Курс муниципального хозяйства
реклама
Изучение дисциплины “Управление муниципальным хозяйством” является важнейшей составной частью в системе подготовки специалистов по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Данная дисциплина имеет тесную связь с другими дисциплинами, такими как “Государственное регулирование экономики”, “Муниципальная экономика”, “Экономические и финансовые основы местного самоуправления”, “Экономическая теория”, “Муниципальный менеджмент”, “Муниципальное право” и другими, поэтому при изучении материала необходимо использовать межпредметные связи. Предлагаемый курс позволит студентам глубоко, системно и всесторонне исследовать содержание экономики муниципального хозяйства, изучить методы и механизмы эффективного управления хозяйственной системой муниципального образования. Цель дисциплины – исследование сущности и содержания муниципального хозяйства на основе анализа его принципов, целей, задач, функций, направлений и проблем развития. Задачи дисциплины: определение роли муниципального хозяйства в экономической системе местного самоуправления; анализ ресурсной базы функционирования муниципального хозяйства; исследование моделей муниципального хозяйства; раскрытие экономической основы функционирования муниципального хозяйства; изучение типов развития местных сообществ; определение и исследование направлений, механизмов эффективного развития муниципального хозяйства; изучение механизма разработки и реализации комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования. Основные вопросы, требующие изучения в данном курсе: К теме 1. Муниципальное хозяйство в экономической системе местного самоуправления. 1.1. Муниципальное хозяйство: сущность и основные черты. 1.2. Структура муниципального хозяйства. 1.3. Вопросы местного значения. 1.4. Местные рынки в экономической системе муниципального образования. К теме 2. Основные модели муниципального хозяйства. 2.1. Типы муниципальных образований в системе местного самоуправления. 2.2. Модели муниципального хозяйства. 2.3. Система муниципального обслуживания. 2.4. Жилищно-коммунальное хозяйство. К теме 3. Ресурсы муниципального образования. 1 3.1. Классификация ресурсов муниципального образования. 3.2. Материальные ресурсы муниципального образования. 3.3. Нематериальные ресурсы муниципального образования. 3.4. Эффективность использования ресурсов муниципального образования. К теме 4. Эффективное развитие муниципального хозяйства. 4.1. Сущность, цели и результаты развития муниципального хозяйства. 4.2. Типы развития муниципального хозяйства. 4.3. Современные технологии развития муниципального хозяйства. 4.4. Программа социально-экономического развития муниципального образования. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1. Муниципальное хозяйство: сущность и основные черты Задачи темы: раскрыть сущность и основные черты муниципального хозяйства; определить структуру муниципального хозяйства; рассмотреть вопросы местного значения; исследовать роль местных рынков в экономической системе местного самоуправления. В основе развития местного самоуправления лежат экономические процессы. Следовательно, экономическую деятельность местного сообщества можно описать через понятие “муниципальное хозяйство”. Муниципальное хозяйство можно рассматривать как инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность. Эта категория имеет множество толкований, предопределяемых различным пониманием ее сущности. В понимании муниципального хозяйства наиболее полной и системной представляется точка зрения Л.А. Велихова. Под муниципальным хозяйством он понимает совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения. (По предложению и при деятельном участии Льва Александровича Велихова в1908 г. стали издаваться журналы "Городское дело" и "Земское дело", пропагандировавшие идеи местного самоуправления и организации новых современных форм муниципального хозяйства. На страницах этих журналов Велихов опубликовал десятки статей, знакомивших читателя с состоянием муниципального дела в западно-европейских странах и намечавших программу муниципальной реформы в России, основанную на привлечении масс избирателей к управлению местным хозяйством. По существу это была 2 кадетская программа реформы местного самоуправления. Несколько изданий выдержала подготовленная Велиховым уникальная "Таблица благоустройства городов Российской империи". Два его фундаментальных исследования - "Опыт муниципальной программы" и "Основы городского хозяйства" (переведенные на французский и английский языки) высоко оценивались как в советской, так и в зарубежной прессе. Профессор Ростовского государственного университета. Велихова Льва Александровича «…за контрреволюционную деятельность заключить в исправительно-трудовой лагерь сроком на 8 лет, считая срок с 19 августа 1938 года". Дальнейшая судьба его неизвестна.) Муниципальное хозяйство имеет целью решение местных вопросов, т.е. вопросов местного значения. Результатом такой деятельности пользуются все жители муниципального образования, они выступают “заказчиками” услуг, оказываемых с помощью муниципального хозяйства. В основе данного процесса находится осуществление собственных полномочий (см. схему 1 ) органами местного самоуправления. Целью совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления является повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления. Ключевыми задачами в этой сфере являются: совершенствование системы местного самоуправления; приведение компетенции муниципальных образований в соответствие с их ролью в системе власти и общественном 3 хозяйстве; совершенствование структуры органов местного самоуправления; создание территориальной структуры местного самоуправления, обеспечивающей его реальное осуществление на всей территории Российской Федерации; обеспечение соответствия финансовых и материальных средств, находящихся в муниципальной собственности, полномочиям органов местного самоуправления; повышение эффективности управления муниципальным хозяйством. Местное самоуправление имеет двойственную природу: с одной стороны, органы местного самоуправления – это органы власти, решения которых обязательны для всех физических и юридических лиц, расположенных на территории муниципального образования, с другой – это специфический хозяйствующий субъект (собственник), управляющий специфическим производственным процессом по удовлетворению потребностей жителей муниципального образования. 4 1.2. Структура муниципального хозяйства Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий 5 орган местного самоуправления. Исходя из этого, можно выделить три элемента в системе муниципального хозяйства: органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования; предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей; предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность. Можно рассмотреть трактовку субъектов муниципального хозяйства, предложенную Ю.В. Филипповым и Т.Т. Авдеевой. Они также выделяют три элемента муниципального хозяйства: домашние хозяйства; предпринимательский сектор; органы МСУ. 6 Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения муниципального образования. Сделать это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям. Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в настоящее время получает все более широкое распространение. 1.3. Вопросы местного значения Реализуя цель муниципального хозяйства, органы местного самоуправления решают вопросы местного самоуправления двух видов: вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного 7 самоуправления в Российской Федерации” и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. 1.4. Местные рынки в экономической системе муниципального образования Взаимосвязи между экономическими субъектами муниципального хозяйства осуществляются с помощью рынков факторов производства и потребительских товаров. Для экономики муниципального хозяйства важное значение имеют три типа местных рынков, выступающих основой развития муниципального образования и реализации институтов местного самоуправления: рынок труда; рынок жилья; рынок капитала. Резюме 1. Местное самоуправление имеет двойственную природу: с одной стороны, органы местного самоуправления – это органы власти, решения которых обязательны для всех физических и юридических лиц, расположенных на территории муниципального образования, с другой – это специфический хозяйствующий субъект (собственник), управляющий специфическим производственным процессом по удовлетворению потребностей жителей муниципального образования. 2. В понимании муниципального хозяйства наиболее полной и системной представляется точка зрения Л.А. Велихова. 3. Вопросы, решаемые местным самоуправлением, подразделяются на два вида: вопросы местного значения и вопросы местного значения межпоселенческого характера. В экономической системе местного хозяйства выделяются три типа местных рынков, имеющих наибольшее значение. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МУНЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА Задачи темы: анализ типов муниципальных образований; исследование моделей муниципального хозяйства; рассмотрение системы муниципального обслуживания; определение места и роли жилищно-коммунального хозяйства в экономической системе муниципального образования. 2.1. Типы муниципальных образований в системе местного самоуправления Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Рассмотрим подробнее типы муниципальных образований: 8 сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение – городское или сельское поселение; муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений. 9 10 2.2. Модели муниципального хозяйства Л.А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства: муниципализация; муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели; муниципально-концессионная; концессия. Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда местное самоуправление становится, по существу, собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием. В настоящее время реализуются следующие модели муниципального хозяйства: 1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного самоуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А. Велихова). 2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей 11 муниципального образования, и, кроме этого, органы местного самоуправления могут облагать (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты. 3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов с жителей муниципального образования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А. Велихова). Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых), от собираемости налогов и от компетенции органов местного самоуправления. Так, например, коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели. 2.3. Система муниципального обслуживания Проблема донесения товаров и услуг населению приобретает в настоящее время особую остроту, и ее решение – это прямая обязанность органов местного самоуправления данного муниципального образования. Рассмотрим проблему муниципального обслуживания чуть подробнее, при этом будем следовать работе Э.С.Саваса. Выделяются четыре типа товаров и услуг: частные – они характеризуются индивидуальным потреблением, а также тем, что потребителю легко отказать в доступе к таким товарам (например, пища, одежда, личный автомобиль); 12 общедоступные – они характеризуются индивидуальным потреблением и тем, что потребителю трудно отказать в доступе к ним (воздух, река, озеро); совместно оплачиваемые – они характеризуются совместным потреблением и тем, что в них легко отказать (например, кабельное ТВ, телефон, водопровод, библиотека коллективные – они характеризуются совместным потреблением и тем, что в них трудно отказать (пример маяк, телевещание, оборона). Основных участников процесса донесения товаров и услуг принято разделять: на потребителя – непосредственно потребляет или получает товар или услугу; на производителя – фактически и непосредственно выполняет работу или обеспечивает доставку товара или услуги потребителю; на распорядителя (организатора), обеспечивающего товар или услугу, – назначает производителя потребителю и наоборот, выбирает производителя, который будет обслуживать потребителя. 13 14 Задачи темы: осуществление классификации ресурсов муниципального образования; исследование материальных и нематериальных ресурсов муниципального хозяйства; выявление направлений повышения эффективности использования ресурсов муниципального образования. 3.1. Классификация ресурсов муниципального образования Муниципальное хозяйство стремится быть эффективным, т.е. получать заданные результаты при минимальных затратах, при этом, как и любая деятельность, деятельность в рамках муниципального хозяйства должна обеспечиваться различного вида ресурсами. Ресурсы территории определяют модель муниципального хозяйства. Под ресурсами муниципального образования мы будем понимать совокупность всех возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования. Различают материальные и нематериальные ресурсы (Рис. 1 ). 3.2. Материальные ресурсы муниципального образования К материальным ресурсам относятся: природные ресурсы (земля, ее недра, водные объекты, леса и пр.); 15 производственные ресурсы (предприятия, иные производственные мощности); финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансирования); организационные ресурсы (оргтехника, оргструктура и пр.); кадровые ресурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и переподготовки кадров и пр.); иные материальные ресурсы. Развитие территории, ее инвестиционная привлекательность во многом определяются наличием или отсутствием материальных ресурсов. Рассмотрим подробнее некоторые из ресурсов муниципального хозяйства. Муниципальные земли и другие природные ресурсы. Согласно п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации, “земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности”. В соответствии с этим ст. 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в состав муниципальной собственности включены муниципальные земли и другие природные ресурсы. Лесной фонд находится в федеральной собственности, однако в состав его не входят леса, расположенные на землях поселений. Ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что “формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом”, т.е. имеется возможность включения в состав муниципальной собственности городских лесов. Закон Российской Федерации “О недрах” (ст. 1.2) устанавливает: “Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в муниципальной собственности”. Водный кодекс Российской Федерации (ст. 39) устанавливает право муниципальной собственности на обособленные водные объекты: “Обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью”. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. 16 Муниципальное имущество – имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям. Все муниципальное имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации может быть разделено на следующие категории: имущество, переданное в оперативное управление муниципальным учреждениям; имущество, переданное в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям; имущество, входящее в состав муниципальной казны (не переданное муниципальным организациям и состоящее на балансе органов местного самоуправления). Действующее законодательство не содержит ограничений по видам имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Поэтому дальнейшее формирование муниципального имущества (Рис. 2 ) осуществлялось и осуществляется любыми законными средствами (создание, приобретение, получение в дар и т.д.). 17 Муниципальные организации, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, бывают двух видов: муниципальные предприятия и муниципальные учреждения. Муниципальные предприятия - это унитарные предприятия, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Муниципальные унитарные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения. Муниципальные учреждения, равно как и учреждения иных форм собственности, создаются для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за ними на праве оперативного управления. Муниципальное имущество может быть передано в хозяйственные общества и товарищества на вере, но непосредственное участие представителя собственника (органов местного самоуправления) в делах этих обществ и товариществ запрещено. Местные финансы включают: средства местного бюджета; 18 государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; другие финансовые средства. Важную роль в ресурсном обеспечении муниципального хозяйства выполняют заемные средства, которые используются предприятиями. Особенно актуально обеспечить рентабельность использования заемных средств, которую можно рассчитать по следующей формуле: Рентабельность заемных средств = (Плата за пользование кредитом / Сумма долгосрочных и краткосрочных кредитов) х 100. От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления. Особая роль в системе местных финансов принадлежит налоговым и неналоговым платежам в местный бюджет. Для определения уровня налоговых ресурсов муниципального образования можно рассчитать показатель среднедушевых налоговых и неналоговых ресурсов и использовать его для сравнения ресурсной обеспеченности муниципальных образований. Расчет показателя осуществляется по формуле: Дох. душ. МО = Дох. МО / Чис. МО, 19 где Дох. душ. МО – среднедушевой налоговый и неналоговый ресурс муниципального образования (МО); Дох. МО – налоговый и неналоговый ресурс муниципального образования в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования; Чис. МО – численность постоянного населения муниципального образования. Можно также использовать для сравнения ресурсов муниципальных образований показатели, характеризующие бюджетный потенциал территории, – индекс бюджетных расходов (ИБР), он рассчитывается по формуле: ИБР МО=(Р.МО / Чис.МО) / (Р.Суб.РФ / Чис.Суб.РФ), где ИБР МО - индекс бюджетных расходов муниципального образования; Р.МО – суммарные расходы бюджета муниципального образования; Чис.МО – численность постоянного населения муниципального образования; Р.Суб.РФ – суммарные расходы бюджетов муниципальных образований субъекта РФ; Чис.Суб.РФ - численность постоянного населения субъекта РФ; 20 3.3. Нематериальные ресурсы муниципального образования К нематериальным ресурсам относятся прежде всего: правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом); интеллектуальные ресурсы; иные нематериальные ресурсы. Все эти виды ресурсов могут относиться, а могут и не относиться к ресурсам муниципального образования. 3.4. Эффективность использования ресурсов муниципального образования Для определения принадлежности ресурса к муниципальным ресурсам необходимо, чтобы он относился к территории муниципального образования и чтобы право им распоряжаться входило бы в полномочия органа местного самоуправления этого муниципального образования. Полномочия органа местного самоуправления определяются законом, т.е. именно закон закрепляет те или иные ресурсы за местным самоуправлением (это осуществляется федеральным законодательством), за тем или иным муниципальным образованием (это осуществляется законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования). Критерием закрепления ресурсов за тем или иным уровнем власти является наибольшая эффективность его использования, в этом смысле за местным самоуправлением следует закреплять ресурсы, эффективность использования которых связана с тем, что местное самоуправление – наиболее приближенный к населению уровень власти (землю, например). Критерием закрепления ресурсов за тем или иным муниципальным образованием должен служить объем полномочий органов местного самоуправления данного муниципального образования. Ресурсов должно быть достаточно для комплексного решения задач, связанных с реализацией этих полномочий. 21 Создание эффективной системы использования ресурсов муниципального хозяйства требует в первую очередь решения следующих основных задач: разработка системы местных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы экономического развития и распоряжения муниципальной собственностью; оптимизация структур управления муниципальным хозяйством; полная инвентаризация объектов муниципального хозяйства; классификация активов по критериям (приоритетным, функциональным, стоимостным и др.); создание системы мониторинга использования ресурсов муниципального хозяйства; выработка стратегии в отношении использования ресурсов муниципального образования; реализация (продажа), консервация неэффективных в социальном и коммерческом отношении ресурсов; разработка программы эффективного использования муниципальных ресурсов как составляющей комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; 22 использование рыночных технологий, механизмов и инструментов при работе с ресурсами муниципального хозяйства; широкое участие и привлечение инвестиционных проектов имеющих целью развитие муниципального образования. Для осуществления экономической и хозяйственной деятельности местного самоуправления необходимы все вышеперечисленные ресурсы, технологии и механизмы. Резюме 1. Под ресурсами муниципального образования мы будем понимать совокупность всех возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования. 2. Различают материальные и нематериальные ресурсы. К материальным ресурсам относятся: природные ресурсы (земля, ее недра, водные объекты, леса и др.); производственные ресурсы (предприятия, иные производственные мощности); финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансирования); организационные ресурсы (оргтехника, оргструктура и пр.); кадровые ресурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и переподготовки кадров и пр.); иные материальные ресурсы. К нематериальным ресурсам относятся прежде всего: правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом); интеллектуальные ресурсы; иные нематериальные ресурсы. 3. В целях эффективного использования ресурсов муниципального хозяйства и осуществления экономической деятельности местного самоуправления необходимо широкое, комплексное привлечение в данную сферу новых технологий и механизмов современной экономики. ТЕМА № 4 ЭФФЕКТИВНОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА Задачи темы: определение сущности, целей и результатов развития муниципального хозяйства; исследование моделей (типов) развития муниципального хозяйства; изучение современных технологий развития муниципального хозяйства; 23 анализ программы социально-экономического развития муниципального образования. 4.1. Сущность, цели и результаты развития муниципального хозяйства Экономическое развитие – последовательная, проходящая определенные стадии деятельность для достижения частных и групповых интересов путем эффективного управления имеющимися ресурсами. Экономическое развитие предполагает: постановку целей; определение состава участников, характера и порядка их взаимодействия; оценку сложившейся ситуации и возможных последствий принимаемых решений; поиск новых комбинаций имеющихся ресурсов и возможностей вовлечения новых ресурсов. Целью и результатом развития муниципального хозяйства и местного сообщества является благосостояние его населения, которое состоит из следующих основных элементов: 1. Продукты (услуги). Благосостояние населения – главный “продукт” развития муниципального хозяйства, который материализуется в конкретных видах продуктов и услуг, выражающих потребности местного населения и приносящих выгоды в результате производства. Цели развития связаны с выявлением нужд местного сообщества в товарах и услугах и разработкой стратегических проектов их реализации. 2. Занятость и доходы. Создание рабочих мест является одной из важнейших стратегических целей развития муниципального хозяйства. При этом важно соотношение новых, создаваемых рабочих мест с профессиональными характеристиками и запросами тех членов местного сообщества, которые в них нуждаются. 3. “Внешние эффекты” - это не отраженные в рыночных ценах товаров и услуг воздействия на третьих лиц, не участвующих в рыночных сделках (утилизация отходов приносит выгоду не только продавцам, но и покупателям этой услуги, химический комбинат, загрязняющий атмосферу, также создает внешний эффект). “Внешние эффекты” могут быть положительными и отрицательными. 4. Благоустройство местного сообщества – цель деятельности местного сообщества и результат местного хозяйствования, предполагающий обеспечение благосостояния, т.е. удовлетворение социальных, материальных и духовных потребностей местного населения. При этом в первую категорию входят экологическое оздоровление муниципальных образований, здравоохранение, обеспечение продовольственными и другими потребительскими товарами и услугами, социальное обеспечение, а также проблема безопасности, а во вторую – народное образование, культура и отдых, эстетика и общественная нравственность. 24 Для обеспечения благоустройства необходимо наличие ресурсов развития муниципального хозяйства. К стратегическим ресурсам относятся: физический капитал (природные ресурсы, оборудование, производственная инфраструктура и т.д.); “человеческий капитал” (оценка воплощенной в индивидууме потенциальной способности приносить доход); социальный капитал – это социальные сети (сети сотрудничества), социальные нормы и доверие, складывающиеся в рамках сообществ по интересам и способные передаваться из одной ситуации в другую; рынки – совокупность условий, благодаря которым покупатели и продавцы товара (услуги) вступают в отношения друг с другом с целью купли-продажи этого товара (услуги); финансовые ресурсы – деньги необходимые для разработки и реализации проекта (программы), способного дать импульс развитию местной экономики; 25 управление – перевод системы в заданное состояние, обеспеченный поддержкой со стороны членов местного сообщества и их участием в реализации проектов развития. 4.2. Типы развития муниципального хозяйства Развитие муниципального хозяйства в науке подразделяется на два типа: эндогенное и экзогенное (в зависимости от того, куда идут и как распространяются импульсы и волны развития). Под эндогенным развитием понимается развитие, вызываемое внутренними причинами; экзогенное развитие – это развитие под воздействием внешних причин. Также выделяют интенсивный и экстенсивный типы развития муниципального хозяйства, ускоренный и замедленный. В рыночной экономике деятельность местного правительства не связана прямо с повышением эффективности производства и прибыльности предприятий. Функции местного правительства – удовлетворение социальных потребностей населения, повышение качества жизни. Экономика лишь одно из средств реализации социальных интересов. Социальная ориентация четко просматривается даже в экономических целях местных правительств, главными из которых являются: экономическая стабильность через создание условий для удовлетворения потребностей в факторах производства; 26 создание широкой экономической базы занятости населения. 4.3. Современные технологии развития муниципального хозяйства Для наиболее эффективного регулирования социально-экономического развития муниципального образования следует использовать современные технологии и механизмы развития муниципального хозяйства. В системе муниципального хозяйства можно задействовать следующие механизмы и технологии дополнительного ресурсного обеспечения муниципального образования. 1. Средства самообложения граждан. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). 2. Такое выравнивание осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. 3. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). 27 4. Привлечение иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития. В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов. 5. Муниципальные заимствования. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг. 6. Создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. 7. Образование некоммерческих организаций муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. 8. Использование временной финансовой администрации. Она создается для преодоления признаков устойчивой неплатежеспособности муниципальных образований. 4.4. Программа социально-экономического развития муниципального образования Целевая комплексная программа социально-экономического развития муниципального хозяйства – это адресный документ, в котором сбалансирован по ресурсам, исполнителям и срокам завершения полный комплекс научноисследовательских, социальных, экономических, организационнохозяйственных, производственно-технических и других мероприятий, направленных на решение одной или нескольких народнохозяйственных проблем. Целевая комплексная программа характеризуется четко выраженными конечными результатами в виде набора программных показателей, определяемых исходя из целевых нормативов. 28 29 30 31 Следует отметить проблемы и ограничения, возникающие разработке программ и планировании реализации стратегий. при Планирование может бросать вызов и доставлять удовольствие, но может оказаться слишком сложным занятием, приводящим разработчиков к состоянию подавленности. Не исключено появление разногласий и расхождений во взглядах, которые трудно будет утрясти, но лучше, чтобы они проявились на ранних этапах, а не на заключительных, когда это может привести к полному краху всего проекта или вызвать неприятные последствия в работе организации. Есть сложные моменты, появляющиеся в силу общего контекста и ограничений, на фоне которых разрабатывается план. Могут быть установлены лимиты на финансовые и какие-либо еще ресурсы, из-за нехватки времени может случиться так, что не удастся получить нужные консультации, которые кто-то в принципе мог бы предоставить. Вполне вероятно неблагоприятное пересечение с другими планами и делами организации. Не исключено, что придется менять план ради обеспечения более равномерной загрузки людей и оборудования, а также корректировать потребности в оборудовании, рабочих площадях и каких-то других материальных ресурсах. 32 Планирование почти всегда ограничено необходимостью соблюдать определенные сроки. Может быть, разработчику придется запрашивать дополнительные полномочия или возникнет необходимость учесть иные наперед заданные даты, например сроки начала выпуска той или иной продукции, даты поставки изделий и т.п. В свою очередь, исходя из планов, находящихся даже на стадии подготовки, необходимо передать определенным группам информацию о требуемых сроках завершения работы. Ранее отмечалось, что планирование может быть подобно хождению по кругу и что процесс очень редко идет по прямой. Обычно это итеративный процесс, при котором разработчик должен неоднократно "обходить одну и ту же землю", уточнять план и корректировать детали по мере прояснения ситуации. В силу этого практически невозможно избежать необходимости регулярно контролировать успешность реализации плана. Существует вероятность того, что проблемы появятся, если, например, цели сформулированы неясно, у разработчика недостаточно информации, меняются обстоятельства или появляются осложнения, связанные с конкретными людьми и/или политическими обстоятельствами. Ниже вкратце рассматривается каждая из этих причин. Неясные цели Полностью ли ясна цель планируемой деятельности? (Здесь "цели" противопоставляются "общим наброскам", или общим намерениям.) Необходимо выяснить тщательность проработки целей, то, насколько формулируемые цели конкретны, измеримы, реально достижимы, ориентированы на результат и согласованы по времени. Очень часто разработчик может быть сбит с толку, неправильно задавая себе генеральное направление. Есть разные причины, по которым четкая постановка целей очень важна. Во-первых, только после того как точно определено, чего же именно необходимо достичь, можно переходить ко второму и третьему этапам планирования. Только при конкретной формулировке целей возможно измерить результаты их достижения, оценить, решены ли связанные с ними проблемы. Четкая постановка целей, в которой присутствуют количественные показатели, становится прочной основой для оценки труда как муниципальных служащих, так и персонала муниципальных предприятий. Нехватка информации Составление плана предполагает принятие ряда взаимосвязанных решений, а без точной информации трудно принять здравое решение. Есть еще одна сложность в планировании – трудность получения точных сведений в тот момент, когда они необходимы. Иногда бывает, что сведения поступают позже, и это может пагубно сказаться на всем плане. Данные не всегда точны, не 33 всегда подаются в форме, отвечающей потребностям решаемой проблемы. Может быть, придется потратить немало времени и сил, чтобы извлечь необходимую для планирования информацию. Точная, своевременная и нужная информация – жизненно необходимая составляющая планирования, но на практике дефицит сведений часто имеется на всех уровнях. Изменение обстоятельств Планировать возможно только те обстоятельства, возникновение которых представляется максимально вероятным. Однако в жизни редко все складывается по разработанным заранее планам. Корректировать приходится даже планы на ближайшее будущее. Например, цель при форсировании водной преграды – перейти на другой берег и остаться сухим. Но на каждом шаге необходимо хорошо продумывать следующий свой шаг с учетом новой информации: удастся ли допрыгнуть до следующего выступающего из воды камня, не слишком ли он скользкий и на надежной ли точке находятся ноги, нет ли рядом лучшего пути и т.д. При долгосрочном планировании разрабатываемые планы еще более уязвимы и зависимы от перемен. Их приходится корректировать в силу изменения обстоятельств или по мере поступления более надежной информации, поэтому долгосрочное планирование обычно предполагает регулярное введение корректив. Планы на далекую перспективу, как правило, основываются на предположениях и догадках, но никто не может быть уверен в точном предсказании обстоятельств, которые возникнут, скажем, через 25 лет. Люди и политика Планирование, как и политика, – это "искусство возможного". Только тогда можно преуспеть в реализации своего плана, когда он приемлем и для людей, поставляющих ресурсы, и для людей, выполняющих этот план. Люди и политические аспекты жизни общества должны быть поставлены в самое начало списка факторов, которые нельзя не брать в расчет при планировании. Они могут обратить в ничто даже самые продуманные планы, и эффективный управленец хорошо понимает необходимость завоевывать не только умы, но и сердца. Планирование непредвиденных обстоятельств Из большого множества факторов, которые превращают планирование в достаточно сложное дело, выделяют четыре. Известно, что реальные события обладают ярко выраженной способностью происходить "явно не по нашему" сценарию, и потому неудивительно, что планы порой "терпят неудачу ". Они не соответствуют складывающейся обстановке, и их нужно корректировать, чтобы можно было по этим планам работать. Часто удается внести определенные 34 поправки и придать плану реальность. Фактически же одна из основных функций управленца состоит в непрерывном отслеживании хода реализации планов и их корректировке по мере изменения обстоятельств. В силу этого можно сказать, что гибкость является одной из самых важных характеристик как самого плана, так и его составителя. Иногда обстановка меняется быстро и коренным образом – тогда исходный план уже ни на что не годен. В таких случаях необходимы планы действий при возникновении непредвиденных обстоятельств. Составляя любой план, грамотный управленец должен помнить о вопросе: "Что произойдет, если события будут разворачиваться не по намеченному плану?" Если ответом будет: "Ничего особенного", то можно не заботиться о "плане на случай непредвиденных обстоятельств". При противоположном ответе составление подобного плана становится необходимым. Ключевым элементом при разработке программ и планов реализации стратегий является прогноз поступлений и расходов на ближайшие год, два, три или более. Это, по существу, документ, показывающий, как желательные или обязательные дела будут сочетаться с имеющимися ресурсами. В таком документе указывают, что предлагается сделать, в какую сумму это обойдется, а также когда и откуда она будет получена. Программа "раскладывает по полочкам" реализацию стратегии организации и показывает реальную возможность выполнения предложенного, а также позволяет просчитывать различные возможные результаты применения разнообразных стратегий. В этом документе общие принципы и стремления, заложенные в стратегию, превращаются в количественные прогнозы по мероприятиям, необходимому штату персонала, требуемым ресурсам и поступлению ресурсов. При реализации стратегий развития муниципального образования эффективно использование программно-целевого подхода, который представляет собой метод определения и систематизации целей социальноэкономического развития муниципального образования, установление их взаимосвязей и определение мероприятий по их достижению с учетом приоритетов и имеющихся ресурсов. В процессе программно-целевого управления муниципальным образованием выявляются и обосновываются важнейшие проблемы социальноэкономического развития, систематизируются цели повышения качества жизни населения, разрабатываются механизмы решения проблем качества жизни, определяются источники финансирования и производится оценка эффективности реализуемых программ. Программно-целевой подход рассматривает процесс решения проблемы от ее анализа до контроля эффективности исполнения (табл. 1). 35 Таблица 1 Этапы программно-целевого управления Этап Содержание Результат Выявлени Обзор внешних и внутренних Перечень е проблем данных, классификация и первоочередных группировка данных, сравнение проблем данных с нормативами, выявление проблем и их формулирование Исследова Определение причин и STEP и ние проблем факторов, вызывающих проблемы; SWOTанализ анализ причинно-следственных региона зависимостей, направлений и силы воздействия разных факторов на проблему; прогнозирование развития ситуаций Поиск Поиск лучших способов Стратегиче путей решения активного решения проблем; ские варианты проблем прогнозирование с учетом развития осознанного воздействия на ситуацию и прогнозирование главных целей развития; декомпозиция главной цели на подцели; разработка мероприятий по каждому направлению и их увязка в целевых программах Принятие целевых комплексных программ и организация исполнения Обсуждение, согласование Перечень программ в коллегиальных, ЦКП по представительских органах, макроподсистемам утверждение программы; разработка организационно-экономического механизма реализации целевых программ; подготовка программ к запуску; назначение руководителя программы и ответственных исполнителей; распределение полномочий и ответственности; заключение контрактов и договоров; обучение кадров 36 Оценка эффективности и результативности исполнения целевых программ Мобилизация и Затраты стимулирование исполнителей; эффективность контроль исполнения; оперативное согласование и корректировка действий; анализ данных учета; сопоставление результатов с целями и выявление новых проблем и При реализации программно-целевого подхода особое распространение получила практика разработки целевых комплексных программ. Целевая комплексная программа — это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам и месту проведения мероприятий, действий, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. Использование целевых программ в практике управления муниципальным образованием вызвано необходимостью сохранения как косвенных мер регулирования рыночных отношений (тарифные соглашения, механизмы коррекции системы налогообложения и др.), так и мер прямого управления местной властью отдельными процессами и предприятиями. Соотношение интересов организаций бизнеса и органов власти в из взаимодействии представлено в табл.2. Таблица 2 Взаимодействие бизнеса и органов власти Интересы предприятий Интересы органов власти Сохранение заводских Комплексное развитие территорий и получение земельных территории города на основе генплана площадок под новое строительство и мощности Передача жилищноСистемное развитие коммунального хозяйства и регионального хозяйства и внедрение объектов социальной сферы на энергосберегающих технологий в баланс региона и муниципальных ЖКХ образований Рост объемов товарной Формирование продукции и услуг (выручки) на муниципального заказа для основе крупных заказов предприятий и его финансирование Сохранение конкурентных Обеспечение планомерных позиций, рыночных ниш и пропорций в развитии отраслей сегментов предприятий по местного хозяйства на основе баланса производству продукции и услуг спроса и предложения и межхозяйственной кооперации 37 Получение инвестиций и Новые рабочие места и кредитов под развитие новых развитие инженерных коммуникаций производств и наукоемких муниципального образования технологий Снижение риска скупки Приобретение контрольного акций предприятий “олигархами” и пакета акций градообразующих конкурентами и смены предприятий собственников и менеджеров Упрощение налоговой системы, снижение налогового бремени и минимизация величины главных налогов (обязательные отчисления, прибыль, НДС), в том числе путем “ухода” от налогов Стабильная уплата налогов в денежной форме предприятиями, рост доходной части бюджета региона, увеличение доли местных налогов, в том числе путем введения дополнительных налогов Наличие свободного рынка Рост занятости экономически трудовых ресурсов и активного населения и снижение квалифицированной рабочей силы, уровня безработицы в муниципальном подготовленной за счет бюджетных образовании средств Устранение диспропорций в оплате труда работников различных предприятий и сокращение текучести квалифицированных кадров Рост средней заработной платы работников предприятий и прожиточного минимума населения муниципального образования, превышающий темпы роста инфляции Проведение реструктуризации, диверсификации существующих производств и внедрение инновационных технологий на предприятиях производственной сферы Создание благоприятных экономических условий для функционирования предприятий (инфраструктура, транспортный узел, налоговые льготы и др.) Высокое качество трудовой Безопасный для жизни город с жизни работников предприятия чистой экологией и благоприятным (доверие руководству, условия социальным климатом труда, личная безопасность, социальные блага и гарантии и др.) Целевые комплексные программы решения основных проблем муниципального образования должны быть в первую очередь направлены на повышение качества жизни населения. Сюда могут входить программы обустройства и развития территории, улучшения ландшафта и архитектурного 38 облика населенного пункта, повышения качества коммунальных и бытовых услуг. Немаловажными представляются программы развития человеческих ресурсов, целевое представление рабочих мест, развитие образования, а также программы поддержки и развития предпринимательства, привлечения инвестиций и т.д. При разработке целевых комплексных программ первоочередная задача разработчиков – предусмотреть все компоненты обеспечения реализации этих программ. Структура компонентов такого обеспечения представлена на рис. Планирование непредвиденных обстоятельств ничем не отличается от обычного планирования, но заслуживает отдельного упоминания, поскольку этот план должен включаться в качестве обязательного элемента в любой другой план. После создания первого наброска плана его нужно внимательно проанализировать и убедиться, что он достаточно гибок для того, чтобы справиться с возникновением возможных проблем, хотя излишняя гибкость и расплывчатость плана тоже нежелательна. Было бы совсем неправильно собирать воедино все пессимистические прогнозы, когда требуется только одно – обеспечить достаточную гибкость как всего плана в целом, так и отдельных его составляющих. Кроме того, важно соотнести количество усилий по составлению плана на случай непредвиденных обстоятельств с реальной угрозой изменения обстоятельств. Гибкость планирования можно обеспечить следующими способами: знать, где можно быстро найти дополнительное оборудование и людей; полностью информировать ключевых сотрудников о неожиданном развитии событий, с тем чтобы они могли искать способы решения возникших проблем; обеспечить, чтобы не слишком много действий первостепенной важности осуществлялось одновременно; преднамеренно оставить некоторый резерв времени для ключевых этапов плана, с тем чтобы возможные небольшие задержки не повлияли на общие сроки; обеспечить планирование на основе самой надежной информации, следить за изменениями обстоятельств и вносить коррективы. В последние годы разработаны дополнительные методики, которые помогают вносить разумную гибкость в планы. Они предусматривают наличие неопределенности, предполагают широкий спектр возможных решений и уделяют большое внимание координации. Узко понимаемые оптимальные решения более не считаются приемлемыми. Некоторые методы предполагают проверку плана на чувствительность к случайным отклонениям (так называемые "робастные" планы), т.е. определение того, насколько данный план позволит при необходимости перейти к альтернативным вариантам без 39 превышения приемлемого уровня затрат. Несомненно, что все планы социально-экономического развития МО должны предполагать подобную проверку. 40
