ЕПБО: механизм и функции

Глава 4
ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ
Начальный этап
Первые попытки сформировать европейскую внешнюю политику и политику безопасности были
предприняты в начале 50-х годов. В феврале 1951 г. по инициативе французского премьер-министра Р. Плевена
начались переговоры о создании Европейского оборонительного сообщества. Договор о ЕОС был подписан 27 мая
1952 г. шестью участниками ЕОУС (Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ). Через год, 10 мая
1953 г., «шестерка» подготовила проект договора о Европейском политическом сообществе. Однако договор о
ЕОС был отклонен Национальным собранием Франции 30 августа 1954 г. и не вступил в силу. После этого
«шестерка» отказалась и от второго проекта.
Единственной чисто европейской структурой в военно-политической сфере был в то время Договор об
экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне, подписанный 17 марта
1948 г. в Брюсселе Великобританией, Францией и странами Бенилюкса. Созданный в его рамках Западный союз
был преобразован в 1955 г. в Западноевропейский союз, членами которого наряду с упомянутыми странами стали
ФРГ и Италия.
Западноевропейский союз — международная организация, являющаяся по сути военно-политическим
союзом европейских государств, объединивших свои усилия и ресурсы в решении вoпpocoв o6opoны и безопасности,
включая взаимные гарантии в случае вооруженного нападения. Учрежден в мае 1955 г. в соответствии с Парижскими
соглашениями от 23 октября 1954 г. К 2002 г. ЗЕС прекратил деятельность в качестве оперативной организации, но
сохранен как институт по обеспечению взаимных оборонных гарантий. Состав ЗЕС:
10 полноправных членов (Бельгия, Великобритания, Греция, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды;
Португалия, Франция, ФРГ);
6
ассоциированных членов, входящих в НАТО, но не входящих в ЕС (Венгрия, Исландия, Норвегия,
Польша, Турция, Чехия);
5 наблюдателей, входящих в ЕС, но не входящих в НАТО (Австрия, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция);
7
ассоциированных партнеров — государства Центральной и Восточной Европы (Болгария, Латвия,
Литва, Румыния, Словакия, Словения, Эстония).
На ЗЕС была возложена задача организации европейского сотрудничества в оборонных областях, однако
на практике его роль оказалась очень скромной, так как в условиях «холодной войны» функции военнополитической организации Запада были сосредоточены в НАТО.
Основы внешнеполитического сотрудничества в ЕЭС были заложены в докладе экспертной группы под
председательством директора политического Департамента МИД Бельгии Этьена Да-виньона, принятом на
Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов (27 октября 1970 г.). Образованная в
результате система Европейского политического сотрудничества представляла собой межгосударственный
механизм взаимной информации и политических консультаций на уровне министров иностранных дел (не реже
одного раза в полгода). ЕПС функционировало вне формальных рамок Римского договора. Механизм ЕПС
прекратил действие после подписания Маастрихтского договора.
В середине 70-х годов усилились попытки преодолеть функциональную ограниченность ЕПС и перейти от
простой координации национальных позиций к выработке единой политической линии. Наиболее четко эта задача
была сформулирована в докладе о Европейском Союзе, подготовленном премьер-министром Бельгии Лео
Тиндемансом (1975 г.). Однако его основные положения не нашли поддержки.
Развитие ЕПС, активизация ЗЕС в 80-е годы
Возражения против распространения компетенции Сообществ на политические аспекты безопасности
были сняты лишь в 80-е годы. Однако предложения наделить Сообщества полномочиями в области обороны
регулярно отвергались. В принятом в 1987 г. Едином европейском акте страны ЕС заявили о намерении «более
тесно координировать свои позиции по политическим и экономическим аспектам безопасности» (ст. 30, п. 6). ЕЕА
впервые включил ЕПС в единые правовые рамки Сообщества, обязав председательствующее в Совете ЕС
государство и Комиссию взаимоувязывать «внешнюю политику Европейского сообщества с политикой,
согласованной в системе ЕПС» (ст. 30, п. 5). Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его «полноправным
участником» стала Комиссия, количество ежегодных встреч министров иностранных дел было увеличено с двух до
четырех.
ЗЕС к этому времени практически исчерпал себя в прежнем качестве. Некоторые функции его были
упразднены, например такие, как контроль над соблюдением лимитов производства ряда категорий вооружений в
Германии, сотрудничество в области вооружений и т.д. Но поскольку система ЕПС охватывала лишь невоенные
аспекты безопасности, государства — члены Сообщества вновь проявили заинтересованность в развитии военнополитического сотрудничества по линии ЗЕС. После длительного периода крайне низкой активности он был
«реанимирован» согласно решениям внеочередной сессии министров иностранных дел и обороны стран-участниц,
состоявшейся 26-27 октября 1984 г. в Риме. Отныне Совет ЗЕС стал собираться дважды в год на уровне министров
иностранных дел и (совместно либо отдельно) обороны.
Изменения международной обстановки в середине 80-х годов стимулировали эту тенденцию к
активизации ЗЕС. Ж. Ширак, занимавший тогда пост премьер-министра Франции, обратился в ЗЕС с
предложением разработать западноевропейскую хартию принципов безопасности. В итоге Совет ЗЕС принял так
называемую «Платформу об интересах европейской безопасности» (Гаага, 26 октября 1987 г), поддержанную
также Советом НАТО. 14 ноября 1988 г. был подписан протокол о присоединении к ЗЕС Испании и Португалии,
который вступил в силу 27 мая 1990 г.
Возросшая способность ЗЕС обеспечивать согласование позиций и практическое взаимодействие странучастниц в военно-политических и оборонных вопросах была продемонстрирована им в ходе ирано-иракской
войны (апрель 1988 г.) и войны в Персидском заливе (август 1990 — апрель 1991 г.),
90-е годы: от ЕПС к ОВПБ
В этот период страны ЕС сконцентрировали усилия на трансформации ЕПС в систему Общей внешней
политики и политики безопасности, которая была учреждена Маастрихтским договором (разд. V). Договор
распространил ОВПБ на «все области внешней политики и политики безопасности Союза» (ст. J.1.1), включая
вопросы «формирования в конечном счете совместной оборонной политики, которая могла бы быть преобразована
со временем в совестную оборону» (ст. J.4.1). В отличие от ЕПС, ОВПБ пред-полагает не только обмен
информацией и взаимные консультации, но и выработку — на межправительственной основе — общей позиции
ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, причем такие действия являются
«обязательными для государств-членов в их официальных позициях и деятельности» (CT.J.3).
Вместе с тем сфера применения ОВПБ осталась в этот период довольно ограниченной. Немногочисленные
«совместные действия», предпринятые странами ЕС в первые годы после принятия, показали, насколько
функционально неопределенным был их пакет. Он включал как конкретные текущие международные проблемы,
так и долгосрочные крупные проекты, как разовые, так и регулярные акции. Среди них: наблюдение за выборами
(в России, Южной Африке); дипломатическое и практическое участие ЕС в достижении важнейших
международных договоренностей по безопасности (Пакт стабильности, Договор о нераспространении ядерного
оружия, Конвенция по противопехотным минам); контроль за экспортом товаров, услуг и технологий двойного
назначения; гуманитарная помощь и т.д.
Отсутствие собственных инструментов военно-политического сотрудничества побудило ЕС использовать
потенциал ЗЕС, который, как было определено в Маастрихтском договоре, стал «составной частью развития
Союза» (ст J.4.2). Сам ЗЕС в Декларации к Маастрихтскому договору идентифицировал себя в качестве
«оборонительного компонента Европейского Союза». Однако механизм взаимодействия ЕС и ЗЕС «с целью
разработки и осуществления решений и действий Союза, имеющих оборонное значение» (ст. J.4.2) не был
конкретизирован. До подписания Амстердамского договора ЕС так и не воспользовался правом обращаться к ЗЕС.
Наряду с согласованием европейской политики в сфере безопасности после Маастрихта ЗЕС определил
два основных направления своей практической деятельности (Петерсбергская декларация, 19 июня 1992 г.):
расширение состава Союза, в том числе не только в форме полного членства, и формирование собственного
военного измерения (вооруженных сил, структур планирования и командования). Впоследствии Киршбергская
декларация Совета (9 мая 1994 г.) определила рамки ассоциированного членства в Союзе.
В результате «семья ЗЕС» существенно увеличилась: к «девятке» присоединилась Греция (1995 г.);
Исландия, Норвегия и Турция получили статус ассоциированных членов (1992 г.); Дания, Ирландия (1992 г.),
Австрия, Финляндия и Швеция (1995 г.) — статус наблюдателей; Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша,
Румыния, Словакия, Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами.
Развитие и сближение ОВПБ и ЗЕС на основе Амстердамского договора
Тенденция к взаимному сближению обоих институтов второй «опоры» европейской интеграции — ОВПБ
и ЗЕС — существенно усилена Амстердамским договором, Согласно Договору, Европейский совет наделялся
полномочиями «определять принципы и основные направления общей внешней политики и политики безопасности, в том числе по вопросам, имеющим оборонное значение» (ст. 14). Соответственно в ОВПБ были
включены все вопросы безопасности. В Договоре сказано, что ЗЕС обеспечивает доступ ЕС к использованию
своего потенциала (ст. 17). При этом указано, что так называемые «петерсбергские» задачи ЗЕС (гуманитарные,
спасательные, по поддержанию и установлению мира) относятся к компетенции этой статьи. Предусмотрена
«возможность интеграции ЗЕС в ЕС, если Европейский совет примет такое решение» (ст. 17,1). Механизм системы
ОВПБ был значительно усилен. Наряду с «совместными действиями» и «общими позициями» ЕС приступил к
выработке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом. Принцип единогласного принятия решений в
этой области сохранился, но воздержание при голосовании уже не рассматривается как основание для непринятия
решений. Кроме того, решения о «совместных действиях» и «общих позициях», а также другие решения,
основанные на «общей стратегий», принимают квалифицированным большинством. Для обеспечения успешного
функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Генерального секретаря Европейского совета/
Высокого представителя по ОВПБ, который может также вести переговоры с третьими сторонами от имени
Европейского совета и по поручению председательствующего государства. ЕС наделяется правом заключать
международные договоры в рамках, компетенции ОВПБ на основе консенсуса государств-членов, руководствуясь
рекомендациями государства-председателя, которому может быть поручено открывать такие переговоры. Для
повышения эффективности ОВПБ Договором предусмотрено учреждение специального Органа раннего
оповещения и политического планирования под руководством Высокого представителя по ОВПБ.
Вместе с тем в Амстердамском договоре по-прежнему отсутствовали ориентиры и не были определены
этапы интеграции ЗЕС в ЕС.
Таким образом; Амстердамский договор снял имевшиеся юридические препятствия и создал правовую
основу для формирования общей оборонной политики ЕС, но ее дальнейший прогресс зависел от готовности
стран-участниц к практическим шагам в этом направлении. Они стали возможны в результате отказа Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционного курса, что открыло так называемую новую динамику в
сфере общей европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).
ЕПБО: механизм и функции
Саммит ЕС в Портшахе 24—25 октября 1998 г. поддержал инициативу английского премьер-министра Т.
Блэра о формирований оборонной составляющей в ЕС. Декларация по европейской обороне, принятая в ходе
встречи Т. Блэра с президентом Франции Ж. Шираком 4 декабря в Сен-Мало, призывала включить общую
оборонную политику в ОВПБ. Евросоюз, подчеркивалось в ней, должен быть наделен способностью к
самостоятельным действиям в указанной области, включая использование вооруженных сил ЗЕС/ЕС в кризисных
ситуациях, укрепление этих сил в соответствии с новыми рисками и на основе развития адекватной европейской
военной промышленности и технологий. Принципиальное значение для реализации этих планов имела позиция
НАТО. В решениях юбилейного Вашингтонского саммита НАТО (23—24 апреля 1999 г.) была выражена
поддержка «решимости Европейского Союза обладать способностью самостоятельных действий, предполагающей
принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован». НАТО
обязалась сформировать механизмы взаимных консультаций, взаимодействия и транспарентабсти с EC, a также
предоставить силы и средства для проведения «европейских» операций.
Саммит ЕС в Кельне (3-4 июня 1999 г.) принял решения, открывающие этап практического продвижения
ЕС/ЗЕС к общей европейской политике безопасности и обороны. В них указывалось, что Союз должен обладать
потенциалом самостоятельных акций, опирающихся на действенные вооруженные силы.
В мае 2000 г. Совет ЗЕС одобрил решение о передаче ЕС «процедур и концептуальных разработок в сфере
кризисного управления», а также ряда структур ЗЕС Окончательное решение о передаче Евросоюзу большинства
полномочий и оперативного потенциала ЗЕС было закреплено его Марсельской декларацией в ноябре 2001 г.
Декларация предусматривала фактическое прекращение деятельности ЗЕС как оперативной организации, но сохраняла Союз в качестве института, в компетенцию которого входит обеспечение статей V и IX Брюссельского
договора (соответственно взаимные гарантии стран-участниц в случае агрессии и ежегодный доклад Совета
Парламентской ассамблее 3EС. Совет ЗЕС перестал проводиться на министерском уровне, а процесс интеграции
ЗЕС в ЕС был фактически завершен к 2002 г.
Кельнский саммит положил начало формированию новой институциональной структуры ОВПБ/ЕПБО.
Принципиальное значение для повышения эффективности деятельности ЕС имело учреждение института
Высокого представителя по ОВПБ / Генерального секретаря Совета (ВП/ГС). На этот пост был утвержден бывший
Генеральный секретарь НАТО X. Солана, приступивший к своим обязанностям 18 октября 1999 г. Тогда он сменил
Ж. Кутилейру на должности генсека ЗЕС.
Для политического руководства и управления ЕПБО, по решению Хельсинкского саммита (декабрь 1999
г.), в рамках Совета ЕС учреждены, новые органы: Комитет по вопросам политики и безопасности (КПБ); Военный
комитет (ВК), вырабатывающий рекомендации для КПБ по его запросу или по собственной инициативе; Военный
штаб, выполняющий функции военно-оперативного планирования и экспертизы. Параллельно был создан Комитет
по гражданским аспектам кризисного управления. Предусмотрено также привлечение заинтересованных стран, не
являющихся членами ЕС (и необязательно входящих в НАТО), к выполнению «петерсбергских задач».
Новая структура ЕПБО позволила ввести в институционные рамки отношения ЕС и НАТО, ограниченные
ранее лишь неформальными встречами генеральных секретарей. В декабре 2000 г. были приняты решения об
организации регулярных контактов между этими союзами — не менее трех встреч Североатлантического Совета и
КПБ и одной совместной министерской встречи в период каждого председательства в ЕС. Первая встреча
министров иностранных дел НАТО и ЕС (в формате «23») с участием генеральных секретарей X. Соланы и Дж.
Робертсона состоялась 15 декабре Военный комитет ЕС подключен к системе консультаций с НАТО в июне 2001
г. Кроме того, установлены связи между руководством штабных структур обоих союзов. Европейский Союз
регулярно консультирует третьи страны по проблемам ЕПБО, и прежде всего — по вопросам их участия в
«европейских» операциях. Такие консультативные встречи проводятся, как правило, в формате «15+15» (между
государствами ЕС и Странами-кандидатами, а также остальными членами НАТО).
На Кельнском саммите были установлены сжатые сроки для выработки конкретного плана наделения
Евросоюза оперативным потенциалом ЕПБО.
В основу его решений легли франко-британская инициатива по созданию европейских сил быстрого
реагирования (УСБР) и датско-нидерландская — по формированию Европейского полицейского корпуса (ЕПК).
Саммит признал необходимым обеспечить к 2003 г. способность государств-членов разворачивать в двухмесячный
срок ЕСБР численностью 50-60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих акций
продолжительностью не менее одного года.
На сессии Евросовета в Фейра (июнь 2000 г.) было решено усилить внимание к гражданским аспектам
кризисного реагирования и дополнить будущие ЕСБР аналогичным невоенным потенциалом, в частности —
сформировать в ЕС к 2003 г. силы гражданской полиции численностью до 5 тыс. человек, способные к развертыванию до 1000 человек в 30-дневный период.
Эта задача была практически выполнена, и сейчас численность полицейского контингента составляет 1413
человек.
На саммите в Лакене (декабрь 2001 г.) Евросовету удалось достичь согласия стран-участниц в том, что ЕС
наделен оперативным потенциалом ЕПБО. Однако это положение отражено в итоговой Декларации в
ограничительной редакции: «ЕС теперь способен проводить ряд операций по управлению кризисами». Устранение
узких мест оперативной готовности остается, таким образом, одной из центральных задач ЕС. Для ее решения
созданы 11 специальных рабочих групп — по конкретным областям оперативного потенциала. Поскольку
преодоление ограниченности европейского потенциала связано с обеспечением доступа ЕС к силам и средствам
НАТО, саммит в Лакене подтвердил, что подписание соответствующих соглашений с НАТО имеет основополагающее значение для ЕПБО.
Европейский Союз, после декларации в Лакене, фактически вышел на этап практического применения
имеющегося в его распоряжении оперативного потенциала ЕПБО. В феврале 2002 г. Совет ЕС принял решение
направить в Боснию и Герцеговину с 1 января 2003 г. полицейскую миссию, заменяющую операцию ООН.
Рассматривается также возможность проведения военной операции в Македонии, осуществляемой пока НАТО
(«Амбер Фокс»). При этом ключевым вопросом для принятия этого и других подобных решений по-прежнему
является использование инфраструктуры НАТО. Если универсальное соглашение об этом нe будет достигнуто,
Евросоюз не исключает возможности достижения договоренности с НАТО в каждом конкретном случае.
ОВПБ и борьба с международным терроризмом
Террористические акты 11 сентября 2001 г. против США потребовали от ЕС выработки согласованной
позиции и ответных мер. 14 сентября на чрезвычайной сессии Совета министров была принята декларация, в
которой безоговорочно осуждались подобные акции, а также выражалась солидарность с США и готовность к
всестороннему сотрудничеству в борьбе с террористами. К числу важнейших, задач ЕС были отнесены, во-первых,
дальнейшее развитие ОВПБ с целью повышения способности ЕС выступать с четкими и едиными позициями и, вовторых, быстрейшее создание оперативного потенциала ЕПБО.
Политика ЕС была конкретизирована Евросоветом на заседании 21 сентября 2001 г. в Брюсселе, и в
качестве ее важнейшей основы было сформулировано принципиальное положение о том, что страны-участницы
отрицают какую-либо взаимосвязь «фанатичного терроризма» с арабским и мусульманским миром. В окончательной редакции итогового документа положение об участии Европейского Союза в международной
антитеррористической коалиции было изменено на формулировку: государства — участники ЕС могут принять
участие в ответной акции, каждое — исходя из собственного выбора путей и средств. На саммите также был
принят план действий ЕС, включающий следующие направления: усиление сотрудничества в сфере правосудия и
деятельности полиции; развитие международных юридических инструментов, включая разработку в рамках ООН
общей антитеррористической конвенции; борьба с финансовым обеспечением терроризма; укрепление
безопасности воздушных сообщений; меры по координации глобальных действий ЕС.
Реализация плана действий координируется с США. Официальное послание Дж. Буша от 15 октября 2001
г. содержит 47 направлений, в которых ЕС мог бы оказать содействие Соединенным Штатам. По этим
предложениям проводятся консультации между США и Тройкой ЕС, и большая их часть покрывается планом
действий ЕС. После начала военной операции в Афганистане Евросовет в Генте (19 октября) выразил самую
полную поддержку США. В качестве цели указывается борьба с терроризмом во всех проявлениях и во всемирном
масштабе, а в Афганистане—уничтожение террористической организации «Аль-Каида». В дальнейшем приняты
две "общие позиции" ЕС по борьбе с
международным терроризмом. Первая направлена на выполнение Резолюции ООН о замораживании
счетов лиц и организаций, связанных с терроризмом, и о необходимости взаимодействия полицейских и
юридических ведомств. Вторая позиция наделяет Еврокомиссию полномочиями замораживать активы и счета лиц
и организаций, перечисленных в списке-приложении (но эта процедура распространяется только на
международный терроризм).
Сотрудничество ЕС — Россия в контексте формирования ОВПБ/ЕПБО
Признание Россией позитивного характера европейской интеграции и стремление к развитию партнерства
и сотрудничества с ЕС определяет и ее отношение к формированию ОВПБ/ЕПБО. В совместном заявлении по
итогам саммита Россия — ЕС 29 мая 2000 г. отмечалось, что Президент В.В. Путин выразил «позитивный интерес
к формирующейся политике в области безопасности и обороны ЕС» и к существующим в этой связи возможностям
взаимодействия. В целом СПС и взаимные Стратегии развития отношений между ЕС и Россией создают для этого
необходимую основу.
На саммите Россия — ЕС в октябре 2000 г. в Париже стороны приняли Совместную Декларацию об
укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности, предусматривающую
формирование механизма специальных консультаций по вопросам безопасности и обороны, развитие
стратегического диалога по международным вопросам, затрагивающим интересы РФ и ЕС; сотрудничество в
области оперативного управления кризисами, включай определение форм участия России в миротворческих и
гуманитарных операциях, расширение регулярных консультаций на экспертном уровне по вопросам разоружения,
контроля над вооружениями и нераспространения.
На саммите ЕС — Россия 3 октября 2001 г. в Брюсселе была принята специальная Декларация по борьбе с
терроризмом, в которой стороны признали необходимым всемерно развивать сотрудничество в этой сфере, в том
числе обмениваться соответствующей информацией. Предприняты шаги по углублению и дальнейшей
институциализации сотрудничества по проблемам международной политики и безопасности. Наряду с
действующей системой политических консультаций принято решение о проведении специальных встреч между
Комитетом по вопросам политики и безопасности ЕС (или его председателем) и Россией, в том числе на уровне
послов. Кроме того, достигнута договоренность о проведении ежемесячных встреч между Тройкой ЕС, этим
комитетом и Россией для обеспечения консультаций по управлению кризисами и превентивной деятельности.
Саммит ЕС — Россия 29 май 2002 г. в Москве зафиксировал стремление сторон к значительному
углублению диалога и сотрудничества по урегулированию кризисов и вопросам безопасности. Россия выступила с
инициативой принятия специального, совместного с ЕС, плана действий в сфере европейской политики в области
безопасности и обороны. Политические консультации дополнены обменом информацией по военному
регулированию кризисов — путем назначения российского представителя по контактам с Военным штабом ЕС.
Наряду с этим намечены перспективные сферы практического взаимодействия, включая возможное использование
ЕС российских широкофюзеляжных транспортных самолетов и участие России в полицейской миссии ЕС в
Боснии и Герцеговине.
Дмитрий Данилов