекты,
которые находятся на территориях, особо чувствительных к загрязнению окружающей
среды, например, в особо охраняемых зонах и/или на территориях национальных парков,
могут устанавливаться на 1-2 ступени более жесткие требования к канализации, глубине
очистке и обращению с иловым осадком КОС, соответственно.
Конечно, имеющиеся системы водоотведения многих поселений и многие КОС
будут не соответствовать новым требованиям. Выполнение этих требований приведет не
только к плюсам в виде повышения уровня экологических услуг и улучшения состояния
окружающей среды в поселениях, но будет также связано с существенными
капитальными и текущими затратами, что отразится на росте тарифов для потребителей.
Поэтому, следуя принципам
социальной справедливости
и финансовой доступности
цены экологических услуг для потребителей, в первую очередь для населения,
необходимо будет установить достаточно длительный переходный период (5-10 лет) и
дифференцированные крайние сроки для выполнения установленных требований и
перехода на соответствующие НДТ.
Сам переход на НДТ должен происходить, опираясь на адекватную систему
стимулов к достижению установленных минимальных требований к технологии
водоотведения и глубине очистки сточных вод. При этом необходимо учитывать
значимость объема и состава загрязнений и сопутствующие риски для здоровья людей.
Например, в отношении требования доочистки с удалением азота и фосфора, наиболее
короткий срок (до 5 дет) может быть установлен вначале для мегаполисов, потом для
городов с населением свыше 500 тыс. чел, а самый длительный крайний срок для всех
остальных городов и поселений городского типа. Именно так, постепенно, наши соседи страны ЕС достигают выполнения требований Директивы ЕС по очистке сточных вод в
городах.
Например, в Валлонии (автономная провинция Бельгии) требования этой Директивы
ЕС в малых поселениях рассчитывают выполнить не ранее 2020 года, учитывая, что на её
выполнение в крупных поселениях ушло около 20 лет.
За недостатком места мы не будем расписывать все тонкости применения
технологического нормирования в увязке с оценками риска и задаваемыми целевыми
показателями для других приоритетных опасностей. Сделаем ряд кратких комментариев.
10
Нет стопроцентно унифицированных подходов и гарантированных правильных
схем. В случае с жилищно-коммунальным хозяйством набор технологических решений
(видов очистки) ограничен и можно устанавливать регламенты.
В ситуации с Норильским никелем, к примеру, где выбросы сернистого ангидрида
превышают все мыслимые и допустимые уровни проблема должна решаться по-другому6.
Но и в таких случаях, чтобы в какой-то мере избежать субъективности (с
коррупционемкостью)
можно предложить основы унифицированного подхода –
регулирование от достигнутого. Отметим, что этот подход можно распространить и на
«экологически марганализированные» российские города, которые в среднем количестве
38 штук из года в год (с 1994 по 2009) попадают в список городов с очень высоким
уровнем загрязнения воздуха. К примеру, это Братск, Саратов, Ставрополь, Магнитогорск,
Нижний Тагил и др. Очень часто в последние годы в списко стали включаться следующие
города: Владимир, Волгоград, Набережные Челны, Нерюнгри.
В этих случаях нужна целевая государственная программа по спасению
«экологически марганализированных» городов. Для этого необходимо знать и оценить
реальное состояние окружающей среды на загрязненных территориях и рассматривать
этот уровень в качестве стартового для реализации программ по снижению негативного
воздействия на окружающую среду. Наличие таких программ должно стать нормой и
базовым условием ведения хозяйственной деятельности, иначе предприятия придется
закрывать или перепрофилировать.
Можно пойти на применение «экологической амнистии» и возвращение
предприятий, являющихся основными загрязнителями окружающей среды в данных
городах, в правовое поле.
Что делать дальше? ГЦП «Спасение городов» может быть построена на хорошо
зарекомендовавших себя и принятых во всех странах (на уровне организаций) принципах
экологического стандарта ИСО 14001.
Их два: 1) соблюдение соответствующих требований законодательства и 2)
постоянное улучшение экологических показателей организации.
Предлагаемый алгоритм действий сводится к следующему. В конкретных городах
проводится изучение экологической обстановки, технического и финансового потенциала
территории. Далее, с учетом полученной информации для предприятий в директивном
порядке определяются целевые экологические показатели на период 5-7 лет. Они
формулируются в достаточно общем виде, исходя из установленных приоритетов. На
основе
6
целевых
показателей
устанавливаются
плановые
показатели,
например,
Предлагались и варианты вахтовой работы с отселением жителей и их периодическим завозом
11
сокращение выбросов веществ x, y, z на 3% в год.
Достижение этих показателей
считается обязательным. Для создания стимулов придумывается специальные меры
поощрения и наказания, исходя из финансовых ресурсов региона и федерального и
местного законодательства.
В каждом городе, попавшем в ГЦП (регионе) будут свои целевые и плановые
показатели, но система будет единая. Достоинства предлагаемого подхода: простота и
выполнимость. В большинстве российских регионов есть предприятия, которые внедрили
у себя стандарты экологического менеджмента и менеджмента качества (по образцу
которого был создан ИСО 14001)., так что есть опыт работы в данном формате.
Автор полагает, что рабочей группе «Здоровье и среда обитания человека» по
силам создать реалистичную по имеющимся ресурсам и потенциалу и инновационную по
сути Программу действий правительства РФ на 2012 – 2020 гг. по оздоровлению
экологической обстановки в России.
Использованные источники
1) WHO, 2006. Preventing Disease through Healthy Environments. Pruss-Ustin,A.; Corvalan,
C(Eds.)WHO, Geneva
2) Eurostat,2010.Eurostat’s population projection scenario – EUROPOP2008, convergence
scenario.
3) Е.В. Ермолова, М.Л.Козельцев «Экологическая ситуация и политика в России на
смене веков» Российский региональный экологической центр. Москва 2009
4) М.Л. Козельцев, А.П. Мартусевич, Р.А.Мартусевич «О необходимости учета
особенностей секторов экономики при переходе на технологическое нормирование и
регулирование в области охраны окружающей среды» Вестник МГУ, серия
«Экономика»№1 2011
12