Меморандум рабочей группы по законопроекту

Меморандум
по проекту федерального закона “О фондах”
Фонды являются важными структурами гражданского общества, которые предназначены для
аккумулирования средств в целях их эффективного использования для решения социально
значимых задач.
Фонды существовали и существуют во всех типах экономических систем. Однако с переходом к
рыночной экономике потребность в указанной форме накопления и управления ресурсами резко
возрастает, так как в этих условиях социальная сфера (культура, наука, образование, помощь
социально незащищенным слоям населения и т.д.) остро нуждается в дополнительном
финансировании из самых различных источников - государственных и муниципальных средств,
ресурсов коммерческих организаций, индивидуальных вложений частных граждан,
передаваемых для целевого использования.
Деятельности фондов в Российской Федерации в той или иной мере касаются различные
законодательные акты:
- в Гражданском Кодексе Российской Федерации в разделе “Некоммерческие организации”
фондам посвящены две статьи (118 и 119), где дается нормативное определение фонда как
особого вида некоммерческой организации и рассматриваются общие положения, касающиеся
деятельности и ликвидации фонда.
Кроме того, касаются этой проблемы и ряд федеральных законов:
- “О некоммерческих организациях” - статья 7 посвящена фондам, которая по сути повторяет
положения Гражданского Кодекса;
- “Об общественных объединениях”, где рассматривается только один вид фондов общественные фонды;
- “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”, где урегулированы
отдельные аспекты деятельности благотворительных фондов;
- “О негосударственных пенсионных фондах”, который специально посвящен деятельности
негосударственных пенсионных фондов.
Однако многие важнейшие вопросы, связанные с деятельностью различных фондов, до сих пор
не нашли закрепления в законе.
Одним из таких вопросов является, прежде всего, вопрос об особенностях формирования
имущества фондов - как, в каком порядке должны осуществляться имущественные взносы,
каков должен быть минимальный размер имущества фонда, где и в каком объеме должны быть
опубликованы ежегодные отчеты об использовании имущества.
Вопрос этот приобретает особое значение в связи с прописанной в ГК РФ нормой о том, что
одним из оснований ликвидации фонда является его имущественная несостоятельность.
Немаловажным вопросом является также вопрос об осуществлении как внутреннего, так и
внешнего контроля за деятельностью фондов – органы внутреннего контроля и надзора
(функции попечительского совета, порядок его формирования, существуют ли какие
ограничения для вхождения в его состав руководящих работников фонда); внешний контроль
со стороны общественности (что в деятельности фонда и в каком объеме подлежит
общественному контролю, субъекты и формы общественного контроля, регулирование доступа
общественности к материалам аудиторских проверок).
Много вопросов возникает по поводу осуществления прав фонда и соблюдением круга его
обязанностей. С одной стороны, в целях стимулирования развития фондов необходимо создать
правовые гарантии их деятельности. С другой – предоставляемые фонду правомочия должны
сопровождаться установлением определенной меры ответственности по их использованию.
Правовая неурегулированность этих и ряда других вопросов, связанных с особенностью
регистрации, системой управления, ответственностью руководящих органов за деятельность
фондов приводит к ситуации, когда существующие фонды в значительной степени зависят от
личности их лидеров, которые зачастую держат в своих руках контроль над использованием
имеющихся в их распоряжении ресурсов. Известны случаи, широко распространенные в прессе,
когда средства отдельных фондов были использованы в корыстных целях и даже прикрывали
криминальные структуры. В результате фонды, как неотъемлемая часть социальной структуры
общества, теряют общественное доверие, что приводит к снижению возможности пополнения
их средствами от различных корпораций, коммерческих структур и индивидуальных вложений
частных граждан.
В связи с этим появилась настоятельная необходимость в разработке единого правового акта,
который бы в комплексе регулировал деятельность фондов и внес бы нормативную
определенность богатой общественной практике их создания различными категориями
учредителей.
Такую попытку мы сделали. Около двух лет назад, т.е. в 1997г., была сформирована рабочая
группа, состоящая из представителей общественных фондов, независимых юристов-экспертов,
работников Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и
религиозных организаций. Рабочей группой во главе с ее руководителем – президентом
Международного благотворительного фонда политико-правовых исследований «Интерлигал»
Ниной Беляевой был подготовлен проект федерального закона «О фондах».
Предметом регулирования указанного законопроекта являются отношения, возникающие в
связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией фондов, образованных на
основе добровольных имущественных взносов (в отличие от государственных целевых
бюджетных и внебюджетных фондов, создаваемых за счет обязательных платежей).
Основные цели законопроекта:
- комплексное регулирование различных видов фондов и их особенности;
- законодательное обеспечение деятельности фондов как финансового механизма;
- определение особенностей их регистрации и ликвидации;
- определение функций органов управления и контроля;
- обеспечение механизма общественного контроля за деятельностью фондов.
Концепция законопроекта была утверждена Комитетом Государственной Думы по делам
общественных объединений и религиозных организаций.
Состоявшиеся в феврале 1998 года парламентские слушания выявили большой интерес со
стороны общественности к данной проблеме. В ходе обсуждения законопроекта были
высказаны различные точки зрения, порой диаметрально противоположные, по целому кругу
вопросов, касающихся функционирования фондов, а также осуществлению контроля за их
деятельностью. Это вызвало необходимость привлечения более широкого круга экспертов и
продолжения дискуссии по законопроекту.
Рабочей группой было принято решение о проведении выездных региональных общественных
слушаний по проекту закона. В мае 1998 года законопроект обсуждался в Астраханском
областном Представительном Собрании. Планируется провести подобные слушания еще в ряде
регионов, в том числе г.Орле, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге.
Результатом принятия данного федерального закона станет формирование правовой системы,
способствующей созданию и развитию фондов как структур финансовой поддержки
гражданских инициатив, становлению их в качестве значимых дополнительных источников для
поддержки социальной сферы развития общества и повышение к ним общественного доверия,
что положительно повлияет на общественную поддержку их деятельности.