Р`асина Р”. * КонституС

Д. ВАСИНА,
помощник судьи Арбитражного суда Московской области
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ
НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ
МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Термин «местное самоуправление» в Российской Федерации закреплен
на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ
местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью1. С юридической точки зрения данное
понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне.
В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта – вопросы
местного
значения
собственность
–
и
муниципальная
главный
элемент
собственность.
экономической
Муниципальная
основы
местного
самоуправления. Следовательно, местное самоуправление неразрывно от
муниципальной собственности.
В статье 3 Конституции РФ закреплено народовластие, которое
реализуется
гражданами
России
как непосредственно, так и
через
формируемые органы государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему
конституционного строя РФ, являясь одной из форм народовластия. Общее у
местного самоуправления
с государственными органами то, что они
являются составляющими публичной власти.
Самоуправление – способ решения вопросов общественной жизни,
непосредственно
не
связанных
с
государственными
функциями
и
называемых обычно вопросами местного значения, т.е. имеющими значение
прежде всего для населения муниципальных образований (городов, сел, иных
населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление
1
СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
представляет собой продолжение государственной организации управления в
иных, более демократических, непосредственно связанных с населением
формах2.
Органы
местного
самоуправления,
в
отличие
от
органов
государственной власти, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят
в систему органов государства, т.е. не подчиняются им непосредственно.
Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов
государства, в которых определяются полномочия государственных органов
и органов местного самоуправления.
Закрепленный
Конституцией
РФ
подход
к
трактовке
местного
самоуправления нашел развитие в законодательных и иных нормативных
актах субъектов РФ. Конституции, уставы и законы республик, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов содержат разные определения поднятия «местное самоуправление».
В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного института
управления, в других – объединяется по функциям и полномочиям с
местными органами государственной власти3.
Компетенции
органов
местного
самоуправления,
которые
устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией РФ и
федеральным законом о самоуправлении, должны обеспечивать возможность
самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие
интересы
жителей
муниципального
образования
и
влияющие
на
повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые
могут возлагаться на органы местного самоуправления. Из компетенции
органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности,
которые государство в соответствии с Конституцией РФ оставило за собой
(например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя
политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура;
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия. М.: НОРМА, 2002. С. 37.
3
Там же.
2
финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование). Этот
принцип установления собственной компетенции местного самоуправления
соответствует формуле Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», к
вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области)
непосредственного
обеспечения
жизнедеятельности
населения
муниципального образования:
1) организация
образованиях,
его
местного
правовое
самоуправления
закрепление
в
в
уставе
муниципальных
муниципального
образования;
2) правовое регулирование муниципальных отношений в пределах
полномочий местного самоуправления;
3) владение,
пользование
и
распоряжение
муниципальной
собственностью, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и
организациями других форм собственности;
4) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных налогов и сборов и др.;
5) комплексное социально-экономическое развитие муниципального
образования,
регулирование
планировки
и
застройки
территорий,
формирование программ развития местного сообщества;
6)
землеустройство,
использование
природных
ресурсов,
охрана
природы;
7) организация, содержание и развитие жилищно-коммунального
хозяйства, социально-культурного обслуживания населения, торговое и
бытовое обслуживание населения;
8) социальная поддержка и содействие занятости населения;
9) обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан
и др.;
10) контроль над соблюдением правовых аспектов муниципального
образования, участие в контроле над соблюдением законодательства
территории муниципального образования4.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению
иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами
субъектов РФ.
Наделение
органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными полномочиями осуществляется только федеральными
законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых
материальных и финансовых средств.
Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия.
1. Органы местного самоуправления должны обладать в рамках законов
полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым
вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими
не переданы какому-либо другому органу власти.
2. Органы местного самоуправления должны иметь финансовые и
материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию.
3. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления со
стороны государственных структур, государственных административных
органов должен быть строго ограничен5.
Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти
народа (публичной власти) обусловлено и тем, что органы местного
самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему
органов государственной власти. Однако они могут, согласно ст. 132
Конституции РФ, наделяться законом отдельными государственными
полномочиями.
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Анимица Е., Тертышный А. Компетенции и полномочия местного самоуправления //
http://www.dialogvn.ru/uk/1999/n04/s99-4-02.htm от 15.04.2009г.
4
5
Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и
государственная власть – формы единой публичной власти (власти народа) в
государстве.
Подобная
подтверждение
трактовка
в
ряде
понятия
местного
постановлений
самоуправления
Конституционного
нашла
Суда
РФ.
Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г. № 3-п по делу о
проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики
Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах
исполнительной власти в Республике Коми»6, указание на то, что органы
местного самоуправления являются органами власти, не свидетельствует об
их
государственной
природе.
Публичная
власть
может
быть
и
муниципальной.
При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление – это
первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенный к
населению.
Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать
в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому
одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она,
согласно Европейской хартии местного самоуправления7, обеспечивает
эффективное и приближенное к гражданам управление.
Местное самоуправление, согласно ст. 1 Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»8, представляет собой форму
осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а
в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов
Федерации
самостоятельное
и
под
свою
ответственность
решение
СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и в соответствии со ст. 15
Конституции РФ стала составной частью правовой системы России // СЗ РФ. 1998. № 15.
Ст. 1695; № 36. Ст. 4466.
8
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6
7
населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления
народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществляется
посредством двух основных ее форм – государственной власти и власти
местного самоуправления (муниципальной власти). При этом учитывается
специфика местного самоуправления, его органов, которые не входят в
систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти,
а не государственными органами.
Определяя
понятие
местного
самоуправления,
названный
Закон
указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность
решения
населением
вопросов
местного
значения
устанавливаются
федеральным законодательством, и лишь в случаях, предусмотренных
федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и
законами субъектов Федерации. Таким образом, пределы самостоятельного
осуществления
населением
местного
самоуправления
не
могут
устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что
является
важной
гарантией
конституционного
права
населения
на
самостоятельное решение вопросов местного значения9.
Местное самоуправление создается и осуществляется в целях решения
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения.
Названный Закон от 6 октября 2003 г. допускает, что органы местного
самоуправления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению
других органов публичной власти и не исключенные из их компетенции), но
только при наличии в этом случае
собственных (муниципальных)
материальных и финансовых ресурсов. Кроме того, данный Закон
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп.
М.: Велби, Проспект, 2006. С. 127.
9
устанавливает для каждого вида муниципального образования с учетом его
статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и
сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Перечень
вопросов
местного
значения
для
внутригородских
муниципальных
образований городов федерального значения устанавливается законом
субъекта Федерации.
Суть местного самоуправления заключается в самостоятельном решении
населением вопросов местного значения. Конституция РФ, гарантируя
местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к
числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, так
как самостоятельность населения муниципальных образований она связывает
именно с решением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).
Круг
данных
вопросов
определяется
законодательством
о
местном
самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных
образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о
местном
самоуправлении
затрагивают
все
основные
области
жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других
муниципальных образований.
Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по
содержанию и характеру общественные отношения: организационные,
управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают
в процессе решения населением муниципальных образований вопросов
местного
значения
непосредственно
или
через
органы
местного
самоуправления.
Право населения на решение вопросов местного значения есть право
на осуществление местного самоуправления.
В современной научной литературе и других источниках некоторыми
авторами обосновывается конституционное значение права граждан на
местное самоуправление.
С точки зрения А.А. Замотаева и А.В. Павлушкина, право граждан на
местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право,
объединяющее в себе следующие права и свободы граждан: участвовать в
управлении делами государства непосредственно через участие в местных
референдумах, а также не принимать в них участия; избирать в органы
местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;
быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от
исполнения полномочий выборного лица; иметь доступ к муниципальной
службе и право увольнения с муниципальной службы; обращаться в органы
местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.
Говоря о праве на местное самоуправление, замечают авторы,
необходимо указать, что это не аналог прав граждан, а элемент
квалификации местного самоуправления как одного из проявлений власти
народа, так как необходимо разделять право граждан на участие в местном
самоуправлении
и
право
населения
на
осуществление
местного
самоуправления10.
В
кандидатской
диссертации
А.Р.
Еремина
содержится
оценка
конституционных норм, составляющих институты местного самоуправления,
прав и свобод человека и гражданина в своей совокупности, что позволяет
автору прийти к выводу о существовании самостоятельного комплексного
субъективного права физического лица на осуществление местного
самоуправления. Анализируя содержание права граждан на местное
самоуправление, автор диссертации утверждает, что почти каждое из
личных, политических или социально-экономических прав, нашедших
отражение в Конституции РФ, реализуется на муниципальном уровне или
имеет «муниципальную составляющую» своего осуществления.
Делая вывод о субъективном праве на местное самоуправление, А.Р.
Еремин отмечает, что оно представляет собой сложный комплекс,
Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для
вузов. М.: Юстицинформ, 2005. С. 16, 17.
10
включающий право местного сообщества (населения) собственно на местное
самоуправление, права отдельных граждан – членов этого сообщества, на
участие в осуществлении местного самоуправления и право органов
местного самоуправления – на осуществление публичной власти (местного
самоуправления). Он предлагает такое понятие права на осуществление
местного самоуправления: «…это предоставленное конституционными
нормами
и
действующим
законодательством
право
гражданина
на
самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием
предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления
форм своего участия в публичной деятельности, включающее требование
предоставления такого права и возможности его реализации в пределах
муниципального образования»11.
Большинство ученых и практиков сходятся во мнении о том, что
понятия «права на местное самоуправление» и «права на осуществление
местного самоуправления» нуждаются в четком разграничении, хотя на
первый взгляд они близки или даже идентичны. Данное различие основано
на взаимосвязи института местного самоуправления с государственной
структурой.
В.И.
Васильев
полагает,
что
права
на
самоуправление
как
субъективного права не существует12. Местное самоуправление является
обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на
территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их
коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего
народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях
Конституции РФ. В отличие от него, право на осуществление местного
самоуправления является субъективным правом, содержание которого не
связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как
Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в
Российской Федерации: Конституционные вопросы: Автореф. дис. … докт. юрид. наук.
Саратов, 2003. С. 18, 23.
12
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права.
2001. № 7. С. 7–16.
11
такового. Игнорирование этого различия может привести не только к
ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного
самоуправления13.
По
мнению
конституционного
Ю.А.
Дмитриева,
права
можно
граждан
на
говорить
о
содержании
осуществление
местного
самоуправления, которое состоит в том, что граждане Российской Федерации
осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских
поселениях и других муниципальных образованиях путем референдумов,
выборов и иных форм прямой демократии, а также через выборные и другие
органы местного самоуправления; имеют равные права на осуществление
местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка
и т.д.; имеют право избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления;
имеют
право
на
отзыв
выборных
лиц
местного
самоуправления; имеют право на свободу слова, информацию, объединение;
имеют равный доступ к муниципальной службе; имеют право обращаться
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
органы
местного
самоуправления;
самоуправления
имеют
право
и
должностным
инициировать
лицам
изменение
местного
границ
и
преобразование муниципального образования, выражать свое мнение по
данным вопросам; имеют право выступать с правотворческой инициативой,
инициативой по вопросам проведения публичных слушаний, участвовать в
опросах14.
В Заключении Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации от 11 октября 2000 г. «О реализации конституционного права на
осуществление местного самоуправления в Курской области»15 говорится,
что «право на осуществление местного самоуправления относится к
Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении
Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 174, 175.
14
Дмитриев Ю.А. Право граждан на осуществление местного самоуправления //
Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений, изд. 3-е, перераб., доп. /
Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 85.
15
http://ombudsman.gov.ru/doc/vistup/z006.shtml.
13
основным правам и свободам человека и гражданина, хотя и не закреплено
непосредственно в главе 2 Конституции Российской Федерации. Право на
осуществление
местного
самоуправления
(т.е.
право
населения
самостоятельно решать вопросы местного значения) относится к категории
коллективных прав граждан – таких, которые могут быть реализованы не
индивидом, а лишь сообществом граждан. Именно в форме коллективного
права
оно
закреплено
и
в
Конституции
Российской
федерации.
Например, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ закрепляет возможность
граждан осуществлять местное самоуправление в различных формах, ч. 1 ст.
131 Конституции РФ предоставляет населению право определять структуру
органов местного самоуправления, а ч. 2 – принимать определенное участие
при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление.
Кроме того, ч. 2 ст. 32
Конституции Российской Федерации
закрепляет право граждан избирать и быть избранными не только в органы
государственной власти, но и в органы местного самоуправления, что
является одним из составных элементов права на участие в управлении
делами местного сообщества16.
Данному подходу соответствуют и правовые позиции Конституционного
Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда от 30 мая 1996 г.17
заметен явный акцент на выделении и гарантировании прав граждан в сфере
местного самоуправления. При этом формулы «право граждан на местное
самоуправление» в решении Суда от 30 мая 1996 г. не содержится. В
мотивировочной части постановления говорится о таких закрепленных
Конституцией Российской Федерации правах, как право народа на
Тарханов М.В. К вопросу о природе местной власти и праве граждан на осуществление
местного самоуправления // http://www.law-n-life.ru/arch/113_Tarkhanov.doc.
17
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. «По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28
августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 года)» // СЗ РФ. 1996. № 23.
Ст. 2811.
16
осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 3 ст.
3), право граждан избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления (ч. 2 ст. 32), право осуществлять местное самоуправление
путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст.
130).
Отмеченное получило своеобразное разъяснение в особом мнении
судьи Н.В. Витрука, высказанном в связи с Постановлением Суда от 24
января 1997 г. Судья подчеркнул в развернутой форме, что «Конституция
Российской
Федерации
не
закрепляет
право
граждан
на
местное
самоуправление в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина".
Конституция Российской Федерации весьма осторожно формулирует право
населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно
посвященных местному самоуправлению (ч. 2 ст. 130, ст. 131). В них
говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это
подтверждает,
что
источником
создания
и
реорганизации
местного
самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля
населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного
самоуправления»18.
В Постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд РФ
подчеркнул, что «местное самоуправление является необходимой формой
осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного
строя Российской Федерации19. По смыслу статей 32 (ч. 2), 130, 131 и 132
Конституции
осуществление
Российской
местного
Федерации,
граждане
самоуправления
и
имеют
реализуют
право
его
на
путем
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе
органов государственной власти в Удмуртской Республике"» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
19
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской
области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений
и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст.
4943.
18
референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие органы самоуправления.
Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие –
непосредственно или через своих представителей – в осуществлении
публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само
муниципальное образование, так и право проживающих на его территории
граждан
на осуществление
местного
самоуправления
возникают на
основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании
волеизъявления
населения
Конституционное
право
муниципального
граждан
на
образования»20.
осуществление
местного
самоуправления связывается со всем комплексом прав и свобод человека и
гражданина, установленных в Конституции и закрепленных в федеральном
законодательстве о местном самоуправлении, в целом ряде других
федеральных законов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах
осуществления
Федерации»21
местного
предусматривает
самоуправления
комплекс
прав
в
Российской
граждан
Российской
Федерации на осуществление местного самоуправления (ст. 3) через краткое
перечисление форм реализации этих прав. Так, граждане Российской
Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в
местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм
прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного
самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно
проживающие на территории муниципального образования, обладают при
осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с
международными договорами Российской Федерации и федеральными
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской
области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений
и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» // СЗ РФ. 2000. № 50.
Ст. 4943.
21
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
20
законами.
Граждане
самоуправления
имеют
равные
независимо
от
права
на
осуществление
пола,
расы,
местного
национальности,
языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Установленные Конституцией Российской Федерации и названным
выше Федеральным законом права граждан на осуществление местного
самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 3
Федерального закона № 131-ФЗ).
Федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные
гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ч. 4 ст.
3 Федерального закона № 131-ФЗ22).
Итак, местное самоуправление – явление сложного, комплексного
характера, относительно природы которого ученые и практики еще не
пришли к однозначному выводу. Очевидно, что данный вопрос не потеряет
своей актуальности еще долгое время и будет решаться в процессе
реформирования местного самоуправления, до итогов которого населению
муниципальных образований еще далеко.
Статья
130
самоуправление
Конституции
в
России
РФ
устанавливает,
обеспечивает
что
самостоятельное
местное
решение
населением вопросов местного значения. Конституция РФ не определяет
конкретного перечня этих вопросов, а называет некоторые из них. Так,
согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и
22
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы
местного значения.
В главе 3 Федерального закона № 131-ФЗ перечислен перечень
вопросов местного значения, однако перечень вопросов установлен в
зависимости от вида территориальной организации местного самоуправления
(поселение, муниципальный район, городской округ).
При этом органы местного самоуправления поселения, муниципального
района, городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к
компетенции органов местного самоуправления других муниципальных
образований, органов государственной власти и не исключенные из их
компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации,
только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых
средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из
федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных
образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
приводится в законах данных субъектов Федерации и вытекает из
необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Государственные полномочия, которыми могут наделяться органы
местного самоуправления, и государственные обязанности, возлагаемые на
органы местного самоуправления, составляют самостоятельную группу
полномочий муниципальной власти.
Вопросы местного значения можно условно разделить на три группы23:
а) обеспечение условий жизни каждого из жителей (здравоохранение,
образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой
и энергоносителями и т.д.);
Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для
вузов. М.: Юстицинформ, 2005. С. 122.
23
б)
обеспечение
условий
жизни
населения
в
целом
(охрана
общественного порядка, информационные службы, благоустройство и
озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);
в) соблюдение осуществления населением муниципального образования
прав собственника в отношении муниципальной собственности.
Из
содержания
вопросов
местного
значения,
определенных
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», следует, что деятельность
местного самоуправления имеет отношение к удовлетворению таких
основных жизненных потребностей, как:
1) электро-, тепло-, газо-, водоснабжение населения, водоотведение,
снабжение населения топливом;
2) обеспечение жильем;
3) предоставление услуг связи, общественного питания, торговли и
бытового обслуживания;
4) транспортное обслуживание населения;
5) противопожарная безопасность;
6) экологическая безопасность;
7) медицинская помощь;
8) дошкольное и школьное образование;
9) отдых, досуг и услуги культурно-зрелищных учреждений;
10) развитие массовой физической культуры и спорта;
11) ритуальные услуги;
12) поддержка социально незащищенных лиц;
13) благоустройство территории муниципального образования24.
Реализация функции обеспечения удовлетворения основных жизненных
потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных
образований, может осуществляться следующими способами:
- созданием специальных подразделений в местной администрации;
24
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- учреждением специализированных муниципальных предприятий;
- исполнением соответствующих работ сторонними организациями за
счет средств местного бюджета;
-
формированием
в
муниципальном
образовании
условий,
способствующих развитию деятельности субъектов рынка, направленной на
удовлетворение определенных жизненных потребностей населения.
Как правило, применяются все четыре названные формы деятельности.
Например,
в
рамках
разрешения
жилищной
проблемы
учет
лиц,
нуждающихся в улучшении жилищных условий из муниципального жилого
фонда, ведет подразделение местной администрации. Муниципальный жилой
фонд формируется за счет строительства муниципальными строительными
учреждениями и покупки. Стимулированию развития частного жилищного
строительства могут способствовать налоговые льготы, предоставляемые
юридическим и физическим лицам, вкладывающим средства в жилищное
строительство; прозрачная дебюрократизированная система оформления
документов, необходимых для осуществления строительства.
В статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены полномочия
органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а
именно:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него
изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3)
создание
муниципальных
предприятий
и
учреждений,
финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение
муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными
законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки
и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования
по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по
вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного
социально-экономического развития муниципального образования, а также
организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние
экономики
и
социальной
сферы
муниципального
образования,
и
предоставление указанных данных органам государственной власти в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7)
учреждение
опубликования
печатного
муниципальных
средства
массовой
правовых
актов,
информации
иной
для
официальной
информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в
соответствии с федеральными законами25.
В
муниципальном
образовании
прямое,
непосредственное
представительство местного сообщества выражается через выборные органы
местного самоуправления и через выборных должностных лиц местного
самоуправления. К ним относятся депутаты представительных органов
местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы
муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные
должностные лица, избранные населением.
Примером
опосредованного
муниципальных
образований,
представительства
главы
являются
администраций
главы
муниципальных
образований, избранные либо назначенные представительными органами;
органы местной администрации, сформированные главами муниципальных
образований,
главами
администраций
муниципальных
образований;
муниципальные избирательные комиссии, члены которых с решающим
голосом назначены представительными органами.
25
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, помимо обязательного по
одноименному Закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ26 представительного
органа
местного
самоуправления
самоуправления
предусматривается
в
структуре
(ст.
34)
органов
глава
местного
муниципального
образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования), контрольный орган муниципального
образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные
уставом
муниципального
образования
и
обладающие
собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие
в
структуре
представительного
органа
органов
местного
муниципального
самоуправления
образования,
главы
муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) обязательно, за
исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Структура органов местного самоуправления в случае создания на
межселенных территориях муниципального образования или преобразования
муниципального
образования
определяется
населением
на
местном
референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения
менее 100 человек – на сходе граждан) либо представительным органом
муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального
образования.
Народ,
обладая
всей
полнотой
власти,
при
формировании
представительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им
ежедневное осуществление властных функций в установленных законом
рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает надежные механизмы,
при помощи которых может высказать исходя из собственного понимания
своих
интересов
мнение
о
целесообразности
и
результативности
осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен
26
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
внести
коррективы
в
систему
власти,
в
ее
функционирование
и
направленность.
Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются
формы непосредственной и представительной демократии, что является
одним из основных принципов местного самоуправления27.
В статьях 3 и 130 Конституции РФ определены основные институты
непосредственной
демократии,
которые
обеспечивают
населению
муниципальных образований реальную самостоятельность при принятии им
решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам
местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления
граждан.
Основные формами участия населения в решении вопросов местного
значения:
1) участие в формировании состава органов местного самоуправления
путем муниципальных выборов;
2) участие в местном референдуме;
3) участие в отзыве выборных лиц местного самоуправления;
4) участие в голосованиях по выявлению мнения населения в рамках
процедуры учета мнения населения при изменении границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление;
5) участие в публичных слушаниях;
6) участие в территориальном общественном самоуправлении;
7) народная правотворческая инициатива;
8) обращения в органы местного самоуправления;
9) участие в опросах28.
Первостепенной
задачей
органов
местного
самоуправления
в
обеспечении участия населения в решении вопросов местного значения
является создание нормативно-правовой базы для их осуществления. Это
См.: Конституция РФ. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева.
М.: Юстицинформ, 2007. С. 580.
28
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
27
можно сделать в различных формах: через внесение норм в устав
муниципального образования, принятие нормативных правовых актов,
принимаемых представительным органом местного самоуправления или
главой
муниципального
образования29.
Эти
варианты
соответствуют
требованиям федерального законодательства, конкретный же путь должен
выбираться исходя из распределения полномочий органов местного
самоуправления,
определенных
действующим
уставом
и
иными
нормативными правовыми актами муниципального образования.
Второй задачей является подготовка муниципальных кадров, которым
предстоит взаимодействовать непосредственно с населением при реализации
соответствующих форм. В рамках данной задачи необходима также
подготовка методических пособий, комментариев к актам30.
Третья задача – доведение до сведения населения возможных вариантов
участия в решении вопросов местного значения и порядка их реализации.
Конституционным Судом РФ было отмечено, что народовластие, будучи
одной
из
основ
конституционного
строя
Российской
Федерации,
осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как
высшего непосредственного выражения власти народа, а также через
признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в
частности путем местного референдума и выборов (ст. 3, 12, ч. 2 ст. 32, ч. 2
ст.
130
Конституции
непосредственного
РФ)31.
народовластия
Из
соотношения
вытекают
указанных
характер
и
форм
содержание
законодательного регулирования условий и порядка проведения местного
референдума и выборов в органы местного самоуправления, которые
обеспечивают, в том числе, гарантии свободного волеизъявления граждан в
Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для
вузов. М.: Юстицинформ, 2005. С. 129.
30
Там же. С. 130.
31
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. №
17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а»
пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального
закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
29
процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не
только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их
полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их
деятельность.
Муниципальная власть – самостоятельный уровень публичной власти.
Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в
соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ Конституционный Суд РФ
распространяет понятие публичной власти не только на государственную
власть, но и на местное самоуправление (п. 2 мотивировочной части
Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. № 7-П32; п. 4
мотивировочной части Определения Конституционного Суда от 11 июня
1999 г. № 105-О33).
Вопросы местного значения – это установленные федеральным
законом,
уставами
и
иными
нормативными правовыми актами
региональными
основные
и
муниципальными
направления социально-
экономического развития конкретной территории, регулируемые органами
местного самоуправления и непосредственно населением.
Содержанием конституционного права населения на решение вопросов
местного значения является установленное Конституцией РФ право на
самостоятельное решение вопросов местного значения.
32
33
СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
СЗ РФ. 1999. № 31. Ст. 4037.