О ГУИОН в частности и о государственной оценке в целом О

О ГУИОН в частности и о государственной оценке в целом
О питерской аттестации и о ГУИОН
Все оценщики (во всяком случае, те, которые посещают форумы на сайте
оценщиков «Appraiser») знают, что ФАС России работает над тем, чтобы признать
недействительным
существующий
в
Санкт-Петербурге
порядок
оценки
недвижимости, одним из ключевых элементов которой является ГУП «Городское
управление инвентаризации и оценки недвижимости» (далее – ГУИОН).
В качестве
преамбулы, отмечу, что поводом для написания настоящей
статьи явился частный вопрос − претензии ФАС к системе организации оценки
госсобственности в Санкт-Петербурге. Однако, по сути, предметом рассмотрения
статьи является вопрос о том быть или не быть в России институту
государственной оценки в том или ином виде. Актуальность этого вопроса
объясняется тем, что в стране сегодня активными темпами выполняется
государственная кадастровая оценка недвижимости в целях налогообложения, а
также планируется дальнейшая приватизация ряда крупных и не очень крупных
компаний. От того как организованы или будут организованы эти процессы с точки
зрения оценки, зависит, на мой взгляд,
авторитет да и судьба российского
оценочного сообщества!
Итак, что же ФАС на примере Санкт-Петербурга предлагает признать
недействительным.
В оспариваемом Правительством СПб определении арбитражного суда
говорится:
"Признать
недействующим
распоряжение
губернатора
Санкт-
Петербурга от 01.08.1996 №113-р «О порядке оценки недвижимого имущества,
находящегося
в
государственной
собственности,
и
прав
на
него»
как
несоответствующее требованиям Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ «Об
оценочной деятельности» и Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О
защите конкуренции».
Распоряжение 113-р состоит из двух частей. Первая часть посвящена общей
процедуре
оценки
стоимости
государственного
имущества,
включающей
аттестацию оценщиков на право оценки госсобственности, а вторая представляет
собой краткое описание англо-американской методологии оценки, переведенной в
свое время Е.И. Тарасевичем. В то время, а это был 1995-1996 годы, наверное,
ничего лучше с точки зрения рекомендаций по оценке в России не было.
ФАС России оспаривает, по сути, только первую часть распоряжения. Она
была подготовлена юристами КУГИ Санкт-Петербурга по поручению вицегубернатора М.В. Маневича.
Вот некоторые выдержки из этого документа:
2. Комитету по управлению городским имуществом:
2.1.
Обеспечить
проведение
оценки
рыночной
стоимости
объектов
недвижимости, находящихся в государственной собственности:
- при предоставлении зданий нежилого и жилищного фондов на условиях
реконструкции, капитального ремонта и завершения строительства;
- при определении начальной цены стоимости предоставления права
застройки земельного участка на инвестиционных торгах;
- при согласовании в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ и п. 3.6.2 Основных
положений Государственной программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года,
утвержденных Указом Президента РФ от 22.07.94 N 1535, сделок с недвижимым
имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственных унитарных
предприятий Санкт-Петербурга.
2.4. Порядок выбора оценщика устанавливается ГУИОН по согласованию с
КУГИ. При определении оценщика, с которым ГУИОН заключает договор,
учитывается:
- наличие Свидетельства об аттестации установленного на территории
Санкт-Петербурга образца, дающего право на проведение оценки имущества,
находящегося в государственной собственности;
- рекомендации профессиональных объединений оценщиков;
- результаты предыдущей деятельности по оценке, в том числе выполнение
обязательств по независимости оценки.
Наличие указанного Свидетельства является обязательным для привлечения
к оценке независимых оценщиков.
2.5. ГУИОН в соответствии с условиями договора на оценку обязан
предоставить оценщику всю имеющуюся в ГУИОН информацию, необходимую для
определения рыночной стоимости объекта, в том числе:
- сведения о местоположении, размерах, иных физических характеристиках,
состоянии объекта оценки и объектов аналогов;
- сведения о правах и интересах заказчика и третьих лиц в объекте оценки
либо его части, а также об ограничениях, обременениях, сервитутах;
- информацию о доходах, которые приносит объект оценки или его часть, а
также относящиеся к ним данные финансового учета и статистической отчетности
(в случае представления указанных данных владельцем объекта оценки);
- проектно-сметную и иную документацию по зданиям и сооружениям,
входящим в состав оцениваемого объекта;
- данные о продажах, аренде объектов аналогов;
- информацию о стоимости строительных контрактов на возведение
аналогичных оцениваемому объектов недвижимости;
- иные сведения, необходимые для оценки.
2.6. ГУИОН вправе осуществить экспертизу результатов оценки. Экспертиза
проводится собственными силами либо путем привлечения экспертов.
По
результатам
экспертизы
выносится
решение
о
представлении
результатов оценки КУГИ (иной организации или физическому лицу - заказчику)
либо о предложении исполнителю доработать отчет. Возникающие в последнем
случае
споры
разрешаются
в
порядке,
предусмотренном
договором
и
действующим законодательством.
Порядок
оценки
госсобственности
также
предусматривал
досудебное
урегулирование споров в Претензионной комиссии, в состав которой входили
независимые оценщики и представитель ГУИОН (Е.С. Озеров, Ю.А. Борисов и С.В.
Грибовский).
Примечателен следующий фрагмент распоряжения: «Порядок выбора
оценщика устанавливается ГУИОН по согласованию с КУГИ». Так вот, исходя из
более чем 10-летней практики этот порядок заключается лишь в том, чтобы
оценщик
был
аттестован
госсобственности.
Если
ты
Аттестационным
имеешь
аттестат,
Советом
любой
КУГИ
на
инвестор,
оценку
включая,
Правительство, может привлечь тебя для оценки госсобственности.
Прошу обратить внимание на дату, когда создавался документ – 90-е годы!!!
Это было время, когда приватизация в отсутствие понятных и прозрачных с точки
зрения оценки правил шла очень часто криминальными путями. Может быть,
именно благодаря появлению Распоряжению Губернатора 113-р в СанктПетербурге удалось минимизировать последствия и финансовые потери от такой
приватизации. К сожалению, не обошлось без человеческих жертв – тогда погиб
курирующий имущественный блок вице-губернатор М.В. Маневич. Нет ничего
более серьезного и, порою, страшного, чем борьба за собственность! В этом, к
сожалению, суть темной стороны человеческой природы.
Оценка
имущества
самым
непосредственным
образом
связана
с
распоряжением собственностью со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Оценщик не является стороной сделки с собственностью, но он, очень часто,
является консультантом при определении возможной цены сделки. В этой связи,
соблазн разбогатеть на такой консультации в нашей стране достаточно велик.
Если в процессе сделки с частной собственностью оценщик, консультируя одну из
сторон сделки, понимает, что с другой стороны может быть другой оценщик, то это
знание ограничивает его соблазн, идя навстречу заказчику, удовлетворить его
финансовые интересы путем изготовления заказной оценки. Кроме того, в
процессе сделки с частной собственностью, окончательное решение принимается
участниками
сделки,
которые
в
процессе
переговоров,
вооружившись
информацией от консультантов о приемлемой величине цены сделки, смогут
поторговаться и сформировать эту цену.
В случае с государством эта схема не работает! Самое главное это то, что
государство в лице чиновника не имеет право торговаться. Это значит, что
заключение оценщика, по сути, для чиновника является «вердиктом», который он
сам изменить не может, а если изменит, его обвинят в коррупции. Кроме того,
государство из-за бюджетной экономии достаточно редко само платит за оценку, а
если и платит, то это, как правило, небольшие деньги, да и те могут поступать с
большой задержкой. Из-за этого плательщиком (заказчиком) очень часто
выступает частный инвестор, который хочет приватизировать госимущество.
Известно, что «кто платит, тот и заказывает музыку». Это приводит к тому, что
инвестор, известным образом воздействуя на оценщика, пытается в сделке с
государством максимизировать свои финансовые выгоды. Именно поэтому в
распоряжении есть пункт об экспертизе ГУИОН, которая и является «вердиктом»
для чиновника с точки зрения окончательной цены сделки с госсобственностью
Теперь давайте более подробно поговорим об Аттестации и о ГУИОН в
системе питерской оценки госсобственности.
О том, как проходит питерская аттестация, достаточно подробно описал на
форуме оценщиков Андрей Бойко1. Могу лишь подтвердить, что все именно так.
Сегодня в Аттестационный Совет, состоящий из 13 человек, входят как чиновники
(В.В. Балмачеев – РЖД, В.В. Жуковский – Фонд Имущества СПб, В.Н. Иванов –
Комитет Финансов СПб, А.Н. Луняк – КУГИ СПб), так и представители разных СРО
оценщиков (д.э.н., профессор Э.П. Баяндин – НКСО, к.э.н. Н.А. Бухарин – РОО, к.т.н.
Д.Д. Кузнецов – СПО, и др.). Долгое время в нем работал профессор Е. С. Озеров.
Совет никого из оценщиков России не ограничивает в возможности пройти
1
http://www.appraiser.ru/default.aspx?SectionId=32&g=posts&t=10907&p=1
аттестацию. Учитывая достаточно сильный профессиональный состав Совета,
помимо
аттестации
на
Совете
обсуждались
и
обсуждаются
важнейшие
методические вопросы оценки госсобственности в Санкт-Петербурге. Иными
словами, вокруг Совета сложилась своеобразная школа питерской оценки. На мой
взгляд, это уникальная рабочая площадка, я не знаю других подобных в России.
К тому, что отметил А. Бойко на форуме оценщиков, могу добавить
следующее.
Необходимость
создания
и
существования
Аттестационного
Совета
объясняется следующим причинами:
-
отсутствие
нормальных
профессиональных
стандартов
оценки.
Существующие стандарты, откровенно говоря – фиговый листок на теле
оценочного сообщества!
- отсутствие нормальной системы оценочного образования. В отсутствие
такой системы появилось большое количество «учебных заведений», которые за
небольшие деньги готовы выдать аттестат оценщика, порою, не требуя
присутствия оного на занятиях. Ситуация усугубляется еще тем, что в таких
учебных заведениях преподают, как правило, те, кто никогда не занимался
оценкой. Ожидать хороших знаний от оценщика, получившего такое образование,
не
приходится.
Аттестационном
В этом мы
Совете
неоднократно убеждались,
заявления
претендентов
рассматривая
на
право
на
оценки
госсобственности.
- бездействие государства на федеральном уровне, не способного создать
внятную систему оценочной деятельности в стране (пример – кризис в НСОД!).
- чехарда чиновников в федеральном Правительстве, отвечающих за систему
оценки. Одного «научили» премудростям оценки, он перешел в другое ведомство,
а новый ничего не понимает.
В этих условиях Распоряжение Губернатора 113-р представляло собой, по
сути, хорошую или плохую, но внятную систему оценки госсобственности в СанктПетербурге, одним из элементов которой был и пока есть ГУИОН.
Сегодня ГУИОН как консультант Правительства Санкт-Петербурга в области
оценки стоимости государственной собственности и, пожалуй, своеобразный
оппонент частных оценщиков, по сути, представляет достаточно сильный элемент
конкурентной среды, в которой совершенствуется теория и практика оценки
государственной собственности. Общаясь с независимыми оценщиками и
оппонируя им, ГУИОН способствует развитию и совершенствованию методов
оценки в условиях весьма несовершенного, во всяком случае, с точки зрения
оценки,
российского
законодательства.
На
этой
дискуссионной
площадке
вырабатываются оценочные решения, которые «де юре» и «де факто» защищают
не только бюджет государства, но и самих независимых оценщиков, т.к. ГУИОН,
формулируя заключение на отчет аттестационного оценщика, в конечном итоге,
берет
на
себя
объективность
ответственность
итоговой
перед
стоимости
государством
собственности,
за
правильность
отчуждаемой
и
или
приобретаемой государством, и готово в суде отстаивать свою правоту.
Обладая хорошей кадровой, информационной и методической базой, помимо
экспертиз, ГУИОН постоянно в оперативном режиме консультирует Правительство
Санкт-Петербурга о стоимости государственной собственности. ФАС обвиняет
ГУИОН, что помимо экспертизы, оно (ГУИОН) еще занимается и оценкой
стоимости. Но, согласитесь, обладая такой базой, грешно не заниматься оценкой
на частном рынке. Замечу, что ГУИОН сам, как правило, не занимается оценкой
госсобственности, а лишь делает экспертизу оценок, подготовленных частными
аттестованными оценщиками. Исключение здесь составляют некоторые крупные
государственные контракты, в качестве, достоверности и оперативности оценок по
которым заинтересовано государство, например, кадастровая оценка или оценка
для целей выкупа арендаторами городских помещений. Но и в этих случаях
ГУИОН старается работать в команде с частными оценщиками.
Деятельность Совета по аттестации и ГУИОН способствовала тому, что в
городе сложилась плеяда оценщиков-профессионалов достаточно высокого
уровня, способных выполнять сложнейшие оценки: д.т.н., профессор П.А. Козин,
к.т.н. Н.П. Баринов, к.т.н. В.А. Родин, к.и.н. А.И. Шаскольский, А.Ю. Бойко, к.т.н. Д.Д.
Кузнецов, Н.П. Захарова, к.э.н. А.Н. Локтионов, Е.Н. Марковец, В.А. Пирушин, и мн.
др. За время работы Совета было выдано 174 аттестата оценщикам из 24-х
компаний (в том числе – из Москвы), что для Санкт-Петербурга не так уж и мало. За
все время работы не было ни одного случая, чтобы Совет отказал в приеме
документов на предмет аттестации какому-нибудь оценщику. Двери и сейчас
открыты для любого.
Давайте рассуждать от противного. Допустим, что Аттестация КУГИ и ГУИОН
это плохо! А что взамен? Как государству как хозяйствующему субъекту защищать
свои интересы?
Начнем
с
того,
что
чиновник
по
своему
статусу
не
может
быть
профессионалом в оценке и вряд ли может анализировать отчет – не царское это
дело! Что делать? Руководствоваться экспертным мнением СРО о качестве отчета
своих подопечных? Здесь возникает много вопросов. Во-первых, СРО оценщиков в
России уже больше десятка, и будет, наверное, еще больше, т.к. объективно идет
процесс территориальной децентрализации оценочной деятельности. Это связано
с тем, что федеральные СРО не устраивают региональных оценщиков по многим
причинам, главная из которых – временные и финансовые издержки. Уже создан
ряд региональных СРО оценщиков и, полагаю, в ближайшее время будут
появляться новые региональные СРО. Если учесть, что у нас на сегодняшний
день 83 субъекта Федерации, то с учетом существующих федеральных СРО,
считайте сами, сколько может быть СРО оценщиков в России. Во-вторых, кто
может гарантировать, что все СРО абсолютно объективны и неподкупны в
формулировке своих решений о качестве отчетов? Наверняка есть и еще появятся
те, которые пойдут на все, чтобы удовлетворить все желания заказчика
относительно итогового результата. Проблема еще в том, что СРО, как правило, не
идут на ценовую экспертизу, предпочитая делать нормативно-методическую
экспертизу, которая позволяет зарабатывать, не неся ответственности за итоговый
результат стоимости! Инвесторов же и государство, в том числе, интересует, в
большинстве случаев, итоговая цена собственности! В этих условиях государству
не остается ничего другого как защищать свои интересы самостоятельно,
создавая
отделы
экспертиз,
либо
делегировать
решение
этой
задачи
подведомственным структурам, таким как ГУИОН. Может быть, по этим же
причинам в составе многих естественных монополий создаются экспертные
подразделения в статусе внутренних оценщиков, например, Сбербанк, Лукойл.
Плохо это или хорошо – не берусь судить, но, к сожалению, оценочное сообщество
пока не может предложить такой вариант оценки, с которым без всяких оговорок
согласились
бы естественные монополии, и это было бы приемлемо для
государства.
В качестве заключения по этому вопросу хотелось бы сказать следующее.
По большому счету, на мой взгляд, государство как публично-правовое
образование не должно иметь активов в своей собственности. Оно (государство)
не должно быть хозяйствующим субъектом, а, следовательно, оно не должно
иметь государственных оценщиков, готовых защищать интересы государства.
Исключением здесь является оценка для целей налогообложения, но об этом - во
второй части статьи. Задача государства в другом – создавать условия для
эффективной работы рынка, предотвращать возможные кризисы и т.п. Но пока у
государства есть активы (а у российского государства их пока более чем
достаточно), и оно намерено выстраивать свою политику на рыночных принципах,
на мой взгляд, без института государственной оценки пока не обойтись! Особенно
это важно для кадастровой оценки.
О государственной кадастровой оценке
Вопрос о том, кто должен выполнять государственную кадастровую оценку
относится к системным вопросам организации оценочной деятельности страны.
То, что эти делом должны заниматься профессионалы, сомнений нет. Речь идет о
том, какой правовой статус должны иметь эти оценщики – частный или
государственный.
Мне кажется, что государственную кадастровую оценку должны выполнять
государственные кадастровые оценщики. В России до 2007 года кадастровую
оценку выполняли специалисты Федерального агентства кадастра объектов
недвижимости РФ − по сути, государственные оценщики. И эта оценка имела много
нареканий. Это действительно так. Но мне представляется, что плоха не сама
идея государственной оценки, а плоха была реализация этой идеи. Во-первых,
Заказчиком оценки было Правительство РФ, исполнителем − федеральное
учреждение, а оценивалась недвижимость субъектов федерации. Нарушен был
главный принцип – заказчиком должен быть тот, кому нужна эта оценка, то есть –
региональные или муниципальные власти, а
оценщики,
которые
хорошо
знают
свой
оценивать должны местные
рынок2. Во-вторых,
методология
оспаривания результатов кадастровой оценки была неверной. Оспаривать можно
было не результат, а входные данные в модель оценки. Это значит, что
исполнитель
не
нес
никакой
ответственности
за
результат
оценки,
а
налогоплательщик не мог его оспорить.
Сегодня
ситуация
на
законодательном
уровне
изменилась
в
пользу
децентрализации процесса кадастровой оценки. В России с 2013 года принята за
основу система кадастровой оценки, в которой заказчиком являются местные
органы власти, а в качестве предмета оспаривания являются не только исходные
данные, но и итоговый результат оценки кадастровой стоимости. Однако, на мой
взгляд, серьезным недостатком в существующей системе кадастровой оценки
является определение исполнителя работ по оценке.
Кадастровая оценка относится к высокотехнологичным видам деятельности,
предусматривающим непрерывный и, самое главное, длительный технологический
процесс мониторинга рыночных цен, преемственность, актуализацию и постоянное
2
На мой взгляд, и другие беды в российской экономике связаны с излишней централизацией
власти, которая не позволяет эффективно развиваться регионам.
совершенствование моделей кадастровой оценки. Сегодня исполнитель работ для
оценки
кадастровой
стоимости
недвижимости
выбирается
по
конкурсу
в
соответствии с уже набившим оскомину регламентирующим все государственные
закупки 94-м Федеральным законом. Как работает этот закон, все знают. Победить
может организация, предложившая минимальную цену контракта. При этом опыт и
квалификация
исполнителя - на
втором месте.
Известны
случаи, когда
организация, выиграв конкурс на кадастровую оценку за минимальную цену,
делает ее таким образом, чтобы потом заработать гораздо больше на
оспаривании своих же результатов за счет средств налогоплательщиков. Но
главная беда даже не в этом. Основная проблема состоит в том, что такая
кадастровая оценка, даже если она будет качественной, является одноразовой по
определению со всеми вытекающими отсюда негативными для системы
налогообложения последствиями. Ведь далеко не факт, что эта же организация,
сможет выиграть следующий конкурс на кадастровую оценку или актуализацию
старой оценки, или еще хуже, она по каким-то причинам распадется. В этих
случаях пропадает весь наработанный опыт, технологии, информационные базы.
Исчезает также возможность оперативной актуализации результатов, исправления
ошибок или оценки вновь созданных объектов недвижимости. Новая организация,
победившая в конкурсе, должна будет делать все с нуля! А это опять большие
временные и финансовые издержки.
Не менее важным является вопрос о проверке качества отчетов о кадастровой
оценке. Сейчас эта работа возложена на СРО оценщиков, специалисты которой
выполняют кадастровую оценку, и комиссии по оспариванию результатов
кадастровой оценки. Думается, что это далеко не лучший вариант, т.к. СРО
оценщиков обязана осуществлять защиту прав и законных интересов своих членов
и ее компенсационный фонд может пострадать, если отчет об оценке стоимости,
выполненный ее членами, будет признан недостоверным. В этой связи, полагать,
что СРО оценщиков в силу своей аффилированности могут сохранить абсолютную
объективность при контроле отчетов и обеспечить их качество, наверное, нельзя.
Сегодня очень много нареканий на качество кадастровой оценки. Обсуждение
ее результатов идет по всей стране на разных уровнях. Думаю, что к концу года
обсуждения и анализ закончатся, и со стороны Правительств всех уровней могут
быть сделаны весьма неутешительные выводы о качестве кадастровой оценки,
которая, замечу, в отличие от индивидуальной оценки, через налогообложение
напрямую затрагивает бюджетные интересы всей страны! Очень не хочется,
чтобы за низкое качество кадастровой оценки крайним сделали оценочное
сообщество, которое по ФЗ 135 ответственно за кадастровую оценку, т.к. это может
привести, в лучшем случае, к реформированию, в худшем, к уничтожению всей
системы оценки России.
Логика подсказывает, что наиболее действенной может быть реальная
конкурентная система, в которой Заказчик имеет своих оценщиков, а потребитель
– своих, интересы которых не пересекаются.
Это значит, что государственную кадастровую оценку должны выполнять
«государственные оценщики» на местном уровне (как это делается, например, в
США, Швеции, в канадской провинции Британская Колумбия), работающие
исключительно на постоянной основе, а оспаривать их оценки – частные оценщики
по заказу налогоплательщиков. Именно такая система, на мой взгляд, способна
вывести из под возможного удара Правительства созданный в России институт
оценки и обеспечить высокое качество кадастровой оценки в нашей стране.
Как это сделать, давайте подумаем вместе. Предложения есть, они есть в моих
статьях, посвященных кадастровой оценке. Мне кажется, что, в первую очередь,
нужно менять Закон об оценочной деятельности и выводить из него кадастровую
оценку,
далее - готовить отдельный стандарт по кадастровой оценке, менять
правила и порядок работы комиссий по оспариванию кадастровой оценки, и т. д.
Д.э.н., профессор Грибовский С.В.
Январь 2013