Анализ зарубежной практики экономического

УДК 338:504
М.Ш. Баркан, канд. техн. наук, доцент, кафедра Геоэкологии, barkan-msh@spmi.ru
Санкт-Петербургский государственный горный институт (технический университет)
M.S. Barkan, PhD in technical Sci., the senior lecturer, Department of Geoecology, barkanmsh@spmi.ru
Saint Petersburg State Mining Institute (Technical University).
Анализ зарубежной практики экономического стимулирования снижения
негативного воздействия предприятий минерально-сырьевого комплекса на
компоненты природной среды
Анализ зарубежной практики в природоохранной сфере свидетельствует об эффективности
методов государственного регулирования в природоохранной сфере, что обусловлено экологическими
приоритетами хозяйственной деятельности и обязательностью правоприменительной практики при
нарушении законодательства и действующих нормативов качества окружающей среды.
Ключевые слова: эколого-экономическое регулирование, минерально-сырьевой комплекс,
природоохранное законодательство, промышленные выбросы, налоговая политика.
Analysis of foreign practice of economic incentives to reduce the negative impact of
mineral and raw complex companies on environmental components
Analysis of foreign practice in the environmental field indicates the effectiveness of the methods of
state regulation in the environmental field, due to the environmental priorities of economic activities and the
mandatory enforcement practices in violation of law, and environmental quality standards.
Keywords: ecological and economic regulation, the mineral resources sector, environmental legislation,
industrial emissions, the tax policy.
В настоящее время в странах с развитой рыночной экономикой существенное
значение имеет административное регулирование в сфере охраны окружающей среды (т.н.
«прямые методы» административного регулирования. Они включает законодательно
установленные эмиссионные стандарты (нормы выброса вредных веществ из источника
загрязнения); разрешения на выбросы отходов; стандарты, определяющие экологические
характеристики товаров; запреты на производство, хранение и продажу некоторых
токсичных веществ. Государство определило приоритет экспертизы хозяйственных
объектов с точки зрения их возможного воздействия на окружающую среду, право
введения всевозможных чрезвычайных ограничений (например, временное закрытие
предприятий при возникновении критических концентраций вредных веществ в
окружающей среде), а также совершенно новые формы: создание комплексных
территориальных планов охраны природы и рационального использования природных
ресурсов, проведение анализа затрат и выгод, оценка степени риска. Правительства
многих стран накопили значительный опыт в области включения экологических
принципов в правовую основу для регулирования и управления, а также в области
решения научно-технических проблем, связанных с охраной окружающей среды.
Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах с развитой рыночной
экономикой главная роль в обеспечении экологической безопасности принадлежит
государству. При этом государственное регулирование осуществляется в форме
законодательного регулирования, административного и регулирования экономическими
методами, или, как их называют, методами косвенного регулирования.
Анализ природоохранных законодательств в развитых европейских странах и США
свидетельствует о широте охвата и масштабности правовых документов. Во-первых,
наблюдается чётко выраженная тенденция к созданию комплексных природоохранных
законов. Во-вторых, проявляется стремление к кодификации специфичных для отдельных
секторов законов в их увязке к национальной экономике. В-третьих, проявляется
неослабевающий интерес к пересмотру существующего законодательства с тем, чтобы
оно отражало изменяющиеся условия, а также современный уровень научно- технической
информации и научно-технического потенциала в области охраны окружающей среды. И
наконец, правительства начинают реагировать на выявленные несоответствия в
законодательных основах в области охраны окружающей среды путём включения
положений, касающихся охраны окружающей среды, в процесс разработки эффективного
законодательства для появляющихся новых областей [1].
Следует отметить, что все принятые в последнее время законы ужесточают
допустимые нормы загрязнения и устанавливают более серьёзные меры ответственности
для нарушителей законодательства (например соответствующий закон в Швеции,
принятый ещё в 1981 году, устанавливает до 6 лет лишения свободы виновных в
загрязнении окружающей среды).
Важной гарантией соблюдения природоохранного законодательства является
хорошо организованная национальная служба управления и контроля за природоохранной
деятельностью. За последние годы в странах с развитой рыночной экономикой создана
система
природоохранных
служб,
которая
состоит
из
органов,
обладающих
полномочиями в отдельных отраслях, а также органов межотраслевого характера. При
этом
местные
власти
осуществляют
координацию
и
унификацию
всех
видов
природоохранной деятельности в подведомственных территориях. В настоящее время
координация природоохранной деятельности является необходимым условием для
эффективного осуществления мероприятий в этой области. Учреждённым ведомствам по
охране окружающей среды придаются функции по координации мероприятий в этой
области или создаются межведомственные комитеты, советы или комиссии. Их цель –
координация природоохранной деятельности на национальном, федеральном или местном
уровнях.
Важными рычагами для осуществления административного воздействия со
стороны государства являются экологические нормы и нормативы. В странах с развитой
рыночной экономикой накоплен значительный опыт применения норм и нормативов
качества окружающей среды. Для периода 90-х годов характерно изменение норм и
нормативов как предельных показателей в сторону ужесточения Ряд правительств,
например, поставило цели, в соответствии с которыми планируется к началу третьего
тысячелетия значительно сократить в количественном отношении общие объёмы
выбросов основных загрязнителей атмосферы: SO2, NO2, CO, взвешенных твёрдых частиц,
фотохимических окислителей и свинца. Большинством стран установлены среднесрочные
и долгосрочные цели, направленные на обеспечение чистоты различных видов природных
ресурсов.
Для стран с развитой рыночной экономикой и особенно для стран Европы
характерна политика ужесточения стандартов по содержанию загрязняющих веществ в
выбросах объектов МСК и транспортного комплекса.
Согласно статистике ЕЭС к ряду наиболее "чистых" стран Европы принадлежит
Австрия. В этой стране успешно применяются экологические нормы и нормативы в
различных областях охраны окружающей среды. Сокращение атмосферных загрязнителей
промышленных объектов и транспортного комплекса достигнуто за счёт введения
ограничений на содержание в выбросах токсичных элементов и соединений, бензола и
азота,
жесткие ограничения действуют в Австрии относительно выбросов в водную и
воздушную среду [4].
К инструментам экономического регулирования со стороны государства на
предприятии относятся: налоги экологического назначения; премии, выплачиваемые за
предотвращение или ограничение ущерба, наносимого в результате проведения
экологического
мероприятия;
займы
и
кредиты,
предоставляемые
государством
предприятиям на льготных условиях; налог за загрязнение, взимаемый с компаний за
каждую единицу выбрасываемых в среду вредных веществ (данную форму налога часто
называют “плата за ущерб окружающей среде”); продажу государством “прав на
загрязнение”; различные виды налоговых льгот - инвестиционный кредит, ускоренную
амортизацию, выпуск облигационных займов целевого характера, снижение ставок
налогообложения при производстве и продаже техники и оборудования экологического
назначения, а также товаров, удовлетворяющих требования экологических стандартов.
Среди методов экономического стимулирования природоохранных мероприятий
прежде всего следует выделить: налоги экологического назначения. В большинстве стран
с развитой рыночной экономикой налоги подобного типа были введены с середины 60-х
годов. Такие налоги представляют собой плату за ущерб, наносимый потребителем
окружающей среде.
Налоги являются одним из важных источников финансирования природоохранных
мероприятий. Так, в Нидерландах приблизительно 35% расходов на проведение
природоохранных
мероприятий
министерства
жилищного
строительства,
территориального планирования и окружающей среды в настоящее время покрывается за
счёт таких налогов. Однако действующая система налогов экологического назначения в
Нидерландах в настоящее время существенно корректируется в сторону упрощения и
создания структуры целевых фондов экологического назначения.
Существование налогов экологического назначения характерно для всех стран
Европейского региона. Так, в Дании налоги на загрязнение окружающей среды чаще всего
представляют штрафы за выбросы отходов. В Финляндии осуществляются сборы за сброс
городских сточных вод и за ликвидацию отходов, сборы за проведение мероприятий по
охране вод, специальные налоги, которыми облагаются пищевые продукты одноразового
использования и т.д. Для Франции также характерно использование налоговой политики
для решения природоохранных проблем путём взимания налогов за загрязнение [3].
Главными
формами
экономического
стимулирования
природоохранных
мероприятий, применяемых в странах с развитой рыночной экономикой являются целевые
субсидии, займы и кредиты, которые получают от государственных органов на льготных
условиях предприятия, проводящие природоохранные мероприятия. Во многих странах
государственные низкопроцентные займы или беспроцентные займы предоставляются в
размерах, достигающих 80% капиталовложений в очистное оборудование. В Швеции,
например, за счёт прямых субсидий государства обеспечивается до 35% капитальных
вложений в очистное оборудование; в минерально-сырьевом комплексе эта величина
составляет 50%.
В некоторых странах в качестве формы скрытого субсидирования практикуется
представление в распоряжение частных компаний муниципальных водоочистных
установок для обработки своих промышленных стоков, при этом плата за подобную
услугу осуществляется по пониженным тарифам. Существенная часть (иногда более 50%)
капитальных и эксплуатационных затрат на водоочистку покрывается за счёт бюджетов
местных властей и центрального правительства, которое нередко участвует в
финансировании строительства муниципальных установок.
Продажа государством “прав на загрязнение” как метод стимулирования
природоохранных мероприятий среди европейских стран наибольшее развитие получил в
Германии и Швеции. Сущность метода заключается в установлении государством верхней
допустимой границы выброса вредных веществ и продаже специальных бонн в порядке
аукциона предприятиям, которые получают “право на загрязнение “ в пределах
стандартов. Полученные от продажи бонусов средства используются государством для
финансирования природоохранных программ.
В Германии компании, расположенные в одной местности, могут объединить свои
усилия по снижению уровня выбросов до установленных норм. Они также вынуждены
совместными действиями обеспечивать соблюдение требований в отношении качества
воздуха в данной местности.
В качестве инструментов стимулирования экономических затрат частного сектора
в странах Европы всё чаще используются различные виды налоговых льгот. По своему
существу они представляют собой скрытые формы финансирования государством
частного капитала. Так, в Германии введено представление налоговых скидок с целью
ускорения процесса внедрения каталитических преобразователей в автомобили. Налоги на
нефтепродукты повышены для бензина, содержащего свинец и снижены для бензина без
примесей свинца, который в настоящее время является более дешёвым.
Разновидностью налоговых льгот в области охраны окружающей среды
выступают, в частности, ускоренные амортизационные отчисления со стоимости
очистного оборудования для объектов МСК. В Великобритании предусматривается 100%е списание стоимости очистного оборудования течение 5 лет, во Франции в первый год
разрешается списывать 50% стоимости очистного оборудования.
В странах европейского региона также практикуются налоговые скидки и премии
на новые инвестиции в охрану окружающей среды. Так, Закон 1985 года о финансовой
компенсации в Австрии предусматривает предоставление Федеральным правительством
провинциям и муниципалитетам ежегодно суммы в 70 млн. австрийских шиллингов в
качестве поощрения мероприятий по охране окружающей среды, в частности сооружения
и усовершенствования установок по переработке отходов [3].
Введённая во многих странах “плата за ущерб окружающей среде” также
используется государством для активизации промышленных предприятий в сфере
природоохранной деятельности. Введение платы за экономический ущерб окружающей
среде предполагает для “загрязнителя” обязанность выплачивать государству денежные
суммы пропорционально размерам наносимого ущерба. Главные преимущества введения
“платы за ущерб” окружающей среде сводятся к следующим моментам. Во-первых,
подобные налоги создают постоянные стимулы для сокращения выбросов компаниями, а
при эмиссионных стандартах эти стимулы сразу же пропадают после достижения
требуемых нормативов. Во-вторых, “при плате за ущерб” появляется стремление
использовать весь комплекс методов сокращения выбросов: изменение технологии
производства, ассортимента производимой продукции, переход к более “чистому” сырью,
топливу и т.д., тогда как эмиссионные стандарты в основном ориентируют компании на
внедрение очистной технологии. В-третьих, решается проблема государственного
финансирования охраны окружающей среды: налоги становятся основным источником
формирования фондов для реализации экологических государственных программ. Вчетвёртых, сторонники введения “платы за ущерб” считают, что данная форма
экономического регулирования требует со стороны государства намного меньше
финансовых затрат и людских ресурсов. “Плата за ущерб” внедряется в практику
природоохранной деятельности как в Европе, так и в США и уже накоплен достаточный
опыт использования этого экономического инструмента.
В настоящее время налог в форме “платы за ущерб” составляет основу принципа
природоохранной политики “платит тот, кто загрязняет”, сторонниками которого стали
Австрия, Великобритания, Германия, США и многие другие страны. Применение
принципа “платит тот, кто загрязняет”, означает, что расходы на мероприятия по
предотвращению и уменьшению масштабов загрязнения, вызванных каким-либо видом
деятельности, должны покрываться за счёт предприятий и лиц, ответственных за
проведение этого рода деятельности. На практике данный принцип находит своё
выражение во взимании сборов за загрязнение окружающей среде (сборы за выбросы или
штрафы за сброс неочищенных сточных вод, сборы за размещение отходов и т.д.),
штрафов, налогов и других видов экономических санкций. Финансовые средства,
собранные таким образом, как правило, используются для финансирования деятельности в
области охраны окружающей среды либо непосредственно из государственного бюджета
или путём создания национальных или местных природоохранных фондов [2].
В ряде стран применяются гибкие рычаги, дающие возможность источникам
загрязнения выбирать наиболее эффективные альтернативные варианты от выплаты
штрафов до внедрения профилактических нововведений. Создание рынка выбросов
рассматривается в качестве меры, позволяющей регулировать объёмы выбросов,
обеспечивая таким образом оптимальный контроль за загрязнителями в конкретной
местности.
Можно отметить сложившиеся незначительные масштабы взимания штрафов за
загрязнение по сравнению с оборотом и с общим объёмом прибылей предприятий, что
недостаточно стимулирует природоохранную деятельность этих же предприятий. В связи
с этим в большинстве стран создаются программы, направленные на определение
стимулов для предприятий в целях изыскания эффективных средств по борьбе с
загрязнением окружающей среды.
В последнее время в странах с развитой рыночной экономикой характерно
расширение финансовой помощи предприятиям для реализации природоохранных
программ. Характерными “рычагами” помощи являются: учётные ставки банковского
процента, субсидии, займы, ссуды на погашение экспортных сборов, государственные
гарантии, инвестиционные субсидии, программы кредитования, прямые субсидии и
предоставление займов под низкие проценты. Широко применяются также различные
формы финансовых мероприятий по борьбе с загрязнением на уровне регионов и городов.
В заключении следует отметить, что, несмотря на различие административных
систем, действующих в разных развитых странах, наблюдаются следующие общие черты
государственного административного управления охраной окружающей среды:
1. Во всех странах есть федеральное Министерство по природопользованию и
охране окружающей среды;
2.
Существует
строгая
иерархическая
подчинённость
между
ведомствами,
занимающимися охраной окружающей среды;
3. Наблюдается тенденция ужесточения экологических норм и нормативов,
устанавливаемых законодательно на местном и федеральном уровнях;
4. Средства, выделяемые государствами на охрану окружающей среды, носят
целевой характер и жестко контролируются административной системой.
В промышленно развитых странах уже сложилась определенная система методов по
экономическому стимулированию природоохранной деятельности, которая существенно
дополняет административное регулирование.
В России в период дальнейшего развития рыночных отношений целесообразно
применить передовой мировой опыт по административному управлению охраной
окружающей среды в сочетании с экономическими методами, широко применяемыми
странами с развитой рыночной экономикой.
БИБЛИОГРАФИЧЕCКИЙ СПИСОК
1. Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. М.: Наука. 2002.
2. Бобылев С.Н. Экономика природопользования: Учебное пособие / С.Н. Бобылев, А.Ш. Ходжаев - М.:
ТЕИС. 2004.
3. Голуб А.А. Рыночные методы управления окружающей средой. М.: 2002.
4. Мекуш Г.Е. Система индикаторов для оценки экологических последствий макроэкономической политики
в регионе.
Глобализация, новая экономика и окружающая среда // Материалы Седьмой международной
конференции Российского общества экологической экономики. СПб: Изд-во СПБГУ, 2005.
REFERENCES
1. Sokolov V.I. Environmental management in the U.S. and Canada: economic aspects. M.: Nauka, 2002.
2. Bobilev S.N. Economics of Nature management : The manual / S.N. Bobilev, A.S. Hodjaev – M.: TEIS. 2004.
3. Golub A.A. Market-based environmental management. M.: 2002.
4. Mekush G.E. System of indicators for environmental consequences assessments of macroeconomic policies in
the region. Globalization, New Economy and the Environment // Issure of 7th international conference of t he Russian Society
for Ecological Economics. SPb: publishing house SPbSU. 2005