бизнес на борьбе с коррупцией

БИЗНЕС НА БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
Н.Л.Хананашвили,
Национальная Ассоциация благотворительных организаций
В России две беды:
дураки и дороги.
Частично завуалированная формула отечественного воровства.
Вне всякого сомнения, вторая часть известного крылатого высказывания – лишь образное выражение, описывающее наиболее простую форму
коррупционного поведения; хорошо известно, что именно строительство
представляет собою один из самых лёгких способов, как отмывания неправедно нажитого, так и зарывания государственных (а точнее – публичных, то
есть общественных) средств в землю – то есть воровства. Однако, в данном
материале речь пойдёт о более широком спектре вопросов, касающихся
«экономической ржавчины». Просто потому, что явление это не только исторически укоренённое, но многоплановое, имеющее множество ликов и благоприятных сред для проявления и требующее выработки комплекса, системы мер противодействия.
Инициатива нового президента Д.Медведева, предусматривающего выработку целого национального плана борьбы с коррупцией, конечно, похвальна, и результат, безусловно, потребует тщательного изучения. Впрочем,
как это часто бывает с высочайшими инициативами, скорее всего, она в самое ближайшее время выродится в очередную истерическую, слабо осмысленную и совершенно неэффективную кампанию. Причин выраженного
мною скепсиса несколько.
Во-первых, преемственность курса президента В.Путина.
Здесь необходим небольшой исторический экскурс. «Лихие 90-е», пожалуй, отметились не только тем, что в течение этих лет Россия находилась в
числе более благополучных стран, но и отчётливо сформулированными попытками принять соответствующий закон о коррупции. Нормы, конечно, нас
не спасли бы, но хотя бы продемонстрировали стремление, политическую
волю. За период президентства В.Путина, по сути, было лишь два его предвыборных пиар-выступления, которые, после успешного прохождения выборов, тихо умирали за ненадобностью и за отсутствием персонально ответственной решимости.
Теперь – непосредственно о преемственности. В начале 2006 года Президент России В.Путин, на встрече с экспертами так называемого «Валдайского клуба», на один из вопросов, посвящённых поручениям или пожеланиям своему будущему преемнику, рассказал анекдот о генеральном секретаре
ЦК КПСС, который оставил своему преемнику на высшем должностном посту в СССР три конверта. Каждый из конвертов необходимо было открыть в
своё время: первый – в начале правления преемника, второй – в середине и
третий – в конце. В первом из них, вскрытом, как и все остальные своевре-
2
менно, было написано: «Всё вали на меня», во втором – «Сделай вид, что ничего не было», а в третьем – «Готовь три конверта».
Этот анекдот, уже имеющий некоторое практическое воплощение в
российской политике, тем не менее, реализуется несколько иначе. В начале
президентства и В.Путина и Д.Медведева руководители страны не валят на
предшественника вину, а делают вид, будто ничего не было, и сегодняшнее
состояние страны, с её бедами и проблемами – всего лишь историческая данность, не имеющая истоков и причин. Это – и хорошо и плохо одновременно.
Хорошо потому, что каждое следующее президентство не приводит, в соответствии с ментальными традициями, к неизбежным массовым репрессиям,
поскольку все, находящиеся у государственного руля, в той или иной мере
ответственны за происходившее и имеющееся. Плохо – поскольку не происходит должного глубокого анализа результатов и итогов. А результаты на сегодня – весьма плачевны: практически ни одна властная инициатива
В.Путина не может быть названа успешной (даже «победа» во второй чеченской войне, поскольку, во-первых, федеральная власть эту «кашу» и заварила, а во-вторых, нынешнее положение вновь формирует в этой северокавказской республике долгосрочную финансово-экономическую яму, иждивенчески бездонную и феодально безнадёжную). Всё, что Россия имеет сегодня –
всего лишь результат невероятного роста мировых цен на энергоносители, и
вряд ли это можно занести президенту предыдущему в непосредственный
управленческий актив.
И если преемственность такого курса сохранится, как и заявляется, ничего внятного и разумного ожидать в ближайшее четырёхлетие не следует. В
особенности, если произойдёт заметное падение цен на нефть и газ.
В связи с темой преемственности власти вполне резонно возникает вопрос о том, как именно можно было бы ожидать преодоления так называемого правового нигилизма, который и в самом деле присутствует, прямо царит
в российской обществе, являясь при этом прямым следствием предыдущего
президентства? Ведь ни для кого не секрет, что правовой нигилизм граждан –
есть прямое и неизбежное следствие правового беспредела власти. В данном
случае очень близка аналогия данной пары с парой: патернализм власти –
иждивенчество граждан*.
Во-вторых, властная вертикаль и политическая монополия.
Два названных вместе фактора представляют собою не просто единое
целое, характеризующее президентство В.Путина, но и ключевую основу
принципиальной неэффективности системы нынешнего государственного
управления, о чём много уже говорилось ранее1.
Первые же шаги власти нынешней показывают, что правовой нигилизм у самой власти никуда не
делся: решение о применении войск на территории Грузии (я даже не о Южной Осетии, а о российских войсках в Гори, Сенаки и др. местах) принято, минуя требуемую по статье 102 Конституции РФ (пункт 1 «г») и в её нарушение, процедуру использования Вооружённых Сил страны за её
пределами – через решение Совета Федерации ФС РФ. Об «основном законе» попросту забыли!
1
Перспективы такой ситуации были проанализированы автором в 2003 году в статье:
Н.Л.Хананашвили. «Бессилие всевластия или об опасностях безальтернативного выбора» –
http://www.nan.ru/?f=soc_pol/stat/index&p=2.
*
3
Властная вертикаль неизбежно порождает паралич государственной
воли, поскольку ни один уровень созданной управленческой пирамиды, будучи зависимым от вышестоящего, не в силах принять самостоятельного решения без санкции сверху и не желает этого делать. Всё управление сводится
к запаздывающим и потому судорожным реакциям на происходящие в стране
и за рубежом события. Любые попытки планирования и действия на основе
таких планов оказываются если и не провальными, то слабо эффективными *.
Политический монополизм неизбежно рождает и политическую безответственность. И естественно, поскольку самому себя критиковать в таких условиях самому монополисту в голову не приходит, однако возникает соблазн
поиска множества внешних причин и угроз, мешающих победной твёрдой
поступи шагающих в ногу. (Хорошо известно, что при слаженном движении
по мосту нашей переходной экономики резонанс может оказаться губительным и для моста, и для шагающих единым строем…)
Однако и уже принятое властное решение зачастую не реализуется, если оно не имеет ясно и публично озвученного характера. Так происходит с
внедрением ювенальной юстиции, которая уже, казалось бы, была поддержана В.Путиным в марте 2005 года**, однако до сих пор остаётся лишь набором
достаточно успешных региональных экспериментов, инициированных снизу
и реализуемых, подчас, вопреки окрикам из центра. Десятилетие усилий по
её воссозданию заканчивается полной властной невнятицей, упорно демонстрируемой «профильным» думцем-единоросцем В.Плигиным и божественно-величественным, но партизанским, молчанием сверху. Там, где это необходимо, российская власть оказывается абсолютно недееспособной***.
Политическая монополия «Единой России» в Госдуме ничем иным,
кроме количественно рекордных сотен малопродуктивных или просто контрпродуктивных законов (таких как пресловутый 122-й закон, т.н. о монетизации льгот2 или об НКО, ужесточающий условия возникновения и существования гражданских организаций3) да популистских внешнеполитических деклараций отличиться не удаётся.
Нынешнее политическое бессилие может быть весьма ярко охарактеризовано приведением простого и наглядного примера. В правовой поисковой
системе «Консультант» один из ключевых законов, регламентирующих систему организации органов власти субъектов РФ – №184-ФЗ «Об общих
Достаточно вспомнить относительно свежую инициативу по разработке трёхлетнего бюджета РФ
на 2008-2010 годы. Уже к середине 2008 года приходится вносить коррективы в бюджет текущего
года, поскольку развитие событий демонстрирует, с одной стороны, низкое качество прогнозирования, а с другой – неспособность к среднесрочному планированию, основанному не на биржевой
конъюнктуре энергоносителей. До устойчивых среднесрочных планов нам пока далеко…
**
В архиве автора имеется копия письма зам. администрации Президента Д.Н.Козака с положительной резолюцией Президента В.Путина: «Рассмотреть и поддержать».
***
В качестве сравнения можно привести недавнее решение об утверждении указом Президента
Казахстана Концепции развития системы ювенальной юстиции в Республике Казахстан:
http://www.nomad.su/?a=3-200808290437.
2
Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №35, ст.3607.
3
Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, №18, ст.2117.
*
4
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4
– имеет одно поистине поразительное качество: за последние четыре года
(период работы последнего состава Госдумы) этот закон изменялся …26 раз.
Боюсь огорчить сторонников ЕР, но такая свистопляска происходит с огромным количеством ныне действующих законов. Из этого следует по меньшей
мере два неутешительных вывода:
1) большое количество изменений, вносимых в действующие и даже
новые правовые нормы, свидетельствует о крайне низком уровне качества
работы их авторов;
2) неустойчивость норм права делает правоприменение крайне усложнённым и, таким образом, становится вариантом правовой аномии (то есть
отсутствия правовых норм как таковых). А отсюда до уже крылатого «правового нигилизма» даже и шагов не нужно никаких делать.
Задача сокращения коррупционного поля – лишь одно из многих
направлений государственной политики, весьма бездарно осуществляемой в
современной России предержащими на искусственно монополизированной
политической площадке. Непонимание того, что всеобщий кризис доверия в
обществе не позволит решить большинство стоящих сегодня перед российским обществом вызовов, существенно снижает шансы России на успех, в
том числе в борьбе с коррупцией, – в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В-третьих, борьбой с коррупцией занимаются и, полагаю, будут заниматься те, кто так же, если не более, поражены ею, как и значительная часть
общества. Хорошо известно, что в лидерах коррупционных скандалов присутствуют и так называемые правоохранительные органы. То есть, мы продолжаем их по привычке называть то правоохранительными, то силовыми,
но второе название заметно ближе к существу их настоящей деятельности.
Однако видеть в качестве собственной деятельности основу проблем, в отсутствие налаженного внешнего, гражданского контроля, довольно затруднительно. А это означает, что в ближайшее время нас ожидают:
- публично-властные «маски-шоу» и прилюдные «порки» провинившихся взяточников;
- законодательные нормы, принятые в спешке и ужесточающие наказание за коррупционные преступления и экстенсивные цифровые показатели
отловленных и сурово осуждённых коррупционеров;
- возможно, создание очередного (или внеочередного) «ордена меченосцев», чрезвычайных органов, имеющих исключительные полномочия в
сфере борьбы с коррупцией.
И, уж точно – существенные бюджетные расходы, «благо» средств от
реализации нефти и газа у России пока всё больше и больше.
Однако ничего общего с системным противодействием коррупции, и
даже просто противодействием коррупции, эти действия иметь не будут, по4
Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, №42, ст. 5005.
5
скольку всё названное представляет собою лишь псевдо-антикоррупционный
пиар, надувание управленческих щёк. И это также снижает доверие к усилиям, предпринимаемым властью, и уменьшает таким образом их ожидаемую
эффективность.
Наконец, в-четвёртых, пожалуй – самое главное. Очередная антикоррупционная кампания объявлена сверху и оттуда же в скором времени предполагается спустить планы по борьбе со взяточничеством. В результате мы
получаем то же, что и с т.н. приоритетными национальными проектами:
власть сама придумывает приоритет, разрабатывает внутри собственных
структур меры и мероприятия, их реализует, сама перед собою отчитывается,
объясняя обществу, почему всё, что делалось, было осуществлено удачно и
успешно, а если – как обычно, то какие «происки врагов» тому были помехой. А потом ещё бы здорово – самому о себе-любимом написать учебник
истории, с которым в неё и войти, что тоже, кажется, становится модным.
Однако без понимания широкими слоями населения, гражданами того,
что происходит, без их участия в выработке системы требуемых мер, без
принятия ими смысла совершаемого, без ясно и чётко организованного гражданского контроля за реализацией всех процедур – всё кулуарно планируемое и публично декларируемое остаётся действиями из области дешёвых ярмарочных эффектов.
«Свежевыжатый» Национальный план противодействия коррупции5
лично у меня вызывает только горькую усмешку, поскольку представляет собою достаточно слабенькую разработку, прежде всего – поскольку она не
опирается на какое-либо концептуальное обоснование, а как бы повисает в
воздухе, словно всё уже давно известно и существует. Однако нельзя ничего
планировать, пока нет понимания причин тех или иных явлений, преследуемой основной цели и ключевых задач, принципов, на которых основываются
планируемые действия. Кстати, и каких-либо внятных ориентиров для понимания, а туда ли идём и достигается ли успех, там тоже не видно. Разработка
предпринята без малейших усилий по обсуждению с гражданами и институтами гражданского общества. Практически неизбежное следствие – мелкотравчатые идейки, отчаянная и репрессивная исполнительская суета по реализации и, на выходе, бравый отчёт по сумме затраченных усилий – при минимальной (если не отрицательной) эффективности.
Таким образом, несложно прийти к выводу, что ключ к решению
названной задачи лежит не только и даже не столько в области организационных или уголовно-правовых усилий, сколько в сфере других типов решений.
И первым действием, которое необходимо осуществить однократно, а
затем сделать постоянно реализуемым технологическим элементом – это
проведение полномасштабного социологического исследования об исторических корнях и современных размерах, формах, видах, текущей динамике
коррупции и перспективах противодействия ей, а также организация посто5
Опубликован в Российской газете от 05.08.2008 года: http://www.rg.ru/2008/08/05/plan-dok.html.
6
янного мониторинга и периодической оценки по системе показателей, позволяющих адекватно определять ситуацию и верно прогнозировать её развитие.
Пока же все усилия ограничиваются разве что относительно небольшими исследованиями Фонда ИНДЕМ и мало доступными для граждан России данными Transparency International. Исследования эти, нужные настолько же,
насколько для проверки температуры организма требуется термометр, осуществляются на зарубежные средства. Похоже, там, «за кордоном», заметно
яснее ощущается потребность в информации, чем у нас самих. Сама же
власть плохо чувствует «почву под ногами», да ещё и не считает нужным измерять температуру не «в среднем по больнице», а более точным и современным способом.
Вторым, отсутствующим пока, шагом должна становиться широкомасштабное действие, направленное на обсуждение в обществе существующих и создающихся теоретических и управленческих разработок в интересующей нас области. Пока что на этой ниве не отличилась и Федеральная
общественная палата, для которой хоть какие-то действия в этом направлении представляются совершенно очевидными. Однако о процедурах публичного обсуждения данного Национального плана ничего не известно.
Поскольку сфера моих профессиональных интересов вот уже полтора
десятка лет пересекается с темой преодоления коррупции, как одной из тяжелейших и системных проблем российского управления, попробую здесь
сформулировать несколько основополагающих позиций, которые нуждаются
в коренных и принципиальных изменениях. Назовём основные, учитывая,
правда, что все ниже перечисленные действия разделены между собою несколько условно, поскольку они, так или иначе, тесно переплетены и объединены общей темой.
1) Этико-идеологические.
Наверное, это – самая сложная составляющая в системе требуемых мер.
Конечно, хорошо известно, что рынок и почти всё, что на нём присутствует, формирует соотношение спроса и предложения и определяется им.
При этом, как правило, именно спрос определяет предложение. За исключением ситуаций, когда представители предложения целенаправленно участвуют в формировании спроса – для целей реализации своего же предложения. Например, реклама алкогольных напитков потому и должна быть запрещена, поскольку создаёт моду, страшнее всего – молодёжную, на алкогольное потребление.
Таким образом, успешность противодействия коррупции построена на
том, что в обществе необходимо снижать спрос на коррупционное поведение.
Другими словами, коррупционное поведение должно стать неприемлемым,
«неприличным», что ли. Однако для зарождения и распространения антикоррупционной моды необходимо по меньшей мере три условия: системное и
целенаправленное повышение прозрачности и открытости всего, что задумывает, разрабатывает и реализует (обязательно – вместе с нами) российская
власть, яркие и каждодневные примеры антикоррупционного поведения из-
7
вестных людей и информационно и просветительски насыщенное пространство нашего обучения противостоянию коррупционному поведению. Телефоны доверия, столь популярные сегодня – это лишь точка, в которой можно
«стукнуть», но не место для обсуждения самой проблемы. При этом необходимо, чтобы к обсуждению этой темы были приглашены не только представители силовых структур с их репрессивным мышлением и предложениями,
но и внятные и разумные культурологи (например, тот же Д.Дондурей).
2) Кадрово-финансовые.
Можно скептически отзываться об опыте Грузии, которая просто разогнала собственную службу автоинспекции, однако факт налицо – сегодня в
Грузии, где взятка автоинспектору была явлением просто естественным,
практически исчезла как способ поведения дорожной полиции. Такое вот
простое решение. При этом и заработок вновь набранных сотрудников стал
принципиально иным, не предполагающим возможности, даже дополнительно заработка, а не то что «кормления на дорогах».
Названная пара понятий, сочетание кадровых и финансовых аспектов,
предложена здесь не случайно: рост оплаты труда бессмыслен без качественного изменения требований к профессионализму. Повышение зарплаты приводит лишь к тому, что занимающие свои рабочие места люди начинают
просто более активно действовать; в итоге растёт объём произведённой работы, но в ней, даже при всём стремлении, сохраняется сочетание правильно и
неправильно совершаемых действий.
Хорошо известно, что дефицит профессионализма компенсируется по
крайней мере двумя способами: сокрытием самой профессиональной сферы
от любого внешнего контроля и злоупотреблениями, творящимися как компенсация нехватки знаний, навыков и опыта. Пока что в нашей стране более
или менее сносно организована образовательная деятельность только для некоторых категорий карьерных чиновников – и то лишь в системе так называемого формального образования*.
Когда же речь идёт об области так называемого неформального образования и просвещения, участие «статусных» фигур выглядит более чем поверхностным: чиновник приходит, попозирует на открытии, произнеся приветственную речь, и, в лучшем случае, побудет до первого перерыва, после
чего, ссылаясь на неотложные государственные дела, тихо исчезает. Такой
modus operandi**, к несчастью, никак не способствует ни пониманию самим
чиновником ситуации, ни своевременному и успешному разрешению существующих проблем. Неспособность же выйти за границы собственной «стаИмеется ввиду система академий госслужбы. В качестве сравнительного примера назову следующий. С 2000 года в Европейском Союзе принята в качестве базовой и приоритетной так называемая Концепция «трёх L»: life-long learning (образование длиною в жизнь). Основой её являются
наличие трёх составляющих – формального, неформального и информального (т.е. само-) образования. Причём – не только для чиновников, но для всех граждан. В таким образом организованной
системе сложно представить себе остановку профессионального роста чиновника, вне зависимости от высоты занимаемого им положения.
**
Способ действия (лат.).
*
8
тусной» роли не позволяет как самому «начальнику», так и его подчинённым
раскрыть свой потенциал и в более неформальном общении получить бесценный опыт поиска новых решений для ставшей рутинной, профессиональной деятельности.
Опять же, в качестве сравнения, приведу иной подход в странах Запада:
там представить себе такой, несерьёзный подход к общественному мероприятию сложно. И принцип субсидиарности, при котором благополучие чиновника строится на удовлетворении потребностей граждан, а не на благоволении вышестоящего начальника, не позволяет ему так свободно пренебрегать участием в общественных мероприятиях.
Следовательно, для преодоления проблем, связанных с недостаточно
профессиональной деятельностью людей, имеющих тот или иной род занятий в качестве своей профессии, ключевым действием должна становиться
система непрерывной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, занятых в государственном и муниципальном управлении.
Кадрово-финансовая составляющая важна и при оценке результативности действий властных органов. Например, система поощрений в правоохранительных органах за качество работы, основанная на ложных представлениях об эффективности работы, приводит к злоупотреблениям, в том числе
коррупционным. Отчётность, построенная на количестве открытых и доведённых до суда уголовных дел, представляется не просто ошибочной, но и
порочной, провоцирующей, с одной стороны, репрессивное поведение силовых структур, а с другой – рост объёмов взяток со стороны тех, кто попал в
сферу уголовного производства.
Финансовый аспект антикоррупционной стратегии имеет ещё одну немаловажную грань. Имя ей – слабое развитие самого понимания структуры
необходимого бюджетного финансирования. Возьму следующий практический пример.
Хорошо известно, во всяком случае – каждому родителю, понятие «поборов в школе». Родители собирают деньги на всё: охрану и учебники, экскурсии для детей и мелкий ремонт в школе, даже за поступление в «престижную» школу. При этом почему-то считается, что всё выше перечисленное –
это коррупция и её проявления. Так вот, за исключением последней позиции
в списке – в основе не коррупционное поведение граждан, а лицемерие власти, не считающей своею основной обязанностью обеспечить 100%-ное финансирование сферы образования. До настоящего времени структура формирования бюджетного финансирования сферы образования такова, что не
предусматривает множества «мелочей», без которых школа реально обходиться не может. И до тех пор, пока финансирование школ не будет приведено в порядок, потребность в дополнительных, не учитываемых расходах будет оставаться камнем преткновения, а сами родители будут осуществлять
вынужденную (а иногда и «принудительную») благотворительность. Московские власти, распоряжающиеся значительными бюджетными средствами,
объявили перед началом учебного 2008/2009 года, что будут брать на себя
все расходы, лежавшие ранее на плечах родителей: от расходов на охрану
9
школ и ремонт помещений до приобретения учебников и школьного питания.
Однако простейший анализ структуры школьных расходов показывает, что
т.н. поборы не прекратятся, поскольку целый ряд требуемых расходов для
школы слабо учтён в нынешних бюджетах и никак не предусматривает необходимости в таких, например, тратах, как средства на осуществление культурно-развивающей деятельности или даже просто на уборку классов, мытьё
окон или приобретение оборудования для внутриклассной рекреации учащихся начальной школы.
3) Процедурно-технологические.
До сих пор у граждан нашего общества сохраняется стойкая убеждённость в том, что борьба с коррупцией – это, во-первых, дело самой власти, а,
во-вторых, если граждане и участвуют, то лишь «сигналя» кому следует о её
проявлениях. Вместе с тем, крайне актуальным следует назвать предложение
некоего механизма, делающего борьбу с коррупцией общим делом для значительного количества граждан страны. Причём делом не эпизодическим, а
регулярным. Например, публичный контроль (в советские годы это называлось «народным контролем» и выглядело по-советски же бестолково, хотя
иногда и срабатывало) – это не наделение общественно активных групп и организаций граждан мощными управленческими и репрессивными полномочиями, а содействие прежде всего в обеспечении их правом получения информации (определённого статьёй 29 Конституции РФ) и широкого обсуждения качества государственного и муниципального управления на всех
уровнях публичной власти и на всех этапах разработки, принятия и реализации властных решений.
Процедурная публичность власти имеет целый ряд вполне конкретных
предметных проявлений, к которым можно сегодня легко обратиться и на которые важно обращать внимание. Например, извините, дурацкая (и в принципе – преступная) привычка чиновника (в особенности – силовой структуры) закрывать рукой видеокамеру оператора СМИ. Преступная, поскольку
это действие, препятствующее получению не частной, а общественно значимой информации – гражданами. Или – молчать «в тряпочку», когда к
нему (ей) обращаются с просьбой о комментариях по тем или иным вопросам, волнующим общественность. И в том и в другом случае, для движения в
русле противодействия коррупции, единственное, что должно незамедлительно следовать за этим – увольнение «представителя власти» за непредставление этой самой власти перед гражданами и отсутствие ответственности. Съёмки же в данном случае – это не пакостная работа папарацци, ловящего мгновения частной жизни, а, если хотите, «гражданская служба» конкретного представителя СМИ.
Пещерно-агрессивное восприятие властью права граждан на информацию, подчас, просто поражает. Отклонение тех или иных проектов нормативных актов по борьбе с коррупцией на том основании, что они-де нарушают права чиновников на частную и семейную тайну, изумляет слабостью
представления о том, насколько публична должная быть та самая публичная
10
деятельность. Данное соображение вообще рождает далеко идущий системный вывод: практически всё, что в нашем окружении представляется требующим засекречивания, рано или поздно становится предметом махрового
злоупотребления; неважно, касается это вопросов военного призыва или организации закупок, бюджетного планирования или строительства для нужд
граждан. Несмотря на наличие нормы части 4 статьи 29 Конституции РФ о
праве каждого «свободно искать, получать» информацию, с необходимостью
чёткого ограничения перечня «сведений, составляющих государственную
тайну»; секретится у нас всё, что угодно, и ответственности за неумеренное и
неуёмное засекречивание не несёт никто.
Приведу ещё один пример сражения власти за закрытие информации. В
1999 году довелось мне, по просьбе депутата Мосгордумы, принять участие в
анализе проекта бюджета г.Москвы на 2000-й год. Достаточно беглое знакомство с бесчисленными таблицами (из-за невнятности которых вообще сам
по себе процесс получения информации превращался в пытку, а ясность картины проекта бюджета напоминала «тьму египетскую») позволило обнаружить дыру в 210 млн. рублей (это в достаточно бедном 2000-м!). Дыра состояла в позиции бюджета, которая предусматривала расходы на эксплуатацию
нежилых помещений города. Всё проще простого: нежилые помещения, те
самые, которые должны приносить доход бюджету мегаполиса, представлялись нуждающимися в субсидиях суммой в 5 рублей на 1 кв.м. А поскольку
нежилых помещений в Москве множество, то на круг это и давало столь изрядную сумму (по тем временам – примерно 7 млн. долларов). Однако анекдот не в этом, а в ситуации на следующий год: взгляд на проект бюджета на
2001 год порождал трагико-гомерическое настроение. Те самые позиции, которые позволили сделать вывод о дыре в бюджете, из текста волшебным образом исчезли. Причём молча, без каких-либо на то нормативно-правовых
усовершенствований.
Всё это вольное обращение с бюджетными (то есть нашими с вами)
средствами должно прекращаться. И публичный контроль над публичными
(а не «государственными») средствами станет возможным только тогда, когда станут обыкновением комплексные процедуры, предусматриваемые различными социальными технологиями, например, технологией «прозрачный
бюджет». Основу технологии составляют три элемента: определение степени
прозрачности бюджета, сам прикладной бюджетный анализ и общественное
участие в бюджетном процессе6. Обращу внимание только на то, что первым,
отправным её элементом является именно определение прозрачности бюджета, то есть доступности его для внешнего анализа. Без этого бессмысленно
говорить об анализе чего бы то ни было и суждении о предмете анализа. А
общественное участие – это практическая реализация норм нашего права,
предусмотренных в законах и обязывающих по крайней мере региональные
власти субъектов РФ организовывать и проводить публичные слушания по
Детально данная социальная технология изложена: Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина
М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной
России. Учебник. Под общ. ред. А.С.Автономова. М.: Фонд «НАН», 2003. – с.с. 48-92.
6
11
такому социально значимому документы, как проект бюджета7. Пока что могу сказать, что публичные слушания по проекту бюджета – процедура, скорее, единичная, нежели типичная в российских регионах. Несмотря на мои
многолетние попытки и, на мой взгляд, достаточно ясно сформулированные
законодательные предположения, в Москве публичных слушаний о проекте
бюджета города до сих пор нет.
Такой подход, характерный для технологии «прозрачный бюджет»,
вполне применим к любой отрасли нормотворческой деятельности системы
государственного и муниципального управления и для любой области правоприменительной практики, не являющихся государственной тайной.
4) Административно-управленческие.
Отношение чиновничества к гражданам, их организациям лишь в последнее время и в относительно «продвинутых» территориях стало меняться,
перемещаясь от игнорирования или задавливания инициатив «на корню» к
эпизодическим или более регулярным заигрываниям. Можно по пальцам пересчитать российские регионы, в которых взаимоотношения власти с общественной инициативой поставлены на систематическую, относительно прозрачную, удовлетворительно нормативно и процедурно регламентированную, партнёрскую основу. Если конструкционно помечтать о сущности такой
основы, то можно предположить, как именно должно обстоять дело, например, с присутствием чиновников на мероприятиях, организуемых и проводимых по инициативе общественности. В этом случае для представителей органов власти, считающих своей непосредственной обязанностью участие в
таких мероприятиях, желательно прямое распоряжение руководства (а лучше
– молчаливое обыкновение, добрая традиция), предусматривающее для чиновников не просто приход на мероприятие и присутствие там в течение некоторого промежутка времени, а обеспечения 100%-ной посещаемости и обязательного итогового отчёта о результатах участия в мероприятии (возможно, в виде специального доклада для соответствующих служб, структур и
учреждений, в которых работают участники мероприятия). Именно таков
подход в странах традиционной (а не «суверенной») демократии. И тогда
критерием их участия будет не факт фиксации прибытия чиновника к началу
(середине, окончанию) мероприятия, а положительные изменения в ситуации
и соответствующие управленческие решения, появившиеся и реализованные
на основе выводов, сделанных из его участия в общественном мероприятии.
Несколько слов необходимо сказать и о возможном организационноуправленческом подходе к решению проблемы коррупции. Вместо создания
какого-либо государственного органа, неважно – насколько и как именно
Согласно пункту 6 статьи 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, №42, ст. 5005,
с изменениями и дополнениями вплоть до 2008 года), «По проекту бюджета субъекта Российской
Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации
проводятся публичные слушания».
7
12
встроенного в административную систему, можно предложить некий комбинированный подход. Изложу кратко основные позиции такого подхода.
Во-первых, разработка и реализация национальной программы
противодействия коррупции (план, в особенности краткосрочный, как нынешний, здесь ничем не поможет).
Предвижу скепсис читателя: «знаем мы эти программы, принимались
десятки и сотни самых разнообразных, да что толку». Поэтому стоит оговорить несколько деталей такой программы. Прежде всего, необходим максимально возможный публичный характер процесса её выработки, с участием
не только специалистов, но и большого количества заинтересованных граждан и их объединений. Ещё одной обязательной составляющей этой программы должна стать выработка системы критериев и показателей эффективности её реализации. Затем – выбор экспериментальных площадок для
отработки тех или иных, предлагаемых программой, действий. Желательно,
чтобы каждая из таких площадок имела ясно очерченные пределы, то есть
эксперименты должны осуществляться на ограниченной территории. При
этом важна и разноформатность экспериментов (например, пилотными
должны стать и район в мегаполисе, и «типичный» областной центр, и небольшой город, и территория в сельской местности). Четвёртым значимым
элементом, наличия которого ранее не отмечалось, является обеспечение независимого (желательно – общественного) мониторинга и оценки полученного от реализации программы эффекта. Важно только, чтобы общественный
мониторинг был одновременно и независимым и достаточно профессиональным. Привычка привлекать «организованную общественность», а по сути
осуществлять манипулируемое псевдоучастие граждан, должна остаться в
прошлом.
Во-вторых, создание не единственного административного органа, с
региональными отделениями, а системы общественных органов, не объединённых вертикально, а взаимодействующих горизонтально и процедурно
обеспечивающих осуществление гражданского контроля – создания системы гражданского мониторинга, гражданских исследований, гражданских
расследований и гражданской экспертизы8.
Для данного пункта также необходимо небольшое технологическое пояснение, аналогичное предыдущему. Для того чтобы форма (например, общественная палата) обрела способность к требуемому действию, необходим
не формальный факт существования оргструктуры, а организация процессов
первоначального и последующего перманентного обучения приходящих в
неё «общественников» навыкам и технологиям гражданского контроля. Однако и этого ещё недостаточно. Создаваемые нынче и формируемые в основном властью в различных регионах общественные палаты, скорее всего, будут лишь пустоватыми и слабо дееспособными формами – без должного содержания. Прежде всего, потому, что приходящие в них люди, зачастую,
Концепция осуществления гражданского контроля в Российской Федерации сформулирована
автором в соответствующей статье: http://www.nan.ru/?f=soc_pol/stat/&p=3.
8
13
глубоко сервильны по отношению к сегодняшней власти. Невозможно добиться нормального контроля только на основании внутренних ресурсов, как
невозможно самому организму поставить себе точный диагноз и успешно
длительно заниматься самолечением.
5) Уголовно-правовые.
Данный ракурс, конечно, необходим, не отрицаю, несмотря на свою
нелюбовь к репрессии, как таковой. Обращаю внимание на то, что эта позиция расположена в ряду предложений последней. Здесь она и должна находиться, поскольку вопросы уголовно-правовой ответственности должны
вступать в действие только тогда, когда все профилактические меры, о которых было сказано выше, оказываются не эффективными.
Теперь – по существу и сначала о том, чего не должно быть. Являюсь
убеждённым противником ужесточения мер наказания за преступления в
сфере коррупции, прежде всего, поскольку вся криминологическая статистика во многих странах свидетельствует: ужесточение мер наказания в условиях демократического общества недейственно, такой подход не помогает и
приводит, скорее к противоположным результатам, поскольку расширяет
присутствие в обществе уголовной субкультуры.
Ответственность должна становиться неотвратимой и, видимо, по более широким аспектам, связанным с злоупотреблениями в системе государственного (и муниципального) управления. Сегодняшняя практика свидетельствует: абсолютное большинство представителей властных структур, попадающихся на взяточничестве, несут ответственность неправомерно и несопоставимо мягко. Здесь нет противоречия с ранее сказанным, дело не в моей
кровожадности: если чиновник признан судом взяточником, то приговоры
«ниже низшего предела» возможны только в том случае, если обвиняемый
своим участием способствовал раскрытию существенно более тяжких преступлений и в больших масштабах, и никак не иначе.
Вторая особенность дел о взяточничестве. Результатом их рассмотрения обязательно (по возможности) должна становиться реституция (прежде
всего, в виде возврата средств) и полная конфискация имущества. Коррупционное поведение желательно сделать перспективно невыгодным, настолько, что потери будут заметно превосходить размеры нанесённого ущерба.
Причём, во избежание скрытых злоупотреблений, прозрачными и доступными для контроля должны становиться финансы ближайших родственников:
не секрет, что сегодня разве что ленивый чиновник не пристраивает своих
близких на тёплые управленческие места или не способствует в организации
и осуществлении ими того или иного бизнеса.
В-третьих, потеря рабочего места должна сопровождаться несомненной
потерей и всех благ и привилегий, так сказать приносимых занимаемой
должностью (включая социальные пакеты и пенсионное обеспечение).
Наконец, четвёртым неотъемлемым элементом приговоров в отношении взяточников должны становиться неформальные и формально формулируемые «запреты на профессию». Другими словами, если чиновник попался
14
на взятке, запрет на занятие какой-либо должности должен быть распространён не на 3-5 лет, как это происходит сейчас по российскому уголовному законодательству, а пожизненно.
Пока же, из того, с чем удалось познакомиться, борьба с коррупцией
выглядит либо очередным бизнес- или политическим проектом власти, либо
просто модной темой. А мода, как известно, скоротечна…